優(yōu)化農(nóng)村公共危機(jī)管理

王寧

優(yōu)化農(nóng)村公共危機(jī)管理

王寧

一、農(nóng)村公共危機(jī)的主要表現(xiàn)形式

所謂公共危機(jī)，是指嚴(yán)重威脅、危害社會(huì)公共利益，并引發(fā)社會(huì)混亂及公眾恐慌情緒，需要公關(guān)部門(mén)迅速介入，并運(yùn)用公共權(quán)力、公共政策和公共資源緊急應(yīng)對(duì)和處理的非常事態(tài)。［1］而農(nóng)村的公共危機(jī)是指鄉(xiāng)村社會(huì)由于遭受某種突發(fā)性變故，且在沒(méi)有得到及時(shí)遏制的情況下持續(xù)蔓延，進(jìn)而使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭受嚴(yán)重破壞，農(nóng)村生活陷入嚴(yán)峻形勢(shì)，農(nóng)民生存受到直接威脅，整個(gè)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序陷于混亂，民眾心理產(chǎn)生恐慌的一種非正常狀態(tài)。

我國(guó)幅員遼闊，不同地域的農(nóng)村社會(huì)，其自然地理、歷史文化傳統(tǒng)等條件各異，造成農(nóng)村危機(jī)的表現(xiàn)呈現(xiàn)出復(fù)雜性，概括而言，我國(guó)農(nóng)村公共危機(jī)主要有以下幾個(gè)方面：

(一)自然災(zāi)害

由于國(guó)土遼闊，各地地理氣象條件迥異，自然災(zāi)害種類多，且發(fā)生頻繁。具體來(lái)說(shuō)包括以下幾個(gè)方面：一是氣象災(zāi)害。主要包括干旱、洪澇、大風(fēng)、冰雹、霜凍、沙塵暴等；在這些氣象災(zāi)害當(dāng)中，水、旱災(zāi)害的危害可以占到全國(guó)所有農(nóng)業(yè)災(zāi)害危害面積的80%以上。以2010年云南旱災(zāi)為例，當(dāng)時(shí)全省16個(gè)州市均不同程度受災(zāi)。截至2010年3月15日，云南省各類農(nóng)作物、經(jīng)濟(jì)類作物大面積受災(zāi)，甚至絕收，有780萬(wàn)人、1753.4萬(wàn)頭（匹）牲畜飲水困難。從2009年9月開(kāi)始，截至2010年3月11日的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，旱情造成云南農(nóng)業(yè)直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)172.7億元。二是地質(zhì)災(zāi)害。主要包括地震、滑坡、崩塌、地裂縫、泥石流、水土流失、土地的沙漠化、石漠化、沼澤化等、土壤鹽堿化、火山噴發(fā)等。三是生物災(zāi)害。主要包括外來(lái)物種的入侵，對(duì)某一食物鏈的破壞所造成的生態(tài)失衡，人為影響使動(dòng)植物產(chǎn)生變異等。四是生態(tài)災(zāi)害。生態(tài)災(zāi)害的產(chǎn)生往往是由于其他自然災(zāi)害對(duì)一個(gè)地區(qū)長(zhǎng)期或者劇烈作用的結(jié)果。比如黃土高原的水土流失，云貴以及廣西地區(qū)的石漠化，還有近幾年愈發(fā)嚴(yán)重的海洋赤潮、綠藻泛濫等問(wèn)題。一旦生態(tài)災(zāi)害形成，對(duì)一個(gè)地區(qū)的農(nóng)業(yè)影響除了強(qiáng)烈的破壞性之外，還有較長(zhǎng)的持續(xù)性，因?yàn)槠洚a(chǎn)生的影響已經(jīng)無(wú)法通過(guò)應(yīng)急或是短期的方案來(lái)消弭。當(dāng)然，生態(tài)災(zāi)害的產(chǎn)生與長(zhǎng)期的生態(tài)破壞、環(huán)境污染等也有十分緊密的關(guān)系。

（二）農(nóng)村群體性事件

由于處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各種矛盾尤其是利益矛盾凸顯，農(nóng)村的社會(huì)治安問(wèn)題容易導(dǎo)致危機(jī)的發(fā)生，近年來(lái)尤其以農(nóng)村群體性事件為重要表現(xiàn)。

