我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)的供給困境及有效途徑

李傳軍

我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)的供給困境及有效途徑

李傳軍

健全農(nóng)村公共服務(wù)，對(duì)于建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，從根本上解決“三農(nóng)”問(wèn)題，確保農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定和健康發(fā)展，具有重大的戰(zhàn)略意義。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)農(nóng)村對(duì)公共服務(wù)的需求也日益遞增，但農(nóng)村公共服務(wù)供給卻存在主體錯(cuò)位、規(guī)模不足、結(jié)構(gòu)失衡等問(wèn)題。要走出農(nóng)村公共服務(wù)供給的困境，必須合理定位農(nóng)村公共服務(wù)供給中的政府角色，建立多元化的資金籌集渠道，改革農(nóng)村公共服務(wù)供給的決策體制，大力加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)性和保障性公共服務(wù)建設(shè)，開(kāi)辟農(nóng)村公共服務(wù)供給的有效途徑。

一、健全農(nóng)村公共服務(wù)的重大意義

農(nóng)村公共服務(wù)是公共服務(wù)的一種類型。按照公共服務(wù)的性質(zhì)，即是否具有競(jìng)爭(zhēng)性和排他性，農(nóng)村公共服務(wù)可以分為純公共服務(wù)和準(zhǔn)公共服務(wù)。純公共服務(wù)是指具有完全的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的公共服務(wù)，如農(nóng)村公共安全、農(nóng)村基層政府行政服務(wù)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究、大江大河治理、農(nóng)村環(huán)境及資源保護(hù)、病蟲(chóng)害預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)等。準(zhǔn)公共服務(wù)是指不完全具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的公共服務(wù)，主要包括：一是在性質(zhì)上近乎純公共服務(wù)的準(zhǔn)公共服務(wù)，如農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村公共衛(wèi)生、農(nóng)村基本醫(yī)療、農(nóng)村社會(huì)保障、農(nóng)業(yè)科技成果推廣、小流域防洪防澇設(shè)施建設(shè)等；二是中間性準(zhǔn)公共服務(wù)，如農(nóng)村職業(yè)教育和技術(shù)培訓(xùn)、農(nóng)村高中教育、農(nóng)村道路建設(shè)、農(nóng)業(yè)信息服務(wù)、農(nóng)村文化娛樂(lè)等；三是性質(zhì)上近乎私人產(chǎn)品的準(zhǔn)公共服務(wù)，如成人教育、農(nóng)村電信等。

健全農(nóng)村公共服務(wù)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的崛起、全面建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、從根本上解決“三農(nóng)”問(wèn)題、確保農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定和健康發(fā)展，都具有十分重大的戰(zhàn)略意義。

（一）健全農(nóng)村公共服務(wù)是全面推進(jìn)小康社會(huì)建設(shè)的迫切需要

改革開(kāi)放以來(lái)，廣大農(nóng)村逐步實(shí)現(xiàn)了從溫飽到小康的歷史性跨越。隨著收入水平的提高，農(nóng)村居民需求結(jié)構(gòu)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)發(fā)生了極大的變化。隨著工業(yè)化、城市化和市場(chǎng)化的快速推進(jìn)，城鄉(xiāng)互動(dòng)融合發(fā)展，農(nóng)民群眾對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目需求的增加，使得原先政府為農(nóng)民提供的公共服務(wù)越來(lái)越不能滿足農(nóng)民的需求。所謂全面小康社會(huì)，不僅僅是解決溫飽問(wèn)題，而是要從政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面來(lái)滿足城鄉(xiāng)發(fā)展需要，即經(jīng)濟(jì)更加發(fā)展、民主更加健全、科教更加進(jìn)步、文化更加繁榮、社會(huì)更加和諧、人民生活更加殷實(shí)。毋容置疑，健全農(nóng)村公共服務(wù)對(duì)于全面推進(jìn)小康社會(huì)建設(shè)有著至關(guān)重要的意義。

