鄉(xiāng)村治理視野下的復(fù)合社會(huì)管理
——以北碚區(qū)靜觀鎮(zhèn)為例

□ 許冰楊

鄉(xiāng)村治理視野下的復(fù)合社會(huì)管理
——以北碚區(qū)靜觀鎮(zhèn)為例

□ 許冰楊

鄉(xiāng)村治理是一個(gè)重大而緊迫的農(nóng)村現(xiàn)代化課題，直接影響國(guó)家意志的執(zhí)行和基層社會(huì)的秩序穩(wěn)定。新中國(guó)建立迄今，我國(guó)鄉(xiāng)村治理模式經(jīng)歷了自“政社合一”而“鄉(xiāng)政村治”的嬗變，歷史性地推動(dòng)了鄉(xiāng)村社會(huì)的有序發(fā)展。然而，隨著新農(nóng)村建設(shè)的興起，新一輪治理困境在各地生成，已嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村社會(huì)的秩序和發(fā)展。顯然，探尋并重構(gòu)一種新型治理模式勢(shì)在必行。

一、復(fù)合社會(huì)管理模式：突破鄉(xiāng)村治理現(xiàn)實(shí)困境的路向選擇

我國(guó)現(xiàn)行的“鄉(xiāng)政村治”模式，“鄉(xiāng)政”延伸國(guó)家的行政基礎(chǔ)，“村治”培育基層民主，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性與農(nóng)村管理的自主性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治這兩種權(quán)力難以避免地陷入相互博弈的矛盾境地，并且“鄉(xiāng)政”起到主導(dǎo)作用，制約了村民自治的運(yùn)作。這種內(nèi)在的制度性缺陷使農(nóng)村逐漸面臨新的治理危機(jī)，主要表現(xiàn)有：一是農(nóng)村公共權(quán)力異化，缺位、越位、錯(cuò)位現(xiàn)象嚴(yán)重，喪失對(duì)民眾的公信力、影響力，干群關(guān)系越來(lái)越疏遠(yuǎn)；二是村民自治機(jī)制失靈，村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間“附屬行政化”關(guān)系仍居主導(dǎo)地位，“村治”普遍形同虛設(shè)，鄉(xiāng)村的內(nèi)生力量受到抑制；三是鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給失衡，基礎(chǔ)設(shè)施、文化科技等資源有效供給短缺，而形象工程和政績(jī)工程等無(wú)效服務(wù)過(guò)剩，鄉(xiāng)村債務(wù)惡化；四是農(nóng)民非制度化參與擴(kuò)大，往往采取越級(jí)上訪、堵路、暴力對(duì)抗等制度外手段對(duì)政府施加影響，解決利益受損和社會(huì)矛盾沖突等問(wèn)題。

化解上述鄉(xiāng)村沖突已經(jīng)成為政府和民眾的共同關(guān)懷。理論界致力于探究一種多中心管理的合作共治機(jī)制，形成國(guó)家與社會(huì)對(duì)公共生活的協(xié)作治理關(guān)系，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。中共十六屆四中全會(huì)《決定》提出要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局?！边@些對(duì)鄉(xiāng)村治理困境的回應(yīng)，已意識(shí)到在公共擴(kuò)張下任何單一主體都無(wú)法單獨(dú)應(yīng)對(duì)全球時(shí)代的風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)疑為鄉(xiāng)村治理模式的重構(gòu)提供了現(xiàn)實(shí)框架和理論支撐。

現(xiàn)實(shí)的困境表明，良好的鄉(xiāng)村治理必須引入多種社會(huì)力量的參與并合理 “增權(quán)”（Empowerment），以制衡基層公共權(quán)力過(guò)度擴(kuò)張。與上述相呼應(yīng)，本文將復(fù)合社會(huì)管理模式定位為中國(guó)未來(lái)鄉(xiāng)村治理的路向。這一模式以中央提出的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局為藍(lán)本，指在黨委的核心領(lǐng)導(dǎo)下，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)村社會(huì)組織及農(nóng)民個(gè)體等多元利益主體在民主法治的框架內(nèi)通過(guò)對(duì)話協(xié)商等機(jī)制，共同管理鄉(xiāng)村公共事務(wù)，從而達(dá)到維護(hù)和增進(jìn)鄉(xiāng)村公共利益的目的。復(fù)合社會(huì)管理模式改變了鄉(xiāng)村單主體治理的傳統(tǒng)模式，明確了各治理主體的定位和功能，即黨委領(lǐng)導(dǎo)核心的地位、政府社會(huì)管理的職能、社會(huì)組織協(xié)同的功能和公民廣泛參與的作用，是一種有中心、有主次、有多元主體參與合作的新型治理模式。這一模式的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化可以產(chǎn)生三個(gè)相互聯(lián)系的功能和效應(yīng)：動(dòng)員政治支持，獲得民眾的廣泛信任；提供良好的公共服務(wù)，滿足村民的服務(wù)需要；有效地管理沖突，具有良好的沖突協(xié)調(diào)機(jī)制。重慶北碚區(qū)靜觀鎮(zhèn)近年來(lái)的積極探索和實(shí)踐，也實(shí)證了復(fù)合社會(huì)管理模式在我國(guó)鄉(xiāng)村推行的優(yōu)越性。