農(nóng)村群體性突發(fā)事件是指由農(nóng)村區(qū)域內(nèi)社會(huì)矛盾引發(fā)并形成一定規(guī)模，造成一定社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)影響，給區(qū)域內(nèi)社會(huì)發(fā)展造成負(fù)面影響的事件。主要表現(xiàn)形式有上訪、游行、集會(huì)、械斗、堵塞交通、沖擊黨政機(jī)關(guān)等，當(dāng)然，其中有些形式屬于正規(guī)的群眾表達(dá)意愿的渠道，但是由于農(nóng)民的自發(fā)組織有時(shí)缺乏明確的紀(jì)律，難以有效控制其成員的過(guò)激行為，往往難以避免惡性事件的發(fā)生。群體性事件的原因比較復(fù)雜，如由于農(nóng)村改革觸及到一些既得利益者，使這部分人產(chǎn)生了不滿情緒；某些基層干部工作作風(fēng)存在問(wèn)題；傳統(tǒng)的封建家族勢(shì)力、封建迷信問(wèn)題以及帶有黑社會(huì)性質(zhì)的黑幫勢(shì)力在農(nóng)村的存在等。［2］

（三）公共產(chǎn)品供給不足和公共服務(wù)落后所致的系列危機(jī)

與城市的公共產(chǎn)品供給和公共服務(wù)水平相比，廣大的農(nóng)村地區(qū)在這方面突出表現(xiàn)在教育、醫(yī)療和社會(huì)保障事業(yè)及其基礎(chǔ)設(shè)施和文化建設(shè)方面的明顯不足。城鄉(xiāng)教育事業(yè)發(fā)展差距依然較大，農(nóng)村公共衛(wèi)生水平低下且資源缺乏，城鄉(xiāng)社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展還很不平衡等等。這不僅完全可以成為農(nóng)村危害性突發(fā)事件的誘因，而且使得這些突發(fā)事件的發(fā)生也缺乏預(yù)防和治理的基本物質(zhì)條件，這些突發(fā)事件一旦無(wú)法得到及時(shí)處理，就會(huì)很快上升為農(nóng)村公共危機(jī)事件。

二、農(nóng)村公共危機(jī)管理工作面臨的主要問(wèn)題

(一)缺乏危機(jī)意識(shí)、危機(jī)教育與培訓(xùn)

事實(shí)上，經(jīng)歷了2003年“非典”之后，從中央到各級(jí)地方政府至少?gòu)恼呱蠈?duì)公共危機(jī)管理的問(wèn)題給予了高度關(guān)注。如2005年，國(guó)務(wù)院召開(kāi)全國(guó)應(yīng)急管理工作會(huì)議，提出要進(jìn)一步建立健全社會(huì)預(yù)警體系和應(yīng)急機(jī)制；2006年，國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，各大城市相繼建立了公共危機(jī)管理體系；2007年，中央1號(hào)文件指出要建立農(nóng)村應(yīng)急管理體制，提高危機(jī)處置能力。［3］的確，這些指導(dǎo)精神或政策都在一定程度上對(duì)農(nóng)村公共危機(jī)管理的發(fā)展起到了積極作用，但現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)是，農(nóng)村基層政府的工作人員尤其是農(nóng)村地區(qū)的普通民眾依然普遍缺乏危機(jī)意識(shí)，地方尤其是基層政府在思想觀念上同中央的政策不夠統(tǒng)一，許多領(lǐng)導(dǎo)仍然把絕大部分的精力放在單純的追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)上，傳統(tǒng)的唯經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)論依然“橫行”，而對(duì)于危機(jī)管理的問(wèn)題則缺乏足夠的重視。

放眼廣大農(nóng)村地區(qū)，另一個(gè)比較明顯的體現(xiàn)是危機(jī)意識(shí)的宣傳、教育、培訓(xùn)工作的欠缺，具體包括行政公務(wù)人員的教育培訓(xùn)工作以及普通農(nóng)村百姓的教育培訓(xùn)工作。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，公共危機(jī)管理知識(shí)是公務(wù)員培訓(xùn)的必修課程，如果基層干部缺乏這方面的系統(tǒng)教育與培訓(xùn)，一旦危機(jī)發(fā)生，將很難進(jìn)行有效的應(yīng)對(duì)。同時(shí)，危機(jī)防范意識(shí)、危機(jī)處理技巧等也是普通公民的必備知識(shí)，如果這些知識(shí)欠缺，就很可能會(huì)錯(cuò)過(guò)應(yīng)對(duì)危機(jī)的最佳時(shí)機(jī)。

