“十二五”期間我國環(huán)境法治建設(shè)建議

何永泉

“十二五”期間我國環(huán)境法治建設(shè)建議

何永泉

環(huán)境問題是當今國際社會普遍關(guān)心的重大問題，這一問題在我國尤為突出。隨著加入世貿(mào)十周年以及“十二五”規(guī)劃的制定和實施，在我國經(jīng)濟高速發(fā)展的同時，環(huán)境污染問題愈演愈烈，人們普遍寄希望環(huán)境法治，但現(xiàn)行的環(huán)境法治建設(shè)存在諸多的問題。本文重點探討我國環(huán)境問題的成因及特殊性，并對“十二五”期間我國的環(huán)境法治建設(shè)，提出一些具體的建議。

一、我國環(huán)境問題的現(xiàn)狀

(一)大氣污染問題

據(jù)統(tǒng)計，我國是世界上環(huán)境污染物排放量最大的國家之一，2008年，全國二氧化碳的年排放量達60億噸，平均每平方公里約排放550噸，人均排放約4.1噸；2007年，我國煤炭消費量占一次性能源消費總量的69.5%，長期以煤為主的能源消費結(jié)構(gòu)給我國帶來了非常嚴重的環(huán)境問題。目前，全國85%的二氧化碳，90%的二氧化硫和73%的煙塵都是由燃煤排放的，這種以煤為核心的能源結(jié)構(gòu)在現(xiàn)在和今后相當長一段時間內(nèi)都很難改變。隨著重化工化的進一步發(fā)展，煤炭在能源消費總量中的比重還將不斷加大，二氧化碳的排放量還會不斷增長。由于技術(shù)和設(shè)備相對陳舊，我國單位GDP的二氧化碳排放量遠高于發(fā)達國家。預(yù)計到2015年，我國二氧化碳排放量將達到全球排放總量的20.7%，超過美國的20.1%，成為世界第一排放大國。為此，我國在2011年末的德班世界環(huán)境與氣候大會上承受了西方發(fā)達國家的巨大壓力。2010年，全國17.2%的城市空氣質(zhì)量未達到國家二級標準，主要是可吸入顆粒超標。機動車尾氣成為城市空氣的重要污染源，公共場所室內(nèi)空氣達標率不足50%，PM2.5一度成為年度最熱之詞。珠三角、長三角、京、冀等區(qū)域性大氣污染日益突出，廣州，深圳，上海，南京，蘇州，天津等大城市的灰霾天數(shù)已占全年的30%～50%，且還有惡化的趨勢。

（二）水環(huán)境污染問題

我國是一個嚴重缺水的國家。淡水資源總量為28000億立方米，占全球水資源的6%，僅次于巴西、俄羅斯、加拿大、居世界第四位。但由于人口眾多，人均只有2200立方米，僅為世界平均水平的四分之一，在世界上名列121位，是全球13個人均水資源最貧乏的國家之一。然而，人們在經(jīng)濟發(fā)展和科學進步的同時，依然在浪費和揮霍水資源。我國七大水系的污染程度依次是：遼河、海河、淮河、黃河、松花江、珠江、長江。其中42%的水質(zhì)超過3類標準（不能做飲用水源）。每年全國廢水排放總量為368億噸，其中工業(yè)廢水排放量為268億噸，處理率僅為27%。全國有36%的城市河段為劣5類水質(zhì)，喪失使用功能。大型淡水湖泊（水庫）和城市湖泊水質(zhì)普遍較差，75%以上的湖泊富營養(yǎng)化加劇，主要由氮，磷污染引起。部分城市飲用水水源水質(zhì)安全受到威脅，182個開展水質(zhì)監(jiān)測的城市中，57%的監(jiān)測點水質(zhì)較差或極差。此外，海洋溢油、赤潮、綠潮頻發(fā)。

（三）近幾年我國的突發(fā)環(huán)境事件

近年來，我國因環(huán)境污染造成的惡性事件時有發(fā)生，造成的損失越來越大。2009年，陜西省鳳翔和湖南省武岡的“血鉛事件”。這兩個名字對于大多數(shù)中國人來說相對陌生的地方，均有千人左右被檢查出“血鉛”超標，絕大部分患者是孩子，其中一部分人因為血鉛含量大大超過標準，被認定為“重度鉛中毒”。2010年9月21日，受臺風“凡亞比”帶來的罕見特大暴雨的影響，廣東省茂名市信宜紫金礦業(yè)有限公司所屬錫礦尾礦庫發(fā)生潰壩事件，造成22人死亡，房屋全倒戶523戶，受損戶815戶。受潰壩影響，下游流域范圍內(nèi)交通、水利等公共基礎(chǔ)設(shè)施以及農(nóng)田、農(nóng)作物等嚴重受損，各種經(jīng)濟損失以億元計。2011年，發(fā)生了云南省曲靖市“陸良公司”鉻渣污染事件以及美國康菲公司渤海灣海底滲油事故，造成的損失難以評估。2012年1月底，廣西龍江河突發(fā)重大鎘污染事件，嚴重影響廣西、廣東兩省，7名責任人被刑拘。