二、“核心-外圍”多層次治理構(gòu)架：北碚區(qū)靜觀鎮(zhèn)的初步實(shí)踐

靜觀鎮(zhèn)是重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展的試點(diǎn)示范鎮(zhèn)，也是全國(guó)首批“花木之鄉(xiāng)”。轄區(qū)總?cè)丝?.2萬(wàn)人，總面積72.5平方公里，下設(shè)15個(gè)村2個(gè)社區(qū)。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的進(jìn)程中，靜觀鎮(zhèn)以群眾工作為切入點(diǎn)，搭建了“核心-外圍”多層次治理架構(gòu)，對(duì)復(fù)合社會(huì)管理模式進(jìn)行了創(chuàng)新性實(shí)踐。

（一）完善層級(jí)網(wǎng)絡(luò)，搭建“314”核心治理構(gòu)架

“314”治理架構(gòu)是覆蓋鎮(zhèn)、村（社區(qū)）組、院的三級(jí)管理體系，在靜觀鎮(zhèn)的社會(huì)管理工作中處于核心主導(dǎo)地位。

“3”，即鎮(zhèn)級(jí)群眾工作聯(lián)席會(huì)議、鎮(zhèn)群眾工作站、鎮(zhèn)群眾工作督導(dǎo)組。鎮(zhèn)群眾工作聯(lián)席會(huì)議由黨政班子全體成員、各辦站所負(fù)責(zé)人、群團(tuán)組織負(fù)責(zé)人、轄區(qū)社會(huì)單位負(fù)責(zé)人、村支書(shū)組成，每月召開(kāi)一次會(huì)議，由鎮(zhèn)黨委書(shū)記、鎮(zhèn)長(zhǎng)作為召集人，定期分析研判全鎮(zhèn)社情民意和重大治理案例。鎮(zhèn)群眾工作站站長(zhǎng)由鎮(zhèn)黨委書(shū)記擔(dān)任，副站長(zhǎng)由鎮(zhèn)長(zhǎng)、紀(jì)委書(shū)記、政法書(shū)記擔(dān)任，設(shè)專、兼職人員各兩名；建立80平米群眾接訪大廳，設(shè)立登記受理、分類交辦、法律咨詢、知心交流四個(gè)窗口；建立260平米群眾辦事大廳，設(shè)立13個(gè)便民服務(wù)窗口。鎮(zhèn)群眾工作督導(dǎo)組由鎮(zhèn)紀(jì)委、組織辦負(fù)責(zé)人和1名退休老干部、4名群眾代表組成，每月召開(kāi)一次督導(dǎo)工作通報(bào)會(huì)，定期反映情況。

“1”，即村群眾工作室，由村支書(shū)兼主任，其他村兩委會(huì)實(shí)職干部為成員。

“4”，即由村實(shí)職干部、村民小組長(zhǎng)、黨支部書(shū)記、群眾代表組成的群眾工作代辦員、調(diào)解員、信息員、監(jiān)督員四支隊(duì)伍?，F(xiàn)有代辦員17名、調(diào)解員90名、信息員397名、監(jiān)督員39名。代辦員為群眾訴求代為跑路、咨詢和辦理，調(diào)解員對(duì)社會(huì)矛盾糾紛必須在兩小時(shí)內(nèi)到場(chǎng)調(diào)解處理，信息員對(duì)社情民意第一時(shí)間向鎮(zhèn)村群眾工作機(jī)構(gòu)報(bào)告，監(jiān)督員全程參與監(jiān)督鎮(zhèn)村各項(xiàng)工作。

