論地方服務(wù)型政府的法治建設(shè)

王海峰

（中共湖南省委黨校 黨建教研部， 湖南 長沙 410006）

論地方服務(wù)型政府的法治建設(shè)

王海峰

（中共湖南省委黨校 黨建教研部， 湖南 長沙 410006）

根據(jù)服務(wù)型政府“公共性”和“為人民服務(wù)”的價值理念，服務(wù)型政府一定是法治政府，法治建設(shè)是構(gòu)建地方服務(wù)型政府的根本保障。推進地方服務(wù)型政府的法治建設(shè)，關(guān)鍵是需要在政府價值和理念上實現(xiàn)更新，確立依法提供公共服務(wù)的行政價值；依法規(guī)范政府職權(quán)，協(xié)調(diào)好政府職能、權(quán)力和責任的關(guān)系；在政府行政體制構(gòu)造上進行改革，實現(xiàn)行政構(gòu)造和行政關(guān)系的合理化；在政府監(jiān)督機制上進行創(chuàng)新，強化監(jiān)督的社會化和透明化。

地方服務(wù)型政府；法治建設(shè)；服務(wù)型政府

法治是現(xiàn)代市場經(jīng)濟和民主政治的核心特征和基本要素，一個有效運轉(zhuǎn)起來的法治體系是現(xiàn)代國家的重要支柱。當前，中國社會主義市場經(jīng)濟和社會主義民主政治建設(shè)不斷深入，整個社會對規(guī)則、程序、法律至上、司法公正和制度建設(shè)等方面的要求日益迫切，這實際上體現(xiàn)出對法治強烈的現(xiàn)實需求和積極呼喚?！皩~向市場經(jīng)濟和民主政治的中國來說，法治的理想是不可替代的理想，對法治的選擇是不可替代的選擇。”①市場經(jīng)濟和民主政治的持續(xù)發(fā)展會促進政府自身的轉(zhuǎn)型，走向法治的政府。法治政府的標準是法治政府建設(shè)目標的進一步具體化、展開和延伸，也是衡量法治政府實現(xiàn)程度的標尺?！八怯伤膫€方面的指標所構(gòu)成的完整的標準體系：一是法治政府的價值標準；二是法治政府的職權(quán)范圍標準；三是法治政府的行政體制構(gòu)造標準；四是法治政府的權(quán)力運行機制標準?！雹谑聦嵣?，對法治不可替代的選擇的邏輯也同樣適用于地方政府，一個真正的服務(wù)型政府必須是一個法治政府，從法治的角度來分析當前中國地方服務(wù)型政府的建設(shè)，其實質(zhì)就是探尋地方政府法治化建設(shè)的有效路徑。

一、更新政府理念，確立依法提供公共服務(wù)的行政價值

行政價值體現(xiàn)了政府對政治價值的信念與追求。效率、清廉、績效、公正、民主等，這些均可視為政府的價值理念，而公共利益的實現(xiàn)是服務(wù)型政府的最高價值追求。服務(wù)型政府是責任政府，“其所強調(diào)的應(yīng)是公共權(quán)力的責任，強調(diào)的是如何使政府及其機構(gòu)和官員對其最終的所有者——公民更加負責?！保?］（P127）在政府發(fā)展的每個階段，政府價值和理念由于其追求的目標不同而存在著較大的差異。但在服務(wù)型政府中，政府價值和理念顯然是在追求以人為本、利益平衡和社會正義的基礎(chǔ)上積極負責地為全社會提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，以不斷滿足廣大社會成員日益增長的公共需求和公共利益訴求。公共性和服務(wù)性體現(xiàn)出公共服務(wù)型政府的基本性質(zhì)和價值屬性。依照公共服務(wù)型政府的性質(zhì)和屬性，公共服務(wù)的供給作為政府行為的核心，決定了公共服務(wù)型政府是一個注重將“掌舵”和“劃槳”分開的政府，“政府的職責是掌舵而不是劃槳。直接生產(chǎn)服務(wù)就是劃槳，可政府并不擅長劃槳。”［2］（P1）掌舵的本質(zhì)就是說政府主要做出關(guān)于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)決策和供給活動，而不直接進行生產(chǎn)，在這里，政府是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的主要供給者，而公民是消費者，政府的一切政策和行為都應(yīng)當以消費者（顧客）為導(dǎo)向，并且賦予消費者對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的選擇權(quán)和評價權(quán)。