此外，還有越來越多的重金屬污染、城市垃圾污染、礦難、光污染等。據(jù)專家測算：“十一五”期間，我國因環(huán)境污染造成的各種經(jīng)濟損失相當于每年國民經(jīng)濟總產(chǎn)值（GDP）的15%。

二、造成我國環(huán)境問題的主要原因

環(huán)境問題在我國如此的嚴重，究其原因，既有相關(guān)法律缺失方面的原因，也有經(jīng)濟方面的原因，還有人文社會等方面的原因。

(一)相關(guān)法律缺失方面的原因

目前，我國環(huán)境保護法律和制度體系雖已初步形成，但仍難以適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展的要求。主要表現(xiàn)在：1.指導思想上仍然注重末端治理，對環(huán)境保護規(guī)劃和事前預(yù)防重視不夠；管理手段上仍然偏重對新建項目和現(xiàn)有排污企業(yè)等“點”的控制，未能通過環(huán)境保護規(guī)劃提前對特定區(qū)域可承載的人口、經(jīng)濟規(guī)模和排污總量進行定量分配和管制。2.我國的環(huán)境保護相關(guān)法律、法規(guī)大多是伴隨著環(huán)境問題的不斷凸顯而應(yīng)急出臺的，難免會存在一些不足之處。例如，環(huán)保法律在規(guī)范政府環(huán)境行為方面存在較多問題，地方政府對環(huán)境質(zhì)量負責缺乏約束機制和責任追究機制，政府在環(huán)保方面不作為，干預(yù)執(zhí)法及決策失誤是造成環(huán)境頑疾久治不愈的主要根源?，F(xiàn)在國內(nèi)各單項環(huán)境資源法律多以公民、法人或者其他組織作為主要調(diào)整對象，而規(guī)范和約束政府行為的法律卻幾乎沒有。3.對環(huán)保違法刑事制裁乏力。我國環(huán)境行政處罰案件每年都在10萬起左右，但是被追究刑事責任的卻并不多。據(jù)北京大學環(huán)境法學教授汪勁的統(tǒng)計：“1998年到2002年這5年，我國重特大環(huán)境污染事故發(fā)生了387起，只有25起被追究了重大環(huán)境污染事故犯罪。2003年到2007年，我國發(fā)生重特大環(huán)境污染事故90多起，被追究違法犯罪的僅12起?！杯h(huán)境犯罪游離于刑事處罰之外，其后果是行政處罰偏輕，民事賠償范圍過窄，刑事制裁乏力。較低的環(huán)境違法成本，難以對違法行為起到有效的懲罰和震懾作用。4.我國環(huán)境保護的立法工作起步較晚，一些配套措施還不完善，例如我國公眾參與環(huán)境監(jiān)督的權(quán)利雖然在法律上得到了肯定，但在參與的條件、方式、程序上還缺少明確細致的法律規(guī)定，一旦遇到具體的環(huán)境問題，公眾根本不知道用何種參與方式，更不知道什么樣的方式是最有效、最合理、最合法的。如湖北荊州長江大學教授“集體下跪事件”，表明我國環(huán)境維權(quán)是多么的艱難。

（二）經(jīng)濟原因——環(huán)保執(zhí)法機制軟化，尋租收益較高

我國的環(huán)保法律法規(guī)中原則性條款和彈性條款較多，又缺乏相關(guān)配套的技術(shù)規(guī)范，造成實際操作困難。同時，環(huán)境治理中存在“一低兩高三難”，即“違法成本低、守法成本高、執(zhí)法成本更高”，以及“取證難、追究違法責任難、強制執(zhí)行難”等問題，嚴重制約了環(huán)保部門職能的發(fā)揮。在一些地方，當排污企業(yè)在增加就業(yè)與提高經(jīng)濟收入方面對本地公眾的吸引力遠超過環(huán)境污染對生活造成的損害影響，一定程度上麻痹了公眾對環(huán)境治理的關(guān)注與參與，這正中企業(yè)下懷，而環(huán)保部門受執(zhí)法成本高和“三難”困擾，這些困難在很多時候都給企業(yè)尋租留下了余地，軟化了執(zhí)法行動，造成“付費即可排污”的不合理狀況，使污染排放總量難以得到有效的控制。