（二）缺乏人、財(cái)、物以及政策的有效支持

這里所謂的支持，具體指在政策、財(cái)政、法律、物質(zhì)與人力資源儲(chǔ)備以及農(nóng)村合作組織等各個(gè)領(lǐng)域的支持。

相比于各種資源豐富且集中的城市，大部分鄉(xiāng)村地區(qū)由于受到自然地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等條件的限制，往往在應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)表現(xiàn)出明顯的劣勢(shì)。具體來(lái)說(shuō)包括：政策上的支持力度不夠，或是有政策卻缺乏對(duì)政策執(zhí)行的監(jiān)督；危機(jī)管理財(cái)政預(yù)算沒(méi)有納入基層政府的預(yù)算體系；缺少相關(guān)法律法規(guī)的約束；沒(méi)有應(yīng)對(duì)相關(guān)危機(jī)時(shí)的物質(zhì)資源及人力儲(chǔ)備；政府和農(nóng)村合作組織之間在此問(wèn)題上缺乏有效地協(xié)同配合等問(wèn)題。

（三）農(nóng)村公共危機(jī)管理的體系構(gòu)建尚需優(yōu)化

農(nóng)村公共危機(jī)管理中基層政府的作用，主要體現(xiàn)在應(yīng)急環(huán)節(jié)上，具體包括信息上報(bào)并及時(shí)溝通協(xié)調(diào)危機(jī)處理對(duì)策、進(jìn)行應(yīng)急的先期處置工作等幾個(gè)方面。而要真正體現(xiàn)出政府的這些主體作用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共危機(jī)管理的進(jìn)一步優(yōu)化，就必須針對(duì)各地農(nóng)村公共危機(jī)管理的現(xiàn)實(shí)情況，進(jìn)行管理體系的構(gòu)建。

現(xiàn)實(shí)中的實(shí)際往往是，在農(nóng)村基層政府工作人員危機(jī)意識(shí)和知識(shí)淡薄的情況下，一旦發(fā)生危機(jī)，先是不知所措，感到無(wú)“力”應(yīng)對(duì)，既沒(méi)有應(yīng)對(duì)的“能力”（即危機(jī)應(yīng)急所需的知識(shí)儲(chǔ)備），又沒(méi)有應(yīng)對(duì)的“實(shí)力”（即危機(jī)應(yīng)急所需的資源儲(chǔ)備），只能坐等上級(jí)的指示和意見(jiàn)，而不能積極主動(dòng)地進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)工作以確定應(yīng)對(duì)方案。在整個(gè)基層危機(jī)處理過(guò)程中基層政府顯得沒(méi)有秩序，組織混亂，角色模糊，甚至成為“看客”。從農(nóng)村百姓的角度來(lái)看，農(nóng)村基層政府的形象因此受損，能力受到質(zhì)疑。這一切問(wèn)題的解決都需要一個(gè)體系的構(gòu)建。

（四）善后工作中的總結(jié)與評(píng)估環(huán)節(jié)常被忽視

公共危機(jī)善后處理工作的作用在于危機(jī)過(guò)后的各項(xiàng)恢復(fù)與重建工作，對(duì)盡快消弭各種損失，以及對(duì)公眾心理、社會(huì)秩序上的恢復(fù)至關(guān)重要。但這其中的評(píng)估與總結(jié)工作往往得不到重視，尤其在農(nóng)村，政府往往認(rèn)為當(dāng)危機(jī)過(guò)去了，正常的生產(chǎn)生活逐漸恢復(fù)了，就沒(méi)有再總結(jié)的必要，或是把總結(jié)看作是“走過(guò)場(chǎng)”，評(píng)估工作更是無(wú)從談起。中國(guó)的農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活中，歷來(lái)是講求未雨綢繆，防范未然的，其實(shí)，所謂總結(jié)評(píng)估工作實(shí)質(zhì)上就是一種反思，它的目的也就是在經(jīng)驗(yàn)的取得和總結(jié)中追求一種對(duì)未來(lái)的防范，而基層政府卻沒(méi)有在危機(jī)管理工作中將這種中國(guó)農(nóng)民所具備的意識(shí)延伸開(kāi)來(lái)。

三、優(yōu)化農(nóng)村公共危機(jī)管理的對(duì)策思考

(一)提高危機(jī)意識(shí)，加強(qiáng)教育培訓(xùn)工作

危機(jī)意識(shí)與農(nóng)村基層危機(jī)管理工作有著十分密切的聯(lián)系，農(nóng)村公共危機(jī)管理工作的優(yōu)化首先就是要達(dá)成這樣一種默契，即讓政府及其工作人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)者能夠?qū)ξC(jī)管理問(wèn)題引起充分的重視，增強(qiáng)危機(jī)意識(shí)，帶動(dòng)各級(jí)政府人員加強(qiáng)各種形式的危機(jī)教育與培訓(xùn)工作，促進(jìn)全民意識(shí)的進(jìn)一步提升。