（二）整合社會(huì)資源，創(chuàng)建“1+6+X”外圍治理構(gòu)架

靜觀鎮(zhèn)建立了“1+6+X”治理架構(gòu)，積極引入各方社會(huì)力量參與管理公共事務(wù)。

“1”，即強(qiáng)化黨組織建設(shè)，讓黨員真正成為群眾利益的代言人。將每月10日確定為直屬黨組織的“黨員活動(dòng)日”，并設(shè)立黨群議事會(huì)。由村支書(shū)主持，村全體黨員、兩委會(huì)成員、村民小組長(zhǎng)、村民代表、村團(tuán)組織和婦女組織負(fù)責(zé)人以及鎮(zhèn)駐片領(lǐng)導(dǎo)、駐村干部參加，組織集中學(xué)習(xí)、開(kāi)展民主議事，反映群眾訴求。

“6”，即整合鎮(zhèn)屬總工會(huì)、團(tuán)委、婦聯(lián)、老齡委、科協(xié)、工商聯(lián)等六大群團(tuán)組織力量，使其成為鄉(xiāng)村治理的重要支撐。各組織積極參與社會(huì)管理，強(qiáng)化組織設(shè)置、增添服務(wù)措施、開(kāi)展文化活動(dòng)、關(guān)愛(ài)困難群眾。工、青、婦、老共同組建了鎮(zhèn)家庭危機(jī)干預(yù)中心，科協(xié)成立了科普惠農(nóng)技術(shù)服務(wù)站，工商聯(lián)成立了勞資糾紛調(diào)解中心和靜觀助學(xué)公益基金。群團(tuán)組織的功能得到充分發(fā)揮，不同類別的群眾找到了組織歸屬。

“x”，即組織動(dòng)員法學(xué)、心理學(xué)等方面的專家、各種社會(huì)組織以及廣大農(nóng)民群眾參與到治理工作中來(lái)。靜觀鎮(zhèn)與西南大學(xué)法學(xué)院達(dá)成共建協(xié)議，將該鎮(zhèn)作為其實(shí)習(xí)實(shí)踐基地，并為各村聘請(qǐng)一名義務(wù)律師；依托北碚區(qū)群工辦心理咨詢專家組，對(duì)重點(diǎn)信訪人施以心理輔導(dǎo)；組織發(fā)動(dòng)靜觀花木協(xié)會(huì)、青年志愿者服務(wù)隊(duì)、退休教工協(xié)會(huì)等社會(huì)組織和一些鄉(xiāng)村名流，以不同方式介入社會(huì)管理工作。

（三）“核心-外圍”治理架構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制

1.強(qiáng)化考核監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范干部作風(fēng)。一方面，設(shè)立群眾工作專項(xiàng)基金，鎮(zhèn)財(cái)政每年投入18萬(wàn)元，用于解決群眾訴求，重大特殊信訪案件處置經(jīng)費(fèi)采取“一事一議”落實(shí)。從鎮(zhèn)村干部工資中每月提取若干元，作為專項(xiàng)考核保證金。對(duì)因工作作風(fēng)虛浮、態(tài)度粗暴、方法簡(jiǎn)單、推諉不作為而損害群眾利益、引發(fā)社會(huì)矛盾或遭到群眾投訴的，直接扣除其保證金。另一方面，村村設(shè)立監(jiān)督委員會(huì)、紀(jì)檢小組，并另行聘請(qǐng)2名以上群眾義務(wù)監(jiān)督員，全程參與監(jiān)督全鎮(zhèn)各項(xiàng)工作，促使公權(quán)力的陽(yáng)光運(yùn)作。

2.完善輿情信息收集機(jī)制，拓展群眾訴求渠道。一是深入開(kāi)展走訪、接訪、約訪，并對(duì)重點(diǎn)案例、重點(diǎn)群體進(jìn)行回訪，掌握群眾對(duì)訴求辦理情況的認(rèn)可度和滿意度，確保辦理質(zhì)量和效果。二是設(shè)立群眾工作信息員，覆蓋到樓宇、院落，隨時(shí)收集掌握社情民意。三是開(kāi)通民情熱線和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，在鎮(zhèn)有線電視上公布鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)公開(kāi)接待群眾的日程安排，以及書(shū)記鎮(zhèn)長(zhǎng)接待信箱和民情熱線，同時(shí)開(kāi)通鎮(zhèn)政府網(wǎng)站留言板，設(shè)立互動(dòng)交流討論區(qū)。

