新公共管理視角下的企業(yè)家精神政府——《改革政府》簡評

王少泉，曹冬英

（1.中國社會科學院 研究生院， 北京 100732；2.廣西民族大學 管理學院， 廣西 南寧 530006）

新公共管理視角下的企業(yè)家精神政府
——《改革政府》簡評

王少泉1，曹冬英2

（1.中國社會科學院 研究生院， 北京 100732；2.廣西民族大學 管理學院， 廣西 南寧 530006）

奧斯本與蓋布勒合著的《改革政府》描述了美國各級政府如何改變傳統(tǒng)上沿襲下來的官僚模式，使政府更具有靈活性、創(chuàng)造性和企業(yè)精神。我國在政府轉(zhuǎn)型過程中，應準確界定新政府的職責，處理好政府對公民的民主責任、公共財產(chǎn)合理處置等轉(zhuǎn)型期遇到的一系列問題。

改革政府；企業(yè)家精神；公共部門

20世紀90年代，美國學者奧斯本與蓋布勒合著了《改革政府》一書，引起極大轟動。此書涉及改革政府的觀念、思路、建議和事例等，其中很多問題值得認真思考。作者倡導政府和公務員學習企業(yè)的治理精神和管理方法，像企業(yè)家那樣思維，用他們的精神來進行公共管理。

一、企業(yè)家精神和企業(yè)型政府的涵義

（一）企業(yè)家和企業(yè)家精神

最早對“企業(yè)家”一詞進行界定的是19世紀的法國經(jīng)濟學家薩伊，依據(jù)薩伊的觀點，企業(yè)家并非專指私營部門的從業(yè)者。企業(yè)家是能夠?qū)⒌彤a(chǎn)值的經(jīng)濟資源轉(zhuǎn)移至較高的生產(chǎn)力領(lǐng)域，并獲取較大豐富者。企業(yè)家精神，也就是應用創(chuàng)新的方法使用資源，以使生產(chǎn)力及效用最大化。[1]（P353）

（二）企業(yè)型政府

所謂企業(yè)型政府，系指政府部門由一群富有企業(yè)家精神的公共管理者組成，他們能夠運用各種創(chuàng)新的策略，使原本僵化的官僚體制恢復活力，并有效運用資源提高政府的效率。簡言之，凡是能夠運用創(chuàng)新策略、有效運用資源、實現(xiàn)高績效的政府即為企業(yè)型政府。企業(yè)型政府，并不是要將政府變?yōu)槠髽I(yè)，像企業(yè)那樣運作，而是認為政府必須在市場導向的觀念下，引進競爭機制，運用創(chuàng)新策略，有效運用資源，實現(xiàn)高績效的政府即為企業(yè)型政府。[1]（P354）

二、改革政府理論產(chǎn)生的背景

（一）官僚主義的弊端

20世紀末期，官僚主義在許多西方國家盛行，造成了嚴重的政府公共管理危機。20世紀80年代，著名的《時代》周刊在其封面上提出了一個問題：“政府死了嗎？”奧斯本認為，大多數(shù)美國人對此的答案是肯定的，并在本書中列舉了無數(shù)的例子來表明政府的失敗，其原因在于傳統(tǒng)的官僚主義制度已經(jīng)破產(chǎn)。[2]（P410）

官僚體制是一個剛性的系統(tǒng)，其缺乏靈活性及主動精神，只是齒輪之間的被動運行，在現(xiàn)代社會里易于變成沒有生命、沒有生氣和沒有生機的變革對象。[3]（P5）官僚和官僚機構(gòu)只關(guān)注爭取更多的經(jīng)費和更大的權(quán)力。太多太繁的規(guī)章制度使政府工作人員失去了解決問題的主動性和實際操作的靈活性，而作為服務對象的居民越來越從政府的活動中異化出來，把政府視為冷漠無情的累贅或無限依賴的對象。