（二）健全農(nóng)村公共服務(wù)是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必由之路

當(dāng)前我國(guó)的發(fā)展正處于一個(gè)改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。一方面工業(yè)化、城市化、市場(chǎng)化加速推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變加快，經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌加速，社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型加??；另一方面，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡性增強(qiáng)，各種社會(huì)矛盾突出。而這種矛盾和問(wèn)題又突出表現(xiàn)在工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系的處理上。而健全農(nóng)村公共服務(wù)則正是從協(xié)調(diào)工農(nóng)關(guān)系、縮小城鄉(xiāng)差距、推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、保持社會(huì)和諧穩(wěn)定著眼而采取的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略性舉措。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，當(dāng)務(wù)之急就是要大力推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)體系的建設(shè)。

（三）健全農(nóng)村公共服務(wù)是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的關(guān)鍵舉措

“三農(nóng)”問(wèn)題是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)中容易出現(xiàn)偏差而又必須處理好的一個(gè)大問(wèn)題，也是當(dāng)前改革發(fā)展進(jìn)程中遇到的一個(gè)重大難題。長(zhǎng)期以來(lái)我們實(shí)行了城市偏向的發(fā)展戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)分割的二元體制，人為地造成了體制性障礙，阻礙了城鄉(xiāng)之間各種要素的自由流通。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，為了城市建設(shè)和工業(yè)發(fā)展，我們采取了工農(nóng)產(chǎn)品的“剪刀差”政策，從農(nóng)村和農(nóng)業(yè)汲取了城市建設(shè)和工業(yè)發(fā)展所需的資金。這在當(dāng)時(shí)是不得已而為之，但是歷史地看，這對(duì)于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民是不公正的。當(dāng)前，健全農(nóng)村公共服務(wù)，本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是“反哺農(nóng)業(yè)”、以工補(bǔ)農(nóng)、以城補(bǔ)鄉(xiāng)，著力引導(dǎo)城市公共設(shè)施向農(nóng)村覆蓋，城市現(xiàn)代文明向農(nóng)村輻射，給城鄉(xiāng)居民和經(jīng)濟(jì)社會(huì)以同等的發(fā)展機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮。解決“三農(nóng)”問(wèn)題的核心，就在于能否逐步縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，讓農(nóng)民享受到與市民一樣的公共服務(wù)。

（四）健全農(nóng)村公共服務(wù)是實(shí)現(xiàn)政府職能體系合理化的必然要求

改革開(kāi)放之初，為了扭轉(zhuǎn)“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的錯(cuò)誤政府職能定位，快速發(fā)展經(jīng)濟(jì)，趕上世界的步伐，我們提出了“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”。這在當(dāng)時(shí)是必要的，也是正確的。但是，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度，公共服務(wù)職能也應(yīng)成為政府職能的重要組成部分。因此，1998年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案明確提出，要把政府職能切實(shí)轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、社會(huì)管理和公共服務(wù)方面來(lái)。黨的十六大再一次把政府職能定位為“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”。2008年十七屆二中全會(huì)通過(guò)《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)要全面正確履行政府職能，改善經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、嚴(yán)格市場(chǎng)監(jiān)管、加強(qiáng)社會(huì)管理和更加注重公共服務(wù)。因此，“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”是對(duì)當(dāng)前我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府職能的科學(xué)總結(jié)和高度概括。

二、我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)的供給困境

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)主要是依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位來(lái)實(shí)現(xiàn)的。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)農(nóng)村對(duì)公共服務(wù)的需求也日益遞增，但農(nóng)村公共服務(wù)供給卻存在主體錯(cuò)位、規(guī)模不足、結(jié)構(gòu)失衡等問(wèn)題。

(一)農(nóng)村公共服務(wù)供給主體錯(cuò)位

農(nóng)村公共服務(wù)供給主體錯(cuò)位表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是“越位”；二是“缺位”。