3.建立歸口管理機(jī)制，提高行政效率。要求鎮(zhèn)村黨員干部走訪、接訪、約訪、回訪群眾的工作信息，以及全鎮(zhèn)范圍內(nèi)的群眾來(lái)信來(lái)電來(lái)訪信息，全部歸口到鎮(zhèn)群工站統(tǒng)一管理、建立臺(tái)賬，按照登記受理、領(lǐng)導(dǎo)閱批、集中研判、分類交辦、限時(shí)辦理、結(jié)案歸檔等程序督辦落實(shí)，有效杜絕了多頭接案、協(xié)調(diào)不足、辦理質(zhì)量不高的現(xiàn)象。

4.確立教育引導(dǎo)機(jī)制，提升群眾思想素質(zhì)。新建了鎮(zhèn)文化廣場(chǎng)、塑膠球場(chǎng)、圖書(shū)館，改建了鎮(zhèn)電影院。每村都有一個(gè)文化活動(dòng)室、一個(gè)農(nóng)家書(shū)屋、一個(gè)宣傳文化櫥窗、一個(gè)籃球場(chǎng)、一支業(yè)余文藝隊(duì)伍，在每個(gè)重大節(jié)日都組織開(kāi)展了主題鮮明、豐富多彩的文化演出活動(dòng)。同時(shí)，依托鎮(zhèn)黨委宣講團(tuán)、老干部宣講團(tuán)、大學(xué)生村官宣講團(tuán)三支隊(duì)伍，每年深入村組、農(nóng)家院壩開(kāi)展形勢(shì)政策宣講200場(chǎng)次以上，群眾深受教益。

可以看出，靜觀鎮(zhèn)的“核心-外圍”治理架構(gòu)，呈現(xiàn)出多層次、多向度、多元聯(lián)動(dòng)、對(duì)話協(xié)商的復(fù)合治理特征。事實(shí)證明，這一模式發(fā)揮了良好的功能：促進(jìn)了干部作風(fēng)轉(zhuǎn)變，改善了干群關(guān)系；成功化解了大批社會(huì)矛盾，集中流轉(zhuǎn)土地2000畝未發(fā)生一起上訪事件，維護(hù)了基層社會(huì)穩(wěn)定；增強(qiáng)了公共事務(wù)管理的透明度，增加了群眾對(duì)政府工作的認(rèn)知度和支持度，推動(dòng)了鄉(xiāng)村各項(xiàng)事業(yè)的順利發(fā)展。

三、結(jié)論與思考

當(dāng)然，在中國(guó)鄉(xiāng)村治理的視域下，靜觀鎮(zhèn)的復(fù)合社會(huì)管理不過(guò)是一場(chǎng)微觀實(shí)踐，存在著較為明顯的局限，比如：村民自治機(jī)制活力不夠；社會(huì)組織被動(dòng)響應(yīng)，缺乏主體管理意識(shí)；社會(huì)參與側(cè)重于管理過(guò)程，缺乏公共決策的參與等等。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與社會(huì)之間的良性互動(dòng)和共同治理，應(yīng)當(dāng)合理?yè)P(yáng)棄靜觀鎮(zhèn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步統(tǒng)籌思考和謀劃。

（一）轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，理順鄉(xiāng)村關(guān)系

如前所述，鄉(xiāng)村治理變革要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從“全能政府”轉(zhuǎn)向“有限政府”，從自上而下、行政指令式的治理方式轉(zhuǎn)向群眾參與、自下而上和自上而下相結(jié)合的工作方式。為此應(yīng)當(dāng)理順各種鄉(xiāng)村關(guān)系。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與社會(huì)的關(guān)系，政府應(yīng)走出大包大攬的治理誤區(qū)，對(duì)社會(huì)合理增權(quán)，并強(qiáng)化自身在勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)、公共安全、收入分配、社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)保障等方面的“指導(dǎo)”和“服務(wù)”職能。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)的關(guān)系，它實(shí)質(zhì)上是政府行政管理與基層民主政治建設(shè)、國(guó)家權(quán)力與自治權(quán)力的關(guān)系。鄉(xiāng)村治理的實(shí)體性法規(guī)明確劃分了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的利益邊界以及管理權(quán)限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)貫徹政府國(guó)家的法律法規(guī)、方針政策，村民自治維護(hù)和實(shí)現(xiàn)村民利益。三是村“兩委”的關(guān)系。強(qiáng)化村黨委的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，村支書(shū)應(yīng)脫離職能性的社會(huì)事務(wù)，側(cè)重于把握村莊規(guī)劃等決策方向；強(qiáng)化村委會(huì)的自治功能，承擔(dān)、組織村內(nèi)所有公共事務(wù)?？梢詫?shí)行村“兩委”交叉任職協(xié)調(diào)二者關(guān)系。