這種提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的行政理念必須建立在法治理念的基礎(chǔ)上。政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的價值和理念是非常好的，但是如果沒有確立法治的理念，那么再好的理念也是有嚴重缺陷的。法治本身所追求的程序、規(guī)則和人權(quán)保障等價值理念為服務(wù)型政府提供了法律上和道義上的有效支撐。法治的一個基本理念就是程序意識和規(guī)則意識，這實際上要求任何個人和組織在社會生活中必須按照具有共識性和法律約束力的既定規(guī)則、程序去行動，而不能僅僅憑借自身的自由意志。所以制定有效的程序和規(guī)則去限制政府的任意權(quán)力就是非常必要的，因為“自由的歷史基本上是奉行程序保障的歷史?！保?］（P9）程序和規(guī)則是基于人民意志和公共利益的基礎(chǔ)上制定和形成的，因而也就具有了充分的民意和合法性基礎(chǔ)。與此同時，法治還具有的一個基本功能就是要求保障公民的自由和權(quán)利，這即是人權(quán)保障的功能。通過公正的執(zhí)法、獨立的司法和違憲審查制度等的配合，法治的人權(quán)保障功能為人的自由而平等的發(fā)展創(chuàng)造了良好的條件。所以，如果任何政府敢于公然違背既定的程序、規(guī)則而行動，肆意踐踏法律的尊嚴，那么它對公共事務(wù)的治理就缺乏了法律上的正當性，又失去了道義上的合理性，就應(yīng)當受到社會的譴責和制裁。因此，服務(wù)型政府必然要求嚴格地遵守法治，遵守法治的政府在社會中才會真正獲得法律上和道義上的支持，才能開展和進行有效的公共治理活動。當前，在建設(shè)服務(wù)型政府的大背景下，許多的地方政府價值和理念依然存在著諸多的問題，例如，過于追求經(jīng)濟發(fā)展而忽視社會建設(shè)，過于追求經(jīng)濟效率而忽視了社會的公平正義，過于追求短期目標而忽視了長遠的發(fā)展規(guī)劃，過于追求地方政府能力建設(shè)而忽視了法治建設(shè)，等等。這些問題大量、長期存在，無疑會嚴重制約甚至阻礙服務(wù)型政府在各地真正有效地建立起來。在現(xiàn)實的環(huán)境和條件下，地方政府必須堅決徹底地依法行政，從改變和更新政府價值和理念的高度去認真對待地方政府法治化建設(shè)，將政府價值和理念徹底從之前的經(jīng)濟發(fā)展和效率導(dǎo)向中扭轉(zhuǎn)過來，提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品才是政府所需要做的。只有當依法提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的行政理念真正樹立起來，我們才可以說在政府價值和理念的更新上取得了積極有效的進展。

二、依法規(guī)范政府職權(quán)，協(xié)調(diào)政府職能、權(quán)力和責任的關(guān)系

客觀而言，地方政府法治化建設(shè)僅確立一個好的政府價值和理念是不夠的，因為有好的政府價值和理念只是表明建設(shè)服務(wù)型政府具有了更大的可能性而非必然性。這種必然性的發(fā)生必須從政府職能、權(quán)力和責任的規(guī)范等制度層面上去進行。一定意義上講，推進依法行政、建設(shè)法治政府必須以依法規(guī)范政府職權(quán)為核心的行政體制改革為基本前提。首先，法是人民意志和利益的體現(xiàn)，法治政府應(yīng)是為人民服務(wù)、執(zhí)政為民的政府。政府如果定位去直接干預(yù)經(jīng)濟，就必然會與民爭利、以權(quán)謀私，背離法治政府的宗旨。其次，法是社會公正和人民權(quán)利、自由的保障，從而法治政府應(yīng)是“有限政府”。政府的職權(quán)如果不受限制，就不可避免地會造成權(quán)力濫用，導(dǎo)致政府功能的異化。再次，法治政府應(yīng)是運用法的規(guī)范，為人們的社會、生產(chǎn)活動提供經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)，促進社會生產(chǎn)力發(fā)展的服務(wù)型政府。而政府如果無限制地擴大對社會和市場的管制范圍，行政權(quán)無處不在，就會窒息社會和市場主體的活力，窒息市場競爭，阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展。［4］由此可見，依法規(guī)范政府職權(quán)對依法行政、建設(shè)法治政府具有基礎(chǔ)性和前提性的重要意義。世界銀行1997年的發(fā)展報告指出，政府應(yīng)至少有五個方面的任務(wù)和職責：建立法律基礎(chǔ)；保持非扭曲型的政策環(huán)境，包括宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定；投資于基本的社會服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施；保護承受力差的階層；保護環(huán)境中重視以人為本和人權(quán)保障、利益平衡和社會正義、政府自律和權(quán)力制衡及政府權(quán)威。③在建設(shè)地方服務(wù)型政府的背景下，這應(yīng)該是中國各級政府職能轉(zhuǎn)變的重要方向。