所謂“越位”，就是政府包攬一切農(nóng)村公共服務(wù)的供給任務(wù)，由政府來(lái)提供所有本可以由農(nóng)村非營(yíng)利組織、農(nóng)村社區(qū)或者市場(chǎng)提供的公共服務(wù)。政府在農(nóng)村公共服務(wù)供給中的“越位”源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期確立的全能政府理念。在這種理念指導(dǎo)下，政府包攬了一切事務(wù)，管了很多“管不了，管不好，也不該管”的事，沒(méi)有給其他公共服務(wù)供給主體留下生存和發(fā)揮作用的空間。表面上看來(lái)，這種做法是政府對(duì)公共服務(wù)供給盡職盡責(zé)，但實(shí)際上由于政府能力和財(cái)力有限，農(nóng)村公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足，而且結(jié)構(gòu)失衡，“出力不討好”，甚至好心辦壞事，造成公共服務(wù)供給的種種困境。

所謂“缺位”，是指本該由政府提供的公共服務(wù)而被政府推給市場(chǎng)或農(nóng)民自己，導(dǎo)致本來(lái)應(yīng)該由政府提供的公共服務(wù)或由政府與農(nóng)民共同承擔(dān)的公共服務(wù)成本卻完全由農(nóng)民承擔(dān)。比如城市的義務(wù)教育所需投入完全由政府負(fù)擔(dān)，而在農(nóng)村，大部分由農(nóng)民來(lái)負(fù)擔(dān)。至于鄉(xiāng)村道路建設(shè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等則幾乎全部由農(nóng)民自己來(lái)負(fù)擔(dān)。

（二）農(nóng)村公共服務(wù)供給規(guī)模不足

農(nóng)村公共服務(wù)供給規(guī)模不足具體體現(xiàn)為：

1．農(nóng)村基礎(chǔ)性公共服務(wù)供給不足。當(dāng)前，農(nóng)村基礎(chǔ)性公共服務(wù)與日益增長(zhǎng)的農(nóng)村公共服務(wù)需求和農(nóng)村發(fā)展相比嚴(yán)重滯后，而城鄉(xiāng)差距也主要體現(xiàn)在農(nóng)村用水用電、公路設(shè)施等農(nóng)村基礎(chǔ)性設(shè)施的不完善方面。農(nóng)村道路質(zhì)量較差，被群眾稱為“揚(yáng)灰（洋灰）路”、“水泥路”，即晴天一身土，雨天一身泥。雖然近年來(lái)實(shí)行的“村村通”工程，使這一狀況有所改善，但是由于很少有鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)相通的公交車，農(nóng)民出行依然很難。農(nóng)村的用電也很不正常，在“節(jié)能減排”的政策背景下，農(nóng)村又成為“節(jié)能”的重點(diǎn)，經(jīng)常遇到拉閘限電，甚至連照明都保障不了。

2．農(nóng)村保障性公共服務(wù)嚴(yán)重不足。首先，農(nóng)村公共服務(wù)在教育方面投資不足。農(nóng)村教育主要涉及九年義務(wù)教育。義務(wù)教育是國(guó)家統(tǒng)一實(shí)施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國(guó)家必須予以保障的公益性事業(yè)。目前教育經(jīng)費(fèi)大部分由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民籌集。由于長(zhǎng)時(shí)間國(guó)家對(duì)農(nóng)村教育的投入不足，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府資金短缺和農(nóng)民的收入不足，農(nóng)村的教育狀況令人堪憂。由于農(nóng)村中小學(xué)環(huán)境較差，吸引不了人才，相應(yīng)地，農(nóng)村的師資力量就非常薄弱，這直接導(dǎo)致農(nóng)村中學(xué)升學(xué)率低，新一代農(nóng)民文化素質(zhì)低，吸納新技術(shù)的能力差，難于適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，從而嚴(yán)重制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)快速發(fā)展。［1］其次，農(nóng)村的醫(yī)療水平不高，醫(yī)療急救體系不完善。由于農(nóng)村各方面條件較差，醫(yī)療水平高的醫(yī)生嚴(yán)重匱乏，經(jīng)常造成誤診和病情延誤。據(jù)報(bào)道，截至2010年9月9日，僅河南山東兩省就有21人因被蜱蟲(chóng)叮咬染病死亡，河南商城多位被蜱蟲(chóng)咬傷者曾被誤診為感冒、腦炎、精神病。［2］第三，農(nóng)村社會(huì)保障嚴(yán)重缺位。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村社會(huì)保障無(wú)論是在范圍還是在標(biāo)準(zhǔn)上，無(wú)論是在養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保障還是在社會(huì)救助等具體內(nèi)容上，其相對(duì)于城市而言都是很低的。