近年來，一些地方政府官員在單純追求經(jīng)濟利益的錯誤政績觀指導下，大搞地方保護主義，成為環(huán)境違法的保護傘和擋箭牌。我國中西部環(huán)境惡化尤為明顯，一些地區(qū)為“脫貧致富”，寧肯容忍環(huán)境污染對國家、所在集體和個人的損害。在一定意義上，政府既是沖突調(diào)解者，又常成為沖突的一方（地方利益），違法陣營龐大，法律執(zhí)行的難度極大。

（三）人文社會原因

環(huán)境問題最明顯的是人文社會方面的原因，這是因為：

1.我國人口多，環(huán)境資源的壓力大。環(huán)境問題與人口問題有著密切的互為因果的聯(lián)系，人口問題與環(huán)境問題是當代中國發(fā)展面臨的重大挑戰(zhàn)，龐大的人口數(shù)量，引發(fā)了一系列的社會經(jīng)濟問題，對環(huán)境資源造成了巨大的沖擊?？梢赃@樣說，我國的人口問題是短時期內(nèi)難以解決的最大社會問題之一。人口問題導致了我國資源的絕對短缺，因而出現(xiàn)了對資源毫無節(jié)制開發(fā)的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象伴隨著驚人的浪費和對環(huán)境的破壞，給我國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展造成了極大的壓力。

2.公眾的環(huán)保意識及參與意識均普遍較差。所謂環(huán)保意識，是指人們在認知環(huán)境狀況和了解環(huán)保規(guī)則的基礎(chǔ)上，根據(jù)自己的基本價值觀念而發(fā)生的參與環(huán)境保護的自覺性，它最終體現(xiàn)在有利于環(huán)境保護的行為上?？梢赃@樣說，目前，我們國家的大多數(shù)人對于環(huán)境問題的客觀狀況缺乏一個清醒的認識，公眾的環(huán)保意識、維權(quán)意識、參與意識均普遍較差。只是由于媒體的宣傳，近幾年公眾環(huán)保意識有所蘇醒。2011年3月初，在針對“環(huán)境污染”的網(wǎng)絡(luò)民意調(diào)查中，93%的參與者認為“我國環(huán)境污染問題嚴重”。對于造成環(huán)境污染的主要原因，75%的受訪者認為是地方政府為了經(jīng)濟利益犧牲環(huán)境，11%的人認為是“監(jiān)管不到位”，39%的人表示要通過加大處罰力度和提高公民的環(huán)保意識，11%的人呼吁媒體、公眾人物要在樹立公民的環(huán)保意識中有更多作為。我國公眾環(huán)境意識中具有很強的依賴政府的特征，非政府的民間綠色環(huán)保組織(NGO)雖然數(shù)量較多，達到近3000個，但影響太小。加上現(xiàn)在的公眾除了自身眼前的利益之外，對其他公益活動相當冷漠，參與意識、維權(quán)意識普遍較差，維權(quán)渠道也不暢通。而在過去的許多環(huán)境污染案件中，因為取證難，耗時長，回報低，勝訴幾率低，鮮有律師和公眾人物愿意代理污染維權(quán)案件。

三、對“十二五”期間我國環(huán)境法治建設(shè)的探討

“十二五”期間，我國對節(jié)能減排提出了約束性的硬目標，為了解決日趨嚴重的環(huán)境問題，一些專家提出要建立碳排放交易系統(tǒng)，征收環(huán)境稅，提高汽車尾氣排放標準，盡快實行PM2.5標準監(jiān)測管理，公眾則要求對環(huán)保違法加重處罰。但筆者認為，除了上述措施外，加強環(huán)境法治建設(shè)才是治本之策。在此，對“十二五”期間我國的環(huán)境法治建設(shè)作如下探討：

（一）建立和完善大環(huán)境立法體系，遏制片面追求經(jīng)濟利益

《中華人民共和國環(huán)境保護法》自1989年頒布以來，雖然經(jīng)過幾次修改和補充，仍然是以環(huán)境污染和防治為核心的傳統(tǒng)型環(huán)境法律體系。