依法規(guī)范政府職權(quán)非常重要，但也是非常艱巨的任務(wù)，它需要合理定位政府與市場之間的關(guān)系，在法治的基礎(chǔ)上對政府權(quán)力、職能和責任進行重新配置?，F(xiàn)實地看，地方政府在其現(xiàn)實職能的履行中面臨著一系列的問題，如政府職能的錯位、職能配置的公共性和公平性的缺失以及政府職能服務(wù)性的不足等?！敖陙?，雖然各級政府采取了許多措施強化社會管理和公共服務(wù)的職能，也收到明顯成效，但是總體上看還存在不少薄弱環(huán)節(jié)和亟待加強的地方。長期以來，我國經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展存在一條腿長、一條腿短的問題，社會事業(yè)的發(fā)展相對滯后，投入不足，公共產(chǎn)品供給短缺，公共服務(wù)能力不強?！保?］社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善為規(guī)范地方政府職權(quán)提供了現(xiàn)實的基礎(chǔ)，但應(yīng)該看到，一方面，地方政府在很大程度上并沒有完全回歸市場機制應(yīng)有的范圍和作用，政府對市場機制的過度參與和干預(yù)不僅沒有促進市場機制在社會服務(wù)中作用的發(fā)揮，反而使得市場運作和政府本身的職能發(fā)揮都面臨著相應(yīng)的問題。“一些地方政府包辦企業(yè)投資決策，干預(yù)企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動，代替企業(yè)招商引資。同時，政府與企業(yè)、社會、市場中介組織沒有完全分開，仍然管了許多不該管或不能管的事，影響了市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮。”［5］另一方面，“在市場社會里，人們的生計完全依靠市場。由于市場只為有支付能力的人服務(wù)，人們的福祉取決于其支付能力?！保?］中國社會主義市場經(jīng)濟體制建立的歷史背景和現(xiàn)實環(huán)境決定了其無論是在規(guī)則、體制的完善還是在價值的導(dǎo)向和目標設(shè)定等方面都面臨著諸多理論和現(xiàn)實的問題，社會主義市場經(jīng)濟體制既要有效激發(fā)市場機制的競爭和能效，又要充分落實其社會主義公平正義的基本價值和理念，對于地方政府而言，深化市場經(jīng)濟體制改革的現(xiàn)實進程、合理定位和改善政府與市場之間的關(guān)系問題便直接決定了地方政府職權(quán)發(fā)揮的成效。

依法規(guī)范政府職權(quán)，還需要合理定位政府與社會之間的關(guān)系。長期以來，相對于地方政府而言，中國社會的獨立性和自組織能力十分虛弱，改革開放以來對于社會多元利益和自主性的激發(fā)雖然在一定程度上推動了社會的成長，社會組織在政府職能設(shè)定、運作和實現(xiàn)中所產(chǎn)生的作用也逐漸增強，但是，總體而言，社會組織無論就其規(guī)模、能力抑或獨立性方面都有待進一步的提升，社會和社會組織對于地方政府過度依賴的情況還沒有得到根本意義上的改善。當社會組織無法形成對于地方政府職能設(shè)定和履行的參與、監(jiān)督和制約時，地方政府以自身為中心的職能設(shè)定和職能轉(zhuǎn)變往往無法契合社會的現(xiàn)實需要，并因此造成其職能錯位、弱化乃至腐敗的出現(xiàn)。因此，合理配置和落實地方政府的職權(quán)就必須持續(xù)改善政府與社會之間的關(guān)系，繼續(xù)深化社會應(yīng)有的獨立和自主，培育社會組織的成長，發(fā)揮社會組織對于地方政府公共事務(wù)履行中的參與、監(jiān)督和制約作用。只有在社會力量和社會組織得以成熟發(fā)展的基礎(chǔ)上，地方政府的職權(quán)配置才能走出長期以來的以自我為中心的困境，使其職權(quán)發(fā)揮更好地契合社會需要，進而更好地實現(xiàn)其公共性與服務(wù)性的本質(zhì)要求。