（三）農(nóng)村公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)失衡

長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村公共服務(wù)供給實(shí)行的是“自上而下”的決策模式。由于我國(guó)地域廣，發(fā)展差異大，這種決策模式使公共服務(wù)的供給不能有效地反映農(nóng)民的實(shí)際需求，忽視農(nóng)民的需求與偏好，農(nóng)民在農(nóng)村公共服務(wù)供給決策中基本上沒(méi)有參與權(quán)和表達(dá)對(duì)公共服務(wù)真實(shí)意愿的話語(yǔ)權(quán)和渠道。

由于沒(méi)有反映農(nóng)民的真實(shí)需求，一方面造成了有限公共資源的浪費(fèi)，“形象工程”、“政績(jī)工程”遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于“民心工程”，農(nóng)村公共服務(wù)投資效益低下；另一方面導(dǎo)致了農(nóng)村公共服務(wù)的無(wú)序供給，很多農(nóng)村公共服務(wù)供給需要農(nóng)民配套資金，比如在新農(nóng)村建設(shè)中，一些地方實(shí)施的農(nóng)民“上樓工程”，實(shí)質(zhì)上是“農(nóng)民被上樓”，農(nóng)民公寓還要村民補(bǔ)差價(jià)購(gòu)買，加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。［3］基層政府部門(mén)之所以不能及時(shí)了解農(nóng)民的公共服務(wù)需求，不能動(dòng)態(tài)地掌握農(nóng)民對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的需求變化狀況，這與基層政府改革的滯后不無(wú)關(guān)系。有些基層政府和領(lǐng)導(dǎo)干部尚未真正樹(shù)立服務(wù)型政府的理念，缺乏和農(nóng)民的有效溝通，想當(dāng)然地提供公共服務(wù)，這就導(dǎo)致了農(nóng)村公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)失衡。

在農(nóng)村公共服務(wù)供給實(shí)踐中，地方政府為“應(yīng)對(duì)”政績(jī)考核，對(duì)提供“有形的或硬性的”公共服務(wù)具有很強(qiáng)的意愿，如道路、公共廣場(chǎng)、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等，因?yàn)檫@些公共服務(wù)是有形的、可見(jiàn)的，也比較容易在短期內(nèi)見(jiàn)成績(jī)，但是對(duì)于供給“無(wú)形的或軟性的”公共服務(wù)，如農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)村治安、社會(huì)保障、就業(yè)培訓(xùn)等，地方政府往往缺乏意愿。其根本原因在于一些地方政府提供農(nóng)村公共服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)不是基于農(nóng)村實(shí)際情況、農(nóng)民的真實(shí)需求和供給的成本-收益分析，而是基于快速出“政績(jī)”的需要。

除了上述公共服務(wù)的種類存在結(jié)構(gòu)失衡，農(nóng)村公共服務(wù)供給還存在區(qū)域間的不均衡。區(qū)域間的不均衡主要反映在城鄉(xiāng)差別和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的差距。公共服務(wù)的城鄉(xiāng)差別方面，上文已述及。農(nóng)村公共服務(wù)區(qū)域間的差別主要原因在于各地區(qū)地理位置和資源稟賦的差異所造成的農(nóng)村發(fā)展不平衡。我國(guó)東部及沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府財(cái)力較強(qiáng)，對(duì)中央、省級(jí)財(cái)政依賴度不高，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)，政府財(cái)力比較弱，所以，對(duì)于農(nóng)村公共服務(wù)的需求比較大。正是由于公共服務(wù)有全國(guó)性的和地區(qū)性的，而農(nóng)村公共服務(wù)絕大部分屬于地區(qū)性的公共服務(wù)，這意味著當(dāng)農(nóng)村公共服務(wù)供給主要依靠地方財(cái)力支撐的情況下，區(qū)域間公共服務(wù)供給不均衡必然十分嚴(yán)重。而且，公共服務(wù)方面的地區(qū)差距要比經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的地區(qū)差距更大，且有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)。［4］

