行政相對人訴權保護的基本路徑

譚尚聞

（大慶師范學院法學院，黑龍江 大慶 163712）

我國《行政訴訟法》已經施行了20年有余，客觀上現有的行政訴訟制度解決了我國行政行為救濟機制缺失的尷尬局面，在一定層面上確認并保護了相對人的訴權，其歷史進步意義非同小可。但是，司法實踐中出現的各種問題及理論的研究的結果表明我國行政相對人訴權保護還有諸多的不足之處。因此，我國需要梳理出一個反映行政相對人訴求的暢通渠道。

一、訴權屬性之分析

了解行政相對人訴權的性質有助于構建出一條適合于我國的保障相對人訴權的基本路徑。無論在民法領域、刑法領域還是憲法與行政法領域，法學研究領域里的權利一般會被加以“類型化”。因此，要設計某種權利保障制度之前，必須要先正確理解該權利的類型和性質。

（一）行政相對人訴權具有客觀性

基本權利的存在具有客觀性，無論其是否被成文法所確立，這是毋庸置疑的。洛克在《政府論》下篇里指出：“人具有三種不可剝奪的權利即生命、自由和財產，它們都是人們的自然權利是神圣不可侵犯的?！比说幕緳嗬强陀^存在的，而不是某一部憲法典所賦予的。正因為如此，很多發(fā)達國家的立法者認為公民基本權利既然源于天賦就不應該用憲法來“約束”。例如，1789年生效的《美利堅合眾國憲法》當中就沒有列舉公民的權利。即使在著名的《權利法案》中確認了個人最重要的權利，但是這些也不是美國公民全部權利的清單。李步云教授也認為：“人權不是存在于人們頭腦中，不是觀念形態(tài)的東西，而是存在于種種現實的社會關系中?！盵1]

其實，無論歷史是進步亦或是倒退，總有一些權利客觀的存在，并且基本上都是以生命、自由和財產為基礎進行構建的。行政相對人的訴權也是如此。從內容上看，行政相對人的訴權就是其本身的生命、自由和財產等基本權利的衍生物，所以客觀性十分明顯?！爸T多國家的行政訴訟制度并不在法律條文中列舉行政訴訟的受案范圍，而是通過確定當事人在行政訴訟中享有訴權范疇的方式確定受案范圍。”[2]與國外憲法習慣相反，我國在《憲法》中設置了專門章節(jié)來列舉公民的基本權利。這說明在我國法制理念中還認為基本權利是源于后天創(chuàng)設。這種崇尚主觀的理念嚴重的限制了我國各部門法的立法實踐?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第2條與第11條確立了行政訴訟的積極受案范圍，而第12條和其他相關司法解釋則規(guī)定了行政訴訟的消極受案范圍。司法實踐中，法院錯誤的將受案范圍理解為相對人的訴權范圍。這就是典型的以主觀立法限制客觀訴權的行為。

（二）行政相對人訴權具有程序性

程序性權利的共同特征是其能夠啟動司法救濟程序。這項權利的行使也必須依據一定的組織和機構才能運行，其目的是請求國家對公民作出救濟行為。我國臺灣地區(qū)學者認為“所謂訴訟權是指人民認為其權利受侵害或有受侵害之虞時，為尋求權利的保護而向國家法院提起訴訟，請求為一定裁判的權利?！盵3]其實行政相對人的訴權就是行政相對人請求司法機關依據實體法和程序法對其訴請進行裁判的權利。該權利源于我國現行《憲法》第41條。單從條文的字面含義分析，其中提到的權利有六種：批評權、建議權、申訴權、控告權、檢舉權和獲得國家賠償權。但是，批評權、建議權和檢舉權因為不必然啟動救濟程序而不具有程序權的性質。能夠與程序權利和行政相對人訴權相關的就是控告權、申訴權和能獲得國家賠償的權利。進一步說，“控告權、獲得國家賠償權屬于司法上的程序權，申訴權屬于行政上的程序權?！盵4]其實，行政相對人的訴權從功能上看既具有司法屬性也具有行政屬性，但是其本質上屬于程序性權利。