環(huán)境保護法是由國家制定或認可，并由國家強制執(zhí)行的關(guān)于保護環(huán)境和自然資源、防治污染和其他公害的法律規(guī)范。對于中央立法而言，要本著實事求是，從實際出發(fā)，立足于全面統(tǒng)籌兼顧的原則，遵循法制統(tǒng)一，確立環(huán)境管理體制，建立高效的環(huán)境管理機構(gòu)來承擔指導和協(xié)調(diào)任務(wù)，通過立法明確有關(guān)機構(gòu)的設(shè)置、分工、職責和權(quán)限以及行使職權(quán)的程序，建立健全環(huán)境管理制度。國家環(huán)境立法具有根本方向性與原則性，是全國人民的環(huán)境活動準則，是地方立法的依據(jù)。地方環(huán)境立法是享有立法權(quán)的地方權(quán)力機關(guān)和相應(yīng)的地方行政機關(guān)制定地方性環(huán)境保護法律和規(guī)章，它是環(huán)境保護工作納入法治化軌道的主要手段，又是貫徹執(zhí)行國家環(huán)保法律、法規(guī)和管理本地環(huán)境保護事務(wù)的保證措施。地方環(huán)境立法必須堅持強化環(huán)境管理、突出重點、兼顧其它的指導思想，堅持為環(huán)境管理服務(wù)，以環(huán)境保護工作為中心，是環(huán)境保護立法的重點。具體說來，“十二五”期間，要建立和完善大環(huán)境立法體系。大環(huán)境立法原則就是要在立法中運用生態(tài)學觀點將生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境作為一個有機體考慮，以保護生態(tài)環(huán)境，防治污染和各類災(zāi)害等規(guī)范形成一套標本兼治的環(huán)境立法體系。立法要堅決遏制一些地方政府官員片面追求經(jīng)濟利益（GDP）的沖動，應(yīng)當具有一定的超前性，向發(fā)展低碳經(jīng)濟、綠色經(jīng)濟傾斜；同時，要建立環(huán)境污染責任終身追究制和全過程行政問責制。

（二）強化制度實施執(zhí)行力，提高違法成本

我國環(huán)境保護一直強調(diào)以行政管理為主導，政府起到主導作用。從近幾年的工作實踐來看，我國的環(huán)保行政主導一直呈現(xiàn)出不斷加強的趨勢?！笆濉逼陂g，環(huán)保工作的重點是加大環(huán)境執(zhí)法的力度，這使環(huán)保行政管理部門的作用更加重要。行政主導固然有其優(yōu)勢，但其局限性也很明顯，這是因為，行政主導具有嚴格的隸屬關(guān)系，很容易出現(xiàn)部門分割、條塊分割，不能形成一個有機聯(lián)系的整體，造成體制上的混亂；還有，行政主導的方式降低了環(huán)境司法的地位和功能，也降低了環(huán)境執(zhí)法的功能。因此，要實現(xiàn)環(huán)境法治，必須強化制度執(zhí)行力，提高違法成本。應(yīng)當從以下幾個方面努力：

首先，污染防治要向行政責任與刑事責任相結(jié)合的行政刑法方向發(fā)展，將現(xiàn)行大量的行政處罰上升為具有刑事責任性質(zhì)的處罰，檢察機關(guān)應(yīng)參與其中。其次，生態(tài)保護要逐步擴大民事保護的范圍而縮小刑事責任的范圍，這要取決于民法物權(quán)的完善，取決于經(jīng)濟建設(shè)與環(huán)境保護關(guān)系的正確處理以及公眾環(huán)保意識的提高等各種因素。最后，建立以檢察院為主體的公益訴訟制度，檢察院代表環(huán)境公害的受害者提起訴訟。現(xiàn)行環(huán)境侵權(quán)訴訟是由民法通則規(guī)定的，由于環(huán)境侵權(quán)的受害民眾較廣，在訴訟中容易出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象，不利于共同訴訟人的共同求償，而公益訴訟制度的建立能夠克服此弊端，并且在當今我國公眾法律意識普遍淡泊的情況下實施此舉不失為良策。當然，我們要正確理解和把握加大環(huán)境執(zhí)法力度，在我國環(huán)境法治建設(shè)這一系統(tǒng)工程中，執(zhí)法是末端環(huán)節(jié)，前面的問題不解決而僅靠末端一刀切，無異于以堵口子治洪水，是治標不治本，甚至會激化矛盾，為環(huán)境法治建設(shè)的發(fā)展埋下隱患。