（二）培育社會(huì)力量，提升鄉(xiāng)村的自組織能力

培育鄉(xiāng)村社會(huì)力量的根本目的是引導(dǎo)農(nóng)民制度化參與公共事務(wù)管理，形成農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)源性動(dòng)力。一要促進(jìn)鄉(xiāng)村組織自主發(fā)展。政府應(yīng)降低準(zhǔn)入門檻，簡(jiǎn)化登記和審批程序，為鄉(xiāng)村組織建立和發(fā)展提供寬松的政策環(huán)境；完善社會(huì)組織法，激發(fā)鄉(xiāng)村組織的內(nèi)在活力，引導(dǎo)和監(jiān)督其在法律框架內(nèi)自主活動(dòng)。二是完善鄉(xiāng)村組織的內(nèi)部管理機(jī)制。公眾信任是鄉(xiāng)村自組織存在和發(fā)展的基石。這就要求鄉(xiāng)村組織建立科學(xué)的內(nèi)部管理制度，使自身活動(dòng)走向制度化。并增強(qiáng)各組織之間的交流合作，構(gòu)成一個(gè)有機(jī)的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，提升公共服務(wù)能力。

（三）實(shí)行鄉(xiāng)務(wù)公開(kāi)，構(gòu)建民主透明的公共決策機(jī)制

鄉(xiāng)務(wù)公開(kāi)是農(nóng)民參與公共政策的前提，是民主決策的內(nèi)在要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)“看得清、讀得懂、留得住”的原則，通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)府辦公場(chǎng)所、村委會(huì)辦公場(chǎng)所、市場(chǎng)、商店等活動(dòng)地帶，以及電視、廣播、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等媒介，公示所有與農(nóng)民利益相關(guān)的政務(wù)信息，并允許農(nóng)民采取各種方式深入了解。在公共決策過(guò)程中，采取民意調(diào)查、公開(kāi)聽(tīng)證等方式，使農(nóng)民、專家學(xué)者、社會(huì)組織等多元主體共同參與，確保公共決策惠民、利民。

（四）科學(xué)評(píng)估治理績(jī)效，完善多元主體間的監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制

其一，完善監(jiān)督機(jī)制，將體制內(nèi)監(jiān)督與體制外監(jiān)督相結(jié)合，構(gòu)建多元主體共同監(jiān)督體系。注重將群眾監(jiān)督制度化，通過(guò)完善舉報(bào)、批評(píng)、獎(jiǎng)懲等制度，使農(nóng)民能夠依法檢舉和控告鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部違法、違規(guī)行為，暢通鄉(xiāng)村社會(huì)力量的監(jiān)督渠道。其二，優(yōu)化治理績(jī)效評(píng)估制度。復(fù)合社會(huì)治理績(jī)效的衡量指標(biāo)，不是單一的GDP，而是涵蓋公共服務(wù)質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)民主體權(quán)益、鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展、秩序維護(hù)和文化進(jìn)步等多層面的綜合評(píng)價(jià)體系?？己朔绞讲扇〗M織內(nèi)部評(píng)估和組織外部評(píng)估相結(jié)合，政府績(jī)效村民考核，由村民代表和村干部測(cè)評(píng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成員的業(yè)績(jī)，有效實(shí)現(xiàn)民眾監(jiān)督，有力推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的協(xié)調(diào)互動(dòng)。

總之，在當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)利益主體多元化的發(fā)展趨勢(shì)下，治理模式必須向復(fù)合社會(huì)管理模式轉(zhuǎn)型。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)實(shí)現(xiàn)自身的嬗變，扮演領(lǐng)航者、幫扶者、回應(yīng)者和監(jiān)督者的角色。而社會(huì)力量作為鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的內(nèi)源性動(dòng)力，蘊(yùn)含著豐富的治理資源，能否彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能力不足。尤其在公共服務(wù)層面，鄉(xiāng)村社會(huì)力量成為政府良好的合作伙伴，能夠?qū)︵l(xiāng)鎮(zhèn)政府資源和能力進(jìn)行有益的補(bǔ)充。

［1］田先紅，楊華.稅費(fèi)改革后農(nóng)村治理危機(jī)醞釀深層次的社會(huì)不穩(wěn)定因素［J］.調(diào)研世界，2009(3).

［2］黨國(guó)英.論取消農(nóng)業(yè)稅背景下的鄉(xiāng)村治理［J］.稅務(wù)研究，2005(6).

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作者單位：中共重慶市北碚區(qū)委黨校

責(zé)任編輯：張 波