（二）政府的改革跡象

奧斯本和蓋布勒認為，傳統(tǒng)政府官僚體制是在20世紀初到20世紀40年代設(shè)計出來的，其特點是：中央集權(quán)、層級繁多；提供了相對穩(wěn)定的職業(yè)；向社會顯示公開、平等的精神；提供了最基本的社會服務，在一定程度上抵制了腐敗并安定了受經(jīng)濟大蕭條影響的美國社會。但是，這種體制只適用于比較穩(wěn)定、任務比較單一和服務需求不高的情境。

20世紀80年代中期，西方各國政府致力于迎接技術(shù)變革、全球化和國際競爭的挑戰(zhàn)，其公共部門已經(jīng)發(fā)生了重大變化。隨著經(jīng)濟的現(xiàn)代化，公共部門必須實現(xiàn)現(xiàn)代化，全社會范圍內(nèi)的傳統(tǒng)官僚制體系已很難有效運行。政府也出現(xiàn)了改革跡象，一些較小的改革有可能釋放出巨大的能量，實現(xiàn)效率的提高和效益的提升。

20世紀90年代，僵化的傳統(tǒng)官僚體制與變化迅速、信息豐富、知識密集等時代特征已越來越不適應，為了使政府重新變得有效，一定要改革政府，也就是用企業(yè)家精神對工業(yè)化時代體制機構(gòu)的殘余加以改革、改造，用革命性的觀念和措施來改革政府，使其重新煥發(fā)生機和活力。在奧斯本和蓋布勒眼中，盡管傳統(tǒng)官僚制體系曾在歷史中起過積極的作用，但種種跡象表明官僚制已經(jīng)破產(chǎn)。

三、奧斯本和蓋布勒的政府改革理論概述

政府的改革是當今世界共同的課題。作者在書中指出，政府不應該成為一個龐大的無效率的機構(gòu)，政府完全可以擺脫傳統(tǒng)思維，通過挖掘企業(yè)家精神和自由市場的力量，來實現(xiàn)真正的重大改革。作者通過很多例子進行論證：主要的政府官員有事業(yè)心和創(chuàng)新精神，才可以嚴格按照預算來投入公共服務設(shè)施，為廣大公眾服務提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品，無論是在學校、貧民窟還是在環(huán)境衛(wèi)生治理等等方面都大有可為；而且削減稅收、提高公共機構(gòu)效率也是可行的。

（一）企業(yè)家政府理論的本質(zhì)和特點

企業(yè)家政府理論的主要主張是：在公共管理中摒棄政府官僚制獨占模式、強調(diào)市場機制的作用；在公共管理中進行社會化嘗試；以顧客為導向，引入市場競爭機制和私營部門的管理手段，使政府公共管理企業(yè)化、社會化，以降低公共管理成本和提高公共管理績效。它的主要理念是強調(diào)管理主體多元化、社會化，強調(diào)效率、效益的績效化及社會參與、公共服務社會自治等。[4]

（二）十條政府改革的原則及其內(nèi)涵

本書結(jié)構(gòu)簡單，共分為十一章，其中包含十條改革原則及附錄A和B，全書的核心是十條改革的原則：起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳；[3]（P1）社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務；[3]（P21）競爭性政府：把競爭機制注入到提供服務中去；[3]（P43）有使命感的政府：改變照章辦事的組織；[3]（P70）講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款；[3]（P96）受顧客驅(qū)使的需要：滿足顧客而不是官僚政治的需要；[3]（P119）有事業(yè)心的政府：有收益而不是浪費；[3]（P142）有預見的政府：預防而不是治療；[3]（P162）分權(quán)的政府：從等級制到參與和協(xié)作；[3]（P186）以市場為導向的政府：通過市場力量進行變革。[3]（P210）這十條原則的內(nèi)涵簡要歸納如下。