（三）行政相對人訴權具有保障性

行政相對人訴權的保障與救濟的屬性十分明顯，其是一種救濟權利的權利。作為一種保障權利的權利，行政相對人訴權應當是法治國家人民享有的一項由憲法保障的最基本性權利，能夠最大限度的保障公民接近正義。《世界人權宣言》第8條規(guī)定：“任何人當憲法或法律所賦予他的基本權利遭受侵害時，有權由合格的國家法庭對這種侵害行為作有效的補救。”由此可見，訴權應視為公民獲得法律救濟的一項最基本制度途徑。行政相對人訴權屬于訴權范疇，其作用在于保障行政相對人受到違法行政行為侵害時公平公正的獲得救濟。

行政相對人訴權的保障屬性在《香港特別行政區(qū)基本法》第35條和《澳門特別行政區(qū)基本法》第36條中有明確的規(guī)定：“確認居民有權對行政部門和行政人員的行為向法院提起訴訟并獲得救濟。不受保障的權利不是權利，缺少權利救濟保障的基本權利，根本不能成為基本權利。”[5]從我國行政管理的實踐上看，我國行政相對人的訴權不但保障著公民的人身權、財產權等基本權利，還保障著公民其他的經濟與社會權利。

二、行政相對人訴權保障的路徑

通過對行政相對人訴權性質進行分析，我們可以構建一套有針對性的保障制度，具體包括以下三部分：

（一）法制保障

我國屬于大陸法系國家，沒有普通法濃厚的判例傳統。我們若想保障相對人訴權就必須擁有充足的制定法依據?？梢詮囊韵聝煞矫嫒胧郑?/p>

1.訴權入憲。訴權入憲是現今法學界最為前沿的問題。訴權理論發(fā)展的重要方向就是實現憲法上的訴權。離開了憲法，訴權就是無本之木、無源之水。如果說訴訟法是程序上的憲法，那么訴權則是訴訟法的靈魂。一旦訴權遭到野蠻限制，那么訴訟程序無論多么完美都是沒有意義的。國外對于訴權入憲有比較成型的經驗。

我國在2004年的修憲中實現了抽象的“人權”入憲。一旦訴權入憲，就會形成以程序性人權保障實體人權的局面，實現了實體與程序基本權利的相互保障及平衡發(fā)展。除此之外，由于訴權具有保障性，訴權入憲的舉措不但會實現以訴權保障和擴大基本權利范圍的目的，而且還會突破程序法跟隨實體法發(fā)生變動的格局。哈耶克認為：人類社會秩序分為兩種：“自生自發(fā)秩序”和“人造秩序”?！白陨园l(fā)秩序”會構成一個社會的基礎性秩序，其不會主動的進入到我們的意識中，只有靠我們通過智慧進行探索?！叭嗽熘刃颉北仨氉裱白园l(fā)秩序”。訴權入憲是市民社會與政治國家在相互作用過程中發(fā)展的必然結果，符合社會發(fā)展規(guī)律，也是實現自發(fā)秩序的一個手段。

2.行政訴訟立法目的之重構。行政訴訟制度則是實現行政相對人訴權基本功能的重要路徑。就目前情況而言，我國行政訴訟制度保護相對人訴權的最大障礙在于行政訴訟的立法目的。學術界對于行政訴訟制度目的的認識有“保權說”、“維護監(jiān)督說”、“平衡說”和“糾紛解決說”等。

實際上，各種學說都是建立在行政主體與行政相對人兩個角度基礎上。從行政主體角度，我們必然會得出類似于“維護監(jiān)督說”的觀點；而從行政相對人角度，我們就會得出“保權說”的觀點?，F行《行政訴訟法》的立法目的具有二元性，即兼顧“保權說”、“維護監(jiān)督說”。這種看似嚴謹的立法指導思想，實際上是模糊的立法定位與尖銳的學術爭論的罪魁禍首。行政訴訟制度的直接目的就是使相對人“告狀有門”和“容易進門”，而實質目的才是保障行政相對人的合法權益。但若想認清行政訴訟制度最純粹的目的，我們還是要站在行政相對人的角度。法諺道：“沒有救濟就沒有權利?！毙姓鄬θ讼蚍ㄔ禾崞鹦姓V訟的目的是尋求權利救濟，絕對不是什么“維護監(jiān)督”。雖然不能排除有一些公益之人士為“維護監(jiān)督”而提起行政訴訟，但畢竟這是一種例外，尚無法改變行政訴訟法的立法目的。[6]