這個(gè)過(guò)程中至少要注意這樣幾個(gè)方面：首先是不要把提升意識(shí)當(dāng)作空話去談，歸根到底要進(jìn)行一些實(shí)踐。比如，將危機(jī)管理工作進(jìn)行權(quán)責(zé)落實(shí)，并明確納入到政府公務(wù)人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)人員績(jī)效考核的范圍，促使他們?cè)谶@個(gè)問(wèn)題上引發(fā)思考，付諸行動(dòng)；對(duì)于相關(guān)的教育和培訓(xùn)工作，要首先在行政工作人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)者之中展開(kāi)，然后因地適宜，開(kāi)展豐富多樣，關(guān)鍵是容易被農(nóng)民群眾所接受的教育培訓(xùn)方式，當(dāng)然更多的是注重最終的效果，而不是采取什么樣的方式本身；此外，還要將這項(xiàng)工作常態(tài)化，并努力將工作覆蓋到所轄各個(gè)地方，歸根到底還是各個(gè)農(nóng)戶。

（二）加大各個(gè)層面上的有效支持

政府的政策傾向性上要注重顯示出以人為本、因地適宜的理念。在不同區(qū)域，甚至同一區(qū)域內(nèi)的不同村莊之間都可能有著不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件、文化傳統(tǒng)等，這就要求政策的制定要適合它的服務(wù)對(duì)象。因?yàn)楣参C(jī)管理工作的目的，終究還是要讓人能夠得到更好的生存發(fā)展。財(cái)政支持中的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題在于把危機(jī)管理的財(cái)政預(yù)算納入基層政府的整體預(yù)算體系中，同時(shí)做好審議與監(jiān)督工作，?？顚Ｓ茫乐官Y金被克扣、挪用，切實(shí)保障農(nóng)民的利益及整個(gè)區(qū)域的發(fā)展基礎(chǔ)不受損害；要進(jìn)一步致力于立法工作，針對(duì)現(xiàn)實(shí)中該領(lǐng)域內(nèi)的重大問(wèn)題、典型案例等展開(kāi)系統(tǒng)研究，將良好的經(jīng)驗(yàn)上升至國(guó)家、地方政策，甚至上升至法律層面。

當(dāng)然這種支持的取得不僅來(lái)自上級(jí)政府部門(mén)的政策傾斜、財(cái)政支持、法律法規(guī)保障，還取決于基層政府有沒(méi)有將危機(jī)意識(shí)外化在日常工作之中。農(nóng)村的基層政府要注重物質(zhì)與人力上的“應(yīng)急儲(chǔ)備”，并保證一旦發(fā)生危機(jī)，這些儲(chǔ)備資源可以立刻投入使用，直接作用于應(yīng)急處置工作。雖然這種儲(chǔ)備可能非常有限，無(wú)法應(yīng)對(duì)較為嚴(yán)重的危機(jī)，但這項(xiàng)工作的展開(kāi)有利于政府從中引發(fā)思考、積累經(jīng)驗(yàn)，此外也能夠表現(xiàn)出基層政府對(duì)待危機(jī)管理工作的積極態(tài)度，而這種態(tài)度的意義不僅在于良好形象的塑造，更重要的是可以在危機(jī)發(fā)生時(shí)期得到民眾的理解與支持，這種理解與支持是戰(zhàn)勝危機(jī)力量的內(nèi)在源泉，是危機(jī)管理中政府最需要得到的東西。

另外，還要注重與農(nóng)村合作組織之間良好的互動(dòng)。不管從理論層面還是現(xiàn)實(shí)層面，農(nóng)村合作組織的作用都不再僅僅是幫助農(nóng)戶進(jìn)行更好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)，而越來(lái)越多的開(kāi)始承擔(dān)起村民自治的責(zé)任?；鶎诱奈C(jī)管理工作要注重與農(nóng)村合作組織間進(jìn)行有效的協(xié)同配合，這也可以說(shuō)是基層政府進(jìn)行危機(jī)管理的一大優(yōu)勢(shì)。讓農(nóng)村合作組織更多的承擔(dān)起危機(jī)意識(shí)的宣傳教育工作，并在發(fā)生危機(jī)時(shí)，幫助政府做好諸如信息搜集、信息溝通、資料統(tǒng)計(jì)、物資分配、心理安撫等工作。

（三）進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村公共危機(jī)管理中的應(yīng)急工作環(huán)節(jié)

由于大部分農(nóng)村地區(qū)相較于城市還并不發(fā)達(dá)，一旦發(fā)生尤其較為嚴(yán)重的危機(jī)時(shí)，終將更多的依靠上級(jí)政府管理部門(mén)，所以農(nóng)村公共危機(jī)管理體系的構(gòu)建其實(shí)變得相對(duì)“單純”了，即最為重要的工作在于預(yù)警和信息溝通的環(huán)節(jié)上。