三、農(nóng)村公共服務(wù)供給困境的對(duì)策

農(nóng)村公共服務(wù)供給短缺是制約我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸。目前農(nóng)村公共服務(wù)供給尚未形成一個(gè)能夠有效滿足合理需求的機(jī)制，需要我們深入探索，在不斷提高農(nóng)村公共服務(wù)供給效率的實(shí)踐中，優(yōu)化和完善農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制。要走出農(nóng)村公共服務(wù)供給的困境，總的原則是在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，堅(jiān)持以人為本，尊重農(nóng)民意愿，適應(yīng)社會(huì)發(fā)展要求，遵循科學(xué)規(guī)律。具體對(duì)策如下：

第一，合理定位農(nóng)村公共服務(wù)供給中的政府角色?？紤]到農(nóng)村公共服務(wù)的公共性的不同，政府在不同類型公共服務(wù)供給方面所扮演的角色是不同的。完全具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的純公共服務(wù)，像治理大江大河、環(huán)境保護(hù)等，政府具有其他主體所不具備的效率優(yōu)勢(shì)，因此政府責(zé)無(wú)旁貸。對(duì)于準(zhǔn)公共服務(wù)，市場(chǎng)機(jī)制可以發(fā)揮一定的作用，但由于公共服務(wù)的基礎(chǔ)性和外溢性特征，政府在提供準(zhǔn)公共服務(wù)時(shí)仍然應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)作用，承擔(dān)其公共責(zé)任，為農(nóng)民提供滿意的農(nóng)村公共服務(wù)。要做到這一點(diǎn)，基層政府就必須實(shí)地考察農(nóng)民實(shí)際需要，多與農(nóng)民做有效溝通，了解他們的迫切和現(xiàn)實(shí)需求，時(shí)刻為他們提供最及時(shí)有效的公共服務(wù)。當(dāng)前尤為重要的是公共服務(wù)生產(chǎn)和供給中的監(jiān)管機(jī)制建設(shè)問(wèn)題。在農(nóng)村公共服務(wù)由多元主體提供的條件下，如何對(duì)相關(guān)主體進(jìn)行監(jiān)管，是政府需要關(guān)注的重大問(wèn)題。如果監(jiān)管缺失，就會(huì)出現(xiàn)假冒偽劣、質(zhì)次價(jià)高的公共服務(wù)，如高價(jià)醫(yī)藥費(fèi)、假種子、假農(nóng)藥、假化肥、偽技術(shù)等，從而嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民利益。政府在建立監(jiān)管體系時(shí)，也不必盡攬于自身，而是應(yīng)該積極構(gòu)建一個(gè)與公共服務(wù)供給體系同構(gòu)的多元化監(jiān)督體系，積極推動(dòng)其他社會(huì)組織來(lái)監(jiān)督公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給。［5］

第二，建立多元化的資金籌集渠道。要深化財(cái)政渠道，開(kāi)拓市場(chǎng)渠道。公共服務(wù)的公共性要求政府通過(guò)公共財(cái)政支出來(lái)提供或參與公共服務(wù)的供給，因此，依靠財(cái)政渠道是健全農(nóng)村公共服務(wù)的有效途徑，這是主要的籌資渠道。市場(chǎng)化渠道，也就是積極鼓勵(lì)社會(huì)力量來(lái)提供農(nóng)村公共服務(wù)。特別需要指出的是，要大力培育財(cái)源，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，變“輸血”為“造血”，否則農(nóng)村公共服務(wù)供給將是“無(wú)源之水、無(wú)本之木”，再多的渠道也將無(wú)濟(jì)于事。