三、依法改革行政體制，實現(xiàn)行政構(gòu)造和行政關(guān)系的合理化

政府的行政構(gòu)造和行政關(guān)系是推進服務(wù)型政府法治建設(shè)的內(nèi)因力量。政府行政構(gòu)造主要是指政府權(quán)力的內(nèi)部制度性安排問題，主要涉及到政府內(nèi)部不同部門之間的關(guān)系、中央行政機關(guān)和地方行政機關(guān)的關(guān)系、上級行政機關(guān)和下級行政機關(guān)的關(guān)系問題。②政府權(quán)力的制度性安排，最為根本的原則就是權(quán)力制衡和權(quán)力有限，權(quán)力制衡與權(quán)力有限決定所有行政關(guān)系基本的性質(zhì)。服務(wù)型政府是有限政府，一般而言，有限政府是相對于無限政府或全能政府而言的，它指的就是政府自身在規(guī)模、職能、權(quán)力和行為方式等方面都要受到憲法、法律等因素的嚴格限制，并接受社會的有效監(jiān)督和制約。其邏輯基于兩點考慮。一是公民和政府之間存在的權(quán)力授受關(guān)系。在人民主權(quán)的條件下，公民將自身擁有的主權(quán)委托給政府由其代為行使（治權(quán)）。政府權(quán)力必須按照公民意志和法律程序行使，否則，公民就有權(quán)收回權(quán)力，重新創(chuàng)建政府。④所以，政府權(quán)力的運用和行使，必須符合法定程序和授權(quán)目的。二是政府不可能是全知全能、無所不包的，政府擁有哪些權(quán)力都是由法律所規(guī)定的，政府的行為必須在其法定范圍內(nèi)行使，無權(quán)任意增加和擴大自己的權(quán)力范圍。由于服務(wù)型政府將公民意志置于了公共管理的決定性地位，因此，服務(wù)型政府是諸多類型政府中政府權(quán)力受限制最大的政府。要實現(xiàn)政府行政構(gòu)造和行政關(guān)系的合理化，就必須依照法治的基本精神和政府法治化建設(shè)的目標，貫徹權(quán)力制衡和行政效率的原則，推進行政體制改革。

注重政府內(nèi)部不同部門的行政權(quán)相互制約和平衡。從某種意義上講，近現(xiàn)代西方法治史，就是一部權(quán)力約束和制衡史。而全部近現(xiàn)代法治史都證明了一個基本事實：不受約束和監(jiān)督的權(quán)力必然腐敗，權(quán)力只有用權(quán)力來約束。在中國法治建設(shè)中，“絕對權(quán)力必然導(dǎo)致絕對腐敗”和加強權(quán)力制衡的道理已經(jīng)深入人心，但那更多談及的是不同權(quán)力（如立法、行政和司法）之間的制衡，人們對政府內(nèi)部權(quán)力監(jiān)督與制衡關(guān)系的認識還遠遠不夠。所以，在加強政府法治化建設(shè)的進程中，我們也應(yīng)該重視政府內(nèi)部不同部門之間制約和平衡關(guān)系，這是法治政府的題中應(yīng)有之義。注重政府內(nèi)部不同部門的行政權(quán)相互制約和平衡，首先要求在行政機關(guān)內(nèi)部實行權(quán)力的分離和分工協(xié)作的關(guān)系，在分工協(xié)作的過程中相互制約，以防止行政機關(guān)內(nèi)部任何一種權(quán)力的濫用。其中最關(guān)鍵的是要建立、健全行政首長負責制，⑤行政機關(guān)的各個部門都向行政首長負責，不同意見通過行政首長得到權(quán)衡和決策，既要防止行政權(quán)的濫用，又要防止對所議行政事項久拖不決。與此同時，還必須對行政首長進行有效的制約，這主要通過強化行政首長的法律責任、行政機關(guān)內(nèi)部的決策制約機制和外部制約機制來實現(xiàn)，對最高行政首長的制約主要通過憲法機制來實現(xiàn)。當然，由于政府組織也實行民主集中制原則，在這樣的制度環(huán)境下，許多決定都不是政府集體決定的，也不是行政首長決定的，而是由同級的黨委領(lǐng)導(dǎo)或黨組織決定的。所以，要真正實行好首長負責制，理順政府內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力關(guān)系，還必須回歸到黨政關(guān)系和政治體制改革等深層次方面的問題上去。