1.管理和領(lǐng)導

企業(yè)家型政府在公共事務中的角色是一個有使命感、責任感和責任心的管理者和領(lǐng)導者，運用民主的、提供參與機會的團隊實踐和協(xié)作，是掌舵而不是劃槳，通過適當?shù)暮暧^調(diào)控規(guī)避市場失靈，否則會被具體操作性的任務分散精力，無法做出基本的指導決策。

2.回應與授權(quán)

企業(yè)家政府更注重公民的訴求和回應，滿足顧客需要而不是官僚政治的需要，將公民視為顧客。政府應該處理好從服務到授權(quán)的過渡，并通過授權(quán)等方式以圖形成社區(qū)自治，使政府變成社區(qū)擁有的政府，并非親自用工具性的勞動提供服務給公民，而要善于授權(quán)，鼓勵公眾參與管理，從等級制變成參與和協(xié)作，從而能夠?qū)︻櫩偷男枨笱杆俚刈龀龇磻?/p>

3.注重效率和收益

企業(yè)家政府將競爭機制引入到政府管理中，在政府內(nèi)部的服務工作中創(chuàng)造競爭機制，使政府產(chǎn)生責任感。當政府根據(jù)績效撥款時，官員們就會全神貫注于業(yè)績并促進革新，迫使政府對顧客的需要做出反應。測量自己所處組織的工作績效，即使未把撥款或報酬同績效聯(lián)系起來，測量得到的信息也會促使自己所處的組織發(fā)生變化。

（三）研究方法和理論基礎(chǔ)

奧斯本和蓋布勒在著作中提供的大多數(shù)事實是對他人經(jīng)驗的直接或間接的描述。重塑政府的價值取向設(shè)定了一個清晰的高價值（即更好、更具革新精神、更靈敏）的管理。書中大量運用諸如治理、全面質(zhì)量和企業(yè)式的觀點，強調(diào)委托人、公民或顧客等的參與，精確的詞語顯示了其極具嚴謹性。

在研究方法上，奧斯本和蓋布勒提出“改革政府”，將企業(yè)的市場、競爭、分權(quán)、績效和掌舵等理念引進到政府改革中，很好地將企業(yè)家精神和自由市場的思想結(jié)合到政府管理中來，是一種工具理性的思考，具有很強的可操作性，是實用主義傾向的。

在理論基礎(chǔ)上，傳統(tǒng)的公共行政的理論基礎(chǔ)是政治與行政兩分法、科學管理理論和官僚制理論。企業(yè)家政府的理論則立足于經(jīng)濟學和私營部門管理理論，將市場經(jīng)濟學中的功利主義的邏輯觀、公共選擇模式和市場經(jīng)濟學與政府管理相結(jié)合，管理和領(lǐng)導的理論也融入其中，就其理論淵源而言，并不亞于傳統(tǒng)的行政理論。重塑政府的觀點與美國信奉商業(yè)價值和弱化政府作用的趨向是一致的。

（四）本書的影響

此書出版后被《紐約時報》列為最暢銷書，美國的民主黨人和共和黨人均認為此書對美國的政府改革具有不可估量的價值。時任美國總統(tǒng)的克林頓對這本書的評價是“美國每一位當選官員都應該閱讀本書，我們要使政府在90年代充滿新的活力，就必須對政府進行改革，這本書為我們提供了改革的藍圖”。時任美國副總統(tǒng)的戈爾在1993年提出一份報告——《全國績效評估》，此報告明顯受到《改革政府》的影響，甚至可以說是《改革政府》的翻版。其實，政府官僚主義在全世界普遍存在，書中這些改革途徑都很值得其他國家和地方參考借鑒，它將20世紀60年代后期以來關(guān)于公共行政的典范革命推向了高潮，為兩位作者贏得了政府再造者的美譽，他們被視為美國“改革政府學派”的代表人物，這也是奧斯本后來成為美國副總統(tǒng)戈爾高級顧問的原因之一。