可見，行政訴訟立法之核心目的應該是保護行政相對人的合法權益。只有將行政訴訟之立法目的進行重構，建立一個以保障行政相對人合法權利為核心的立法目的才能與訴權的功能相銜接，充分保障相對人的訴權。

（二）機構保障

行政相對人訴權要通過訴訟來得以實現。因此人民法院設立相應的配套組織機構。這項重任唯有法院能夠實現，應該從如下方面入手：

1．重建司法權威。司法裁判的權威性決定了司法權的地位，我國法院審理的行政案件的結果經常處于不穩(wěn)定性。造成這種變動的原因在于案件在經過終審判決之后，當事人還可以通過信訪等手段加以顛覆。朝令夕改的裁判直接削弱了司法權威。實際上，強勢的司法權是實現行政相對人訴權的重要保障。美國法院在審理辛普森案時，蓋洛普民調機構得出的結果表明90%的民意認為辛普森是真正的兇手，而法院卻判決他無罪。雖然這個案件的判決結果與人們的期待有著較大的出入，但是事后大多數美國人仍然對判決結果表示尊重。某種程度上，司法權的公正性和利益無涉的立場決定了公眾對于司法權的信任，甚至有人認為司法判決的正確性來源于司法的權威性。

2.獨立行使司法權。我國關于獨立司法權的規(guī)定最早見于1954年憲法。其中規(guī)定：“人民法院獨立行使審判權，只服從法律”?，F行憲法也對司法獨立做出了明確的規(guī)定。社會發(fā)展的實踐表明獨立行使的司法權是保護相對人訴權的重要前提，也是解決中國社會復雜矛盾的有效手段。如果沒有獨立行使的司法權，行政相對人訴權本身以及其他相關權利都將失去存在的基礎。

我國現階段國家權力分配的格局是不均衡的，行政權一權獨大的局面十分明顯。司法權在國家權力結構中所處的實際位置遠低于行政權。強大的行政權對司法權的干預在民事和刑事司法中表現得不是十分明顯，唯獨在行政審判領域內司法權面臨著行政權的巨大壓力。保障相對人訴權的權宜之計是盡量排除行政權對司法權的干預，具體可以從“人”和“財”兩個方向入手?！叭恕笔侵阜ü偕矸輵獏^(qū)別于一般的公務員，排除行政管理的方式來管理法院和法官；“財”是指法院系統的經費應完全的脫離各級政府。如果改由中央統籌，就可以大大改善行政對司法權干預的不利局面。

（三）理念保障

訴權與人身權和財產權等一樣都是公民的基本權利，但是在人民心中，其重要性尚不足以與后兩項權利相比。換句話說，訴權的理念還沒有深入我國公眾的內心之中。我國行政相對人訴權保護不但需要在制度與機構上的突破，更需要一個深深根植于公眾心中的訴權理念。

可以預見，行政相對人訴權保護制度將是未來我國行政法治的發(fā)展趨勢。這一制度也必然會為弘揚社會主義民主和發(fā)揮社會主義制度優(yōu)越性作出重大貢獻。

[1]李步云.法理學[M].北京：經濟科學出版社，2000:460.

[2]關保英.論行政不作為的訴權范疇[J].法律適用,2010,(4).

[3]許志雄,陳銘祥,蔡茂寅等.現代憲法論[M].臺灣：元照出版公司，1999:215.

[4]王鍇.論憲法上的程序權[J].比較法研究，2009,(3).

[5]張千帆.憲法學[M].北京：法律出版社，2004:238.

[6]章劍生.行政訴訟法修改的基本方向[J].蘇州大學學報，2012,(1).

[7]季衛(wèi)東.法律體系有成 司法獨立待行[J].新世紀周刊，2011,(7).