在部門(mén)的設(shè)置，或者直接責(zé)任人的設(shè)置上，權(quán)責(zé)的明晰與分配是做好農(nóng)村危機(jī)管理工作的一大前提和保證；所設(shè)置的部門(mén)或者責(zé)任人要擁有較為專業(yè)的危機(jī)管理知識(shí)，不必要是“專家”，但需要是“內(nèi)行”；建立危機(jī)預(yù)警與信息系統(tǒng)，這個(gè)所謂的“系統(tǒng)”，并不見(jiàn)得要有多么高的科技含量，它甚至可以是僅僅建立在以往經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，但要努力做到在危機(jī)發(fā)生前及時(shí)預(yù)報(bào)，在危機(jī)發(fā)生時(shí)做到準(zhǔn)確判斷，在危機(jī)結(jié)束后做到具體數(shù)據(jù)上或者經(jīng)驗(yàn)上的總結(jié)。

（四）重視善后工作中總結(jié)與評(píng)估環(huán)節(jié)的重要作用

在善后處理的工作中，總結(jié)與評(píng)估的環(huán)節(jié)非但不能被忽視，還要更加認(rèn)真和細(xì)致的進(jìn)行，因?yàn)檫@項(xiàng)工作的過(guò)程對(duì)于基層政府的長(zhǎng)期危機(jī)管理工作和形象塑造有著十分積極的意義。

善于在危機(jī)過(guò)后對(duì)整個(gè)危機(jī)過(guò)程及其處理進(jìn)行詳細(xì)的總結(jié)評(píng)估，有利于發(fā)現(xiàn)基層政府在危機(jī)管理工作中的不足，這些不足成為今后一個(gè)時(shí)期的工作重點(diǎn)；有利于基層政府發(fā)現(xiàn)并找到自己的優(yōu)勢(shì)所在，其好的表現(xiàn)就成為了今后在應(yīng)對(duì)同樣危機(jī)時(shí)的寶貴經(jīng)驗(yàn)，再將這些模糊的經(jīng)驗(yàn)逐漸上升至明確的應(yīng)對(duì)辦法，為今后的危機(jī)處理工作節(jié)約了成本；有利于幫助基層政府正確的找到自己應(yīng)該處的角色，集中力量完成自己力所能及、“力所必及”的工作；有利于政府形象的良好塑造，百姓在這項(xiàng)工作中可以看到政府的積極態(tài)度，這為政府爭(zhēng)取民眾的理解與支持打下了良好基礎(chǔ)。此外，在這項(xiàng)工作中還要特別注意總結(jié)與評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)，包括這些經(jīng)驗(yàn)在后期上升至規(guī)則、辦法要因地制宜，還要注重與鄰近地區(qū)進(jìn)行交流學(xué)習(xí)，因?yàn)樽约旱脑u(píng)估與總結(jié)工作不免會(huì)帶有一定的主觀態(tài)度，同時(shí)又難免有所疏漏，所以相互的交流學(xué)習(xí)是必要的。

綜觀對(duì)農(nóng)村公共危機(jī)管理工作的研究，歸根到底還是離不開(kāi)城鄉(xiāng)的平衡發(fā)展，只有城鄉(xiāng)的發(fā)展同步了、均衡了，農(nóng)村才能有更多的資本和資源去充分考慮、優(yōu)化其危機(jī)管理工作，這項(xiàng)工作才能得到持續(xù)良好的發(fā)展。

［1］夏書(shū)章．行政管理學(xué)［M］．高等教育出版社，2007．

［2］郭勇平．農(nóng)村公共危機(jī)管理的現(xiàn)狀分析和對(duì)策研究［J］．經(jīng)營(yíng)管理者，2009：68-69．

［3］郭占鋒，李小云．關(guān)于農(nóng)村公共危機(jī)管理的若干問(wèn)題［J］．農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，20109(8)：81-87．

［4］梁亞樨，謝東．淺論我國(guó)農(nóng)村公共危機(jī)管理［J］．安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2007，35(24)：7630，7632．

［5］韓慶林．農(nóng)村危機(jī)管理是實(shí)施新農(nóng)村戰(zhàn)略的必然選擇［J］．經(jīng)濟(jì)縱橫，2007(12)：60-62．

［6］黃海林．社會(huì)主義新農(nóng)村視閾下的農(nóng)村公共危機(jī)治理［J］．大連大學(xué)學(xué)報(bào)，2007(5)：102-105．

作者：云南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院碩士研究生

責(zé)任編輯：馬健