促進中央與地方、上下級行政關(guān)系的法治化。一般認為，中央與地方關(guān)系的法治化是指在中央與地方之間建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的、符合民主政治發(fā)展和建設(shè)社會主義法治國家要求的中央與地方適度分權(quán)的國家權(quán)力縱向配置模式，以實現(xiàn)中央與地方關(guān)系的科學化、民主化、法制化。我國現(xiàn)行憲法第三條第四款明確規(guī)定：“中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則?！睆谋举|(zhì)上看，這里“兩個積極性”原則就是說要處理和平衡好中央相對集權(quán)和地方有效分權(quán)的關(guān)系。從當前中央與地方的關(guān)系來看，這方面依然存在著一些問題，就是中央掌握的資源和政治權(quán)力依然過大，同時地方自主性和積極性也很高，但是兩者之間的關(guān)系依然不協(xié)調(diào)，雙方的利益博弈甚至利益沖突的問題依然很明顯。所以，加強地方政府法治化建設(shè)，就必須進一步考慮總結(jié)60年來的中央與地方關(guān)系的實踐經(jīng)驗，“注意以制度化來保證和穩(wěn)定中央與地方的分權(quán)，逐步使作為一種政治策略的兩個積極性轉(zhuǎn)化為中國政治制度的一個重要組成部分，使兩個積極性都得到制度化的保證。一方面是保證國家的統(tǒng)一，另一方面是為地方性秩序的形成發(fā)展創(chuàng)造可能性和激勵因素?！雹捱@才是當前地方法治政府建設(shè)中值得努力的重要方向。與此同時，還必須依法對中央政府和地方政府之間的權(quán)限進行明確的界定，使得各自在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)，按照憲法和法律規(guī)定的范圍、方式和程序行使職權(quán)。所以，從制度化和法治化的角度來處理中央政府與地方政府之間的關(guān)系是打造法治政府的治本之策，也是建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求。

四、創(chuàng)新監(jiān)督機制，強化監(jiān)督的社會化和透明化

服務(wù)型政府所奉行的是代表人民意志和公共利益的法律，同時還必須切實為人民服務(wù)、接受人民的監(jiān)督，這就為服務(wù)型政府提供了政治上的合法性保障。合法性是現(xiàn)代政治學理論中的核心問題。馬克斯·韋伯從政治統(tǒng)治的角度，認為各種真正的統(tǒng)治形式，都意味著最起碼的服從意愿，亦即服從的興趣。而這種“真誠的服從意愿”是政治合法性的根基。他將合法性的基礎(chǔ)劃分為三大類型，在此基礎(chǔ)上詳細分析了三種不同的權(quán)威類型：傳統(tǒng)型權(quán)威、魅力型和法理型權(quán)威。⑦李普賽特更加關(guān)注政治制度的合法性問題，“合法性是指政治系統(tǒng)使人們產(chǎn)生和堅持現(xiàn)存政治制度是社會的最適宜制度之信仰的能力?！保?］事實上，不論古今中外的專制國家還是民主國家，它們在政治生活中都存在統(tǒng)治的合法性或正當性這樣一個關(guān)鍵性問題。如果一個政府僅僅依靠威權(quán)、欺騙、意識形態(tài)灌輸甚至是赤裸裸的暴力去維持統(tǒng)治，它是很難長久地維系下去的，這從根本上講是一個人心向背的問題?？傊魏戏ㄐ灾饕獋?cè)重于政治體系是否符合基本的政治道德、法律準則以及是否滿足人民的普遍意愿、獲得人民自愿的支持和擁護，是一種評價性的標準。服務(wù)型政府是基于人民意志和公共利益而進行公共事務(wù)的治理的，其根本目的是實現(xiàn)對人民意志和公共利益的維護和保障，這最終都歸結(jié)到一個是否能獲得人民自愿支持和監(jiān)督的問題，只有建設(shè)起一個全面完備的權(quán)力監(jiān)督和制約體系，確保監(jiān)督的社會化和透明化，政府法治化建設(shè)才能取得實質(zhì)性的進步。