（三）加大法律監(jiān)督力度，抑制權(quán)力尋租

由于我國實行環(huán)境保護行政主導，權(quán)力相對集中，行政部門自由裁量權(quán)較大，因此法律監(jiān)督尤為重要。如果說法治在法律調(diào)整機制中是把法律規(guī)范、法律關(guān)系和實現(xiàn)義務(wù)的活動等法律現(xiàn)象聚合起來的重要手段，那么法律監(jiān)督則是使法治在法律調(diào)整各個階段得到有力保證的重要法律措施，一個國家如果沒有嚴格有力的法律監(jiān)督，也就沒有法治?？梢姺杀O(jiān)督的真正價值不是在于形式，而是在于力度。

我國環(huán)保法律監(jiān)督大體包括：立法機關(guān)的監(jiān)督、行政機關(guān)的監(jiān)督、輿論監(jiān)督、各政黨和社會團體組織的監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督等幾類。立法機關(guān)的監(jiān)督在近年來發(fā)揮了重要作用，全國人大環(huán)境資源委員會多次聽取國務(wù)院和最高人民法院有關(guān)資源與環(huán)境保護的工作報告，對如何推動我國經(jīng)濟建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展的實施和加強環(huán)境保護工作提出了許多建設(shè)性意見，而且堅持法律監(jiān)督與輿論監(jiān)督相結(jié)合，組織并一直堅持進行中華環(huán)保世紀行和環(huán)境執(zhí)法大檢查等活動。行政機關(guān)的監(jiān)督以環(huán)境監(jiān)理為核心，成立了專門的環(huán)境監(jiān)理機構(gòu)，旨在加強環(huán)境執(zhí)法力度。各政黨和社會團體組織的監(jiān)督主要以輿論監(jiān)督的形式出現(xiàn)，但由于我國特殊的國情所決定，輿論監(jiān)督開展程度不是很高，因而總體上作用有限。人民群眾的監(jiān)督主要表現(xiàn)為以環(huán)境評價制度等為內(nèi)容的公眾參與，而公眾參與首先取決于公眾環(huán)境意識，其次取決于制度的保證。因此，在制度的設(shè)計上，要充分保障人民群眾及媒體的監(jiān)督權(quán)，規(guī)范企業(yè)的行為，抑制權(quán)利尋租，堅決查處和糾正個別地方干預(yù)環(huán)境執(zhí)法的行為。

（四）提高公民環(huán)保意識與官員守法觀念

這里，公民的環(huán)保意識與官員守法觀念，不只是普法教育與司法權(quán)威方面的因素，更重要的是公民，特別是各級官員法律信仰的培養(yǎng)問題，要真正做到以人為本，為子孫后代負責。歐美等發(fā)達國家，通過資產(chǎn)階級民主革命，法治現(xiàn)代化道路已達二三百年之久，而我國由于長期封建統(tǒng)治思想根深蒂固，對環(huán)保法律總是持一種排斥態(tài)度，只有破壞環(huán)境的自由，而無保護環(huán)境的傳統(tǒng)。由于自然資源權(quán)比較抽象，人與自然的關(guān)系長期以來被讓位于勞動者與勞動對象的經(jīng)濟關(guān)系而不是法律關(guān)系，由此看來，環(huán)保意識的深入人心還有一段很長的路要走。

2012年是“十二五”的重要之年，我國經(jīng)濟已邁上穩(wěn)步發(fā)展的快車道，但經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境破壞歷來都是一對孿生子，因此加強環(huán)境法治建設(shè)刻不容緩。我們要學習和借鑒西方發(fā)達國家的成功經(jīng)驗和失敗教訓，既不可盲目冒進，更不要裹足不前，而是要趨利避害。一個最為緊要的對策就是：管理者應(yīng)當從教育、法治、法律監(jiān)督等多方面努力，充分立足于我國的實際情況，探索出一條適合我國的切實可行的環(huán)境治理法治化的道路，這應(yīng)該說是一個長期而又艱難的過程。

[1]中華人民共和國環(huán)境保護法

[2]國家環(huán)境保護部.“十二五”全國環(huán)境保護法規(guī)和環(huán)境經(jīng)濟政策建設(shè)綱要

[3]李淑蘭.對我國環(huán)境法治建設(shè)的幾點思考[J]重慶職業(yè)技術(shù)學院學報，.2006(3)

[4]曹春苗,李云燕.環(huán)境治理中尋租的經(jīng)濟學分析[J].環(huán)境管理，2011（4）

[5]盧莎,劉穎輝,李鐵新,石昌智,高栗.當前中國環(huán)境保護公眾參與存在問題與對策研究[J].四川環(huán)境，2011年（4）

[6]潘岳.環(huán)保部官員談環(huán)保問題[EB/OL].新浪網(wǎng)，2011年11月15日

作者單位：中共四川省南充市委黨校

責任編輯：惺睿