四、對《改革政府》的反思

改革政府理論的確為當代世界的政府再造提出了新思維，對歐美（尤其是美國）的政府改革有很大影響，但這一理論也遭到一些批評，許多學者對企業(yè)型政府的限制提出了不少有價值的反思。

學者貝龍和戈爾對于企業(yè)型政府提出四種反思，認為在企業(yè)型政府理念中存在著以下沖突：企業(yè)自主性與民主責任性之間的沖突；公共企業(yè)愿景與市民參與價值之間的沖突；企業(yè)秘密性與民主開放性之間的沖突；企業(yè)風險承擔與民主的公共財政處置責任之間的沖突。

學者凱頓認為，由于對政治與制度環(huán)境的忽視，企業(yè)型政府將使改革推動者產(chǎn)生錯誤假定：將公共管理視為單獨功能，而忽略其中包含的政治問題；認為企業(yè)之成功經(jīng)驗是好的經(jīng)驗；以大致的營利觀點評價行政績效，將忽視其可能對社會環(huán)境造成的破壞。

學者泰瑞亦提出企業(yè)型政府的三項限制：第一，公共企業(yè)家偏好問題；第二，公共企業(yè)家崇尚變革與創(chuàng)新，然而許多變革與創(chuàng)新未必帶來組織的正面發(fā)展；第三，公共企業(yè)家有反傳統(tǒng)的傾向，輕視了存在了好幾個世紀的價值與信仰。[1]（P358）

登哈特認為，政府應該服務于公民，而不是服務于顧客；不僅要關(guān)注“顧客”的需求，更要關(guān)注于公民且在公民之間建立信任和合作關(guān)系；應該追求公共利益，創(chuàng)立共同利益和共同責任；應該重視公民權(quán)勝過重視企業(yè)家精神；思考要具有戰(zhàn)略性，行動要具有民主性：滿足公共需要的政策和項目可以通過集體努力和合作過程得到最有效并且最負責實施；承認責任并不簡單：公務員應該關(guān)注的不僅僅是市場，還應該關(guān)注法令和憲法、社區(qū)價值觀、政治規(guī)范、職業(yè)標準以及公民利益（歐文·休斯也認為政府責任是一個復雜而模糊的機制，私營部門的責任機制存在問題）。[5]（P208-281）

簡言之，登哈特夫婦認為政府應該服務，而不是掌舵，對于公務員來說，越來越重要的是要利用基于價值的共同領(lǐng)導來幫助公民明確表達和滿足他們的共同利益需求，而不是試圖控制或掌控社會新的發(fā)展方向；重視人，而不是只是重視生產(chǎn)率：如果公共組織及其參與其中的網(wǎng)絡(luò)基于對所有人的尊重而通過合作和共同領(lǐng)導來運作的話，那么，從長遠來看，它們就更有可能取得成功。[6]這幾點并不是說新公共管理和新公共服務是相互排斥的，相反它們可以相互強化。

改革政府理論伴隨新公共管理運動風靡全球20余載,其改革模式在理論與實踐上逐步陷入了認同危機，[7]（P251）引進新的管理模式時的轉(zhuǎn)化成本很難克服企業(yè)管理模式在與公共組織兼容過程中產(chǎn)生摩擦、企業(yè)文化改造政府的同時帶來倫理上的爭議。更大的缺陷在于引入競爭機制的同時，卻忽視了部門之間的合作與協(xié)調(diào)，帶來了碎片化的制度結(jié)構(gòu)。[5]（P92）

對新公共管理的批評在有些方面是成立的，對這些批評正確與否的檢驗有待于這一模式與舊有模式的績效比較。

五、總結(jié)