強化人民代表大會對政府的制度化監(jiān)督。這需要強化政府的法律機制建設(shè)，強化政府對人大負責的法律責任意識，依法向人大報告工作，依法接受人大的質(zhì)詢。對此，當前地方政府的實踐還存在很大的問題。由于政府掌握著行政權(quán)和長期在經(jīng)濟社會發(fā)展中的主導(dǎo)性作用，許多地方政府權(quán)力過度集中，對人大的法律地位和與其的權(quán)力關(guān)系認識不到位，經(jīng)常導(dǎo)致人大的職權(quán)有限和無力，從而對政府的監(jiān)督和制約難以有效進行。從根本上講，政府權(quán)力的強勢和人大監(jiān)督的乏力的問題是由當代中國政治體制內(nèi)在的弊端和缺陷所導(dǎo)致的，不提高人大的實際政治地位和法律地位，人大作為民意和代議機關(guān)對政府的制約就難以真正進行。此外，政府還需要強化與政協(xié)進行政治協(xié)商的制度意識，大力加強政協(xié)制度的建設(shè)，切實更好地發(fā)揮政協(xié)對政府的民主監(jiān)督的作用。

積極支持公民有序的政治參與，通過參與公共事務(wù)實現(xiàn)對政府的有效監(jiān)督。當代西方民主理論和實踐中最新發(fā)展的“協(xié)商民主”特別強調(diào)公民參與對民主政治的重要性，認為公民與公民、公民與政府之間的對話、協(xié)商、討論對于政治民主具有實質(zhì)性意義。一般認為，公民參與最主要的就是參與到公共生活和政治決策中去。因此，在公眾的所有參與中，政治參與最具有實質(zhì)性的意義。從某種意義上說，所有民主的價值和意義，只有通過公民參與才能真正實現(xiàn)。⑧公民參與對于政府法治化建設(shè)的主要意義是：公民參與是實現(xiàn)公民權(quán)利的基本途徑，它可以監(jiān)督政府權(quán)力的行使，有效防止公共權(quán)力的濫用，同時使公共決策更加科學化和民主化。所以，政府對于公民參與應(yīng)該積極支持、規(guī)范和引導(dǎo)，同時通過各種方式去培育公民的民主精神和法治精神、健全和完善公民參與的制度和機制。只有這樣，公民的權(quán)利意識和利益意識才會在政治參與中得到培育和提高，從而對政府的行為進行有效的監(jiān)督和約束，這無疑會有利于法治政府的建立。

加強政府信息公開制度的建設(shè)，政府要主動接受媒體等社會力量的監(jiān)督。政府信息公開制度是指為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務(wù)作用，而依法將政府信息向社會公開發(fā)布和提供查詢等方面的制度。可以看到，政府信息公開制度已經(jīng)成為各國建立透明政府的熱點和趨勢，2008年5月1日開始實行的《中華人民共和國政府信息公開條例》就是打造透明政府的重要嘗試。但是在實踐中還存在著諸多的問題：如《條例》立法層級較低，與現(xiàn)有法律制度的銜接方面尚存在問題；配套法律制度缺位，例外信息甄別無法可依；《條例》沒有解決政府信息公開和保密之間的協(xié)調(diào)與平衡問題，等等。［8］這些都需要通過修改和完善相關(guān)法律和程序建設(shè)去保障政府信息公開制度的有效運轉(zhuǎn)，在這樣的過程中無疑會培育政府的法治精神。與此同時，政府還必須以積極開放的心態(tài)鼓勵和支持媒體對政府行為和政策的監(jiān)督。輿論監(jiān)督的實質(zhì)主要是保障公民所享有法律權(quán)利中的表達權(quán)利和政治權(quán)利中的反對權(quán)利。所以，加強以媒體為核心的輿論對政府的有效監(jiān)督在保障公民權(quán)利的同時，也將會使得政府在依法行政、對人民負責等方面做出積極的嘗試和努力。

[1]（美）珍妮特.V·登哈特，羅伯特.B·登哈特.新公共服務(wù)——服務(wù)，而不是掌舵［M］.北京：中國人民大學出版社，2004.

[2]（美）戴維·奧斯本，特勒·蓋布勒.改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營部門［M］.上海：上海譯文出版社，2006.

[3]季衛(wèi)東.法治秩序的建構(gòu)［M］.北京：中國政法大學出版社，1999.

[4]姜明安.關(guān)于建設(shè)法治政府的幾點思考［J］.法學論壇，2004，(4).

[5]唐鐵漢.我國政府職能轉(zhuǎn)變的成效、特點和方向［J］.國家行政學院學報，2007，（2）.

[6]王紹光.大轉(zhuǎn)型：1980年代以來中國的雙向運動［J］.中國社會科學，2008，（1）.

[7]（美）西摩·馬丁·李普賽特.政治人：政治的社會基礎(chǔ)［M］.上海：上海人民出版社，1997.

[8]汪俊英.政府信息公開制度建設(shè):成就、問題及對策［J］.中州學刊，2009，（1）.

［注 釋］

①參見劉軍寧著《從法治國到法治》，載劉軍寧、王焱、賀衛(wèi)方編《經(jīng)濟民主與經(jīng)濟自由》（公共論叢），三聯(lián)書店1997年版，第118頁。

②參見劉旺洪著《法治政府的基本理念》，載《南京師范大學學報（哲學社會科學版）》2006年第4期。具體而言，法治政府的價值標準包括下列要素：以人為本和人權(quán)保障、利益平衡和社會正義、政府自律和權(quán)力制衡及政府權(quán)威。法治政府的職權(quán)范圍標準包括：政府的行政立法職能標準、為市場經(jīng)濟的發(fā)展、社會獨立、自治提供法律保障，構(gòu)建和諧社會，依法維護市場競爭、社會秩序和穩(wěn)定的標準及依法進行宏觀調(diào)控和提供社會公共服務(wù)的標準。法治政府行政體制構(gòu)造標準包括：行政權(quán)相互制約的標準和中央與地方、上下級行政關(guān)系的法治化標準。法治政府行政權(quán)力運行機制標準包括：行政主體的合法性、行政機關(guān)必須在法定職權(quán)范圍內(nèi)行使國家行政管理權(quán)、合理行政、行政的正當法律程序、行政的高效和便民、政府誠實守信和職權(quán)和職責相統(tǒng)一。

③參見世界銀行《世界發(fā)展報告：變革世界中的政府》，中國發(fā)展出版社，2003年版，第4頁。

④這從理論上將可以追溯到約翰·洛克的相關(guān)論述，他在《政府論》下篇中主張統(tǒng)治者的權(quán)力應(yīng)來自于被統(tǒng)治者的同意，建立國家（政府）的唯一目的就是為了保障社會的安全和人民的自然權(quán)利。當政府的所作所為與這一目的相違背的時候，人民就有權(quán)利采取一些行動甚至以暴力的方式將權(quán)力收回。

⑤這里的“行政首長負責制”即行政組織的最高行政決策權(quán)力和責任賦予行政首長一人承擔的行政制度，其要旨是在集體討論、集思廣益的前提下，突出行政首長在決策中的作用，明確行政首長對于決策所應(yīng)負的責任，以提高行政效率與行政效能。詳細論述參見浦興祖主編的《中華人民共和國政治制度》，上海人民出版社2005年版，第209-212頁。

⑥參見蘇力著《當代中國的中央與地方分權(quán)——重讀毛澤東〈論十大關(guān)系〉第五節(jié)》，載《中國社會科學》2004年第2期。

⑦詳細論述參見(德)馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟與社會》，林榮遠譯，商務(wù)印書館1997年版，第238-241頁。

⑧參見俞可平著《公民參與民主政治的意義》，載《學習時報》2006年12月18日；陳國營著《公民參與研究述評：理論演變與焦點轉(zhuǎn)移》，載《中共浙江省委黨校學報》2010年第1期。

D920.0

A

1008-8466（2012）06-0028-06

2012-05-27

王海峰（1979— ），男，湖北黃梅人，中共湖南省委黨校（湖南行政學院）黨建教研部副主任、副教授、政治學博士、中共中央黨校政治學博士后流動站研究人員，主要從事當代中共政治與政府、地方治理研究。

解梅娟］