企業(yè)型政府在借鑒企業(yè)的運作方式的基礎(chǔ)上，使公共服務立足于結(jié)果、績效和顧客，建立顧客導向型的伙伴式網(wǎng)絡(luò)，使公民更易接觸各級政府，改變了政府與企業(yè)之間的規(guī)制關(guān)系。但這一理論也存在諸多的問題，如從政府的角度來看，“改革”具有很多難以解釋的模糊性，其強調(diào)革新精神、顧客、效率和收益等等，回避了基本的哲學、政治等問題，將政治問題邊緣化。從實踐的角度來看，“改革”的某些做法近乎違法，企業(yè)家政府的理論有一些不好的傾向，比如：毀壞現(xiàn)存的公共制度、削弱政府的責任、把人民視為顧客而非公民；以市場機制來取代公共利益，很少涉及到政治層面的一些權(quán)利、義務、民主責任等方面的問題。實際上，顧客與公民不能真正等同，顧客和公民的權(quán)力及義務在很多方面是不同的。

任何一個理論或觀點都有其兩面性，都只能適用于一定時期，不可能盡善盡美。所以盡管企業(yè)家精神的政府有這些不足之處，改革政府理論仍然對克林頓政府的行政改革有重大影響，很值得其他國家和地方進行參考和借鑒。書中提出的十條政府改革原則是新型政府賴以維持的基本原則，它們的作用類似于將新車輪結(jié)為一體的軸，現(xiàn)在已經(jīng)可以看到這種新政府的雛形。這些原則形成一個緊密結(jié)合的整體，即一種新的政府模式，雖然這些原則不能解決所有問題，并且在很長時間內(nèi)有很大爭議，但是，這對于我們重新審視現(xiàn)代政府的角色、正確認識政府的職能具有重要的啟示意義。

官僚主義在我國影響深遠、根深蒂固，傳統(tǒng)的官僚主義是一種特權(quán)政治，其追求的目標是官僚自身的利益而非人民的根本利益，因此，去官僚化也是我國行政改革的重點，我們必須對此加以積極面對和具有清醒認識。目前，我國正從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，處于社會轉(zhuǎn)型期，市場經(jīng)濟強調(diào)的是市場、競爭、分權(quán)、績效和政府的掌舵，核心是將競爭機制注入到提供服務中去、建立市場導向的政府。我國是發(fā)展中國家，而且是從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的國家，制度建設(shè)還存在著很多不足之處，因此，在政府轉(zhuǎn)型的新時期，構(gòu)建有效政府的根本是加強制度的建設(shè)；理性地面對市場經(jīng)濟的優(yōu)勢與弊端；運用適當?shù)膰液暧^調(diào)控，有效防止因市場失靈而帶來的不足；準確界定新型政府的職責；處理好政府對公民的民主責任、公共財產(chǎn)合理處置等等轉(zhuǎn)型期遇到的一系列問題，這對于新時期我國政府實現(xiàn)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型具有積極的意義。

[1]張成福，黨秀云.公共管理學（第一版）[M].北京:中國人民大學出社，2001.

[2]竺乾威.公共行政理論（第一版）[M].北京:中國人民大學出版社，2008.

[3]（美）戴維.奧斯本，特德.蓋布勒.改革政府：企業(yè)精神如何改革著公共部門（第一版）[M].上海:上海譯文出版社，2006.

[4]芮俊良，徐永平.新公共管理理念對中國公共管理社會化發(fā)展的啟示[J].理論研究，2010，(4).

[5]（澳）歐文·休斯.公共管理導論（第二版）[M].北京:中國人民大學出社，2001.

[6]曾寶根.評后新公共管理運動的改革取向[J].國家行政學院學報，2010，(3).

[7]Sylvia Horton&David Farnham.Public Administration in Britain[M].Macmillan LTD，1999.

D035-3

A

1008-8466（2012）06-0039-04

2012-08-01

王少泉（1983— ），男，傣族，云南玉溪人，中國社會科學院研究生院政治學系博士研究生，主要從事公共行政理論研究；

曹冬英（1982— ），女，江蘇淮安人，廣西民族大學管理學院碩士研究生，主要從事城市公共管理研究。

李冬梅］