第三，改革農(nóng)村公共服務(wù)供給的決策體制?，F(xiàn)行農(nóng)村公共服務(wù)供給的“自上而下”決策體制是導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)供給效率低下的重要原因。因此，必須改變決策體制，建立起“自下而上”與“自上而下”相結(jié)合的農(nóng)村公共服務(wù)供給的決策體制。這一決策體制即以農(nóng)村需求來(lái)決定公共服務(wù)的質(zhì)、量和結(jié)構(gòu)，而公共服務(wù)的供給主體仍然主要是政府。這一決策體制要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變管理理念，樹(shù)立服務(wù)意識(shí)，提升服務(wù)能力，同時(shí)，從機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理模式、工作方法等方面做好基礎(chǔ)性工作。［6］

第四，大力加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)性和保障性公共服務(wù)建設(shè)。農(nóng)村基礎(chǔ)性公共服務(wù)體系是否完善，直接影響著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民生活質(zhì)量的提高，因此，必須大力加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)性公共服務(wù)建設(shè)。具體而言：（1）著力推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。要結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，加快農(nóng)村環(huán)境綜合整治，逐步改造農(nóng)村居住條件。（2）加大農(nóng)田水利設(shè)施投入，做好防災(zāi)減災(zāi)工作。要重點(diǎn)抓好防洪排澇和灌溉水利工程建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。針對(duì)一些地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)地帶的特殊情況，做好應(yīng)對(duì)措施，提高抗災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)，確保人民群眾生命財(cái)產(chǎn)的安全。（3）繼續(xù)實(shí)施交通道路暢通工程?！耙敫?，先修路”，要進(jìn)一步推進(jìn)“村村通工程”，還要加大投資力度建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)公路，形成現(xiàn)代化交通網(wǎng)絡(luò)。（4）加大農(nóng)村用電的建設(shè)力度，搞好農(nóng)村電網(wǎng)改造工程的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理，加強(qiáng)小水電開(kāi)發(fā)的規(guī)劃和管理，為農(nóng)民提供高質(zhì)量的用電服務(wù)。農(nóng)村保障性公共服務(wù)建設(shè)直接關(guān)系到農(nóng)民群眾的切身利益，是“民心工程”，而且關(guān)乎農(nóng)村的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和發(fā)展，必須下大力氣抓緊抓好。首先，扎實(shí)推進(jìn)失地人員養(yǎng)老保障工作。在當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障還很不完善的情況下，必須大力抓好失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障工作，這是當(dāng)前建設(shè)和諧社會(huì)的重中之重。其次，保證對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的投入。國(guó)家應(yīng)逐步增加教育投入，特別是對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的投入。為了確保農(nóng)村中小學(xué)教師工資按時(shí)足額發(fā)放，應(yīng)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，由縣財(cái)政統(tǒng)發(fā)工資。再次，大力加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)建設(shè)，加大對(duì)農(nóng)村醫(yī)療的資金投入。政府應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村醫(yī)療的投入力度，完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，使政策落到實(shí)處，這樣才能解決當(dāng)前農(nóng)村普遍存在的“看病難”和“看病貴”問(wèn)題。［1］

第五，開(kāi)辟農(nóng)村公共服務(wù)供給的有效途徑。隨著社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)民的社會(huì)需求日益多樣化，這對(duì)公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量都提出了更高的要求，但是由于農(nóng)村基層政府財(cái)力和能力所限，無(wú)法及時(shí)有效地滿足農(nóng)民的公共服務(wù)需求。要解決這一矛盾，只有把政府作用和市場(chǎng)機(jī)制有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，根據(jù)公共服務(wù)的不同需求層次，加強(qiáng)公共服務(wù)與私人產(chǎn)品的替代性，建立不同層次和程度的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，才能通過(guò)農(nóng)村居民的消費(fèi)選擇，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)消費(fèi)的效用最大化，提高農(nóng)村公共服務(wù)供給的效率。在具體運(yùn)作方式上，對(duì)純粹公共服務(wù)，由于市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制完全失效，必須由政府公共財(cái)政完全承擔(dān)供給責(zé)任，而對(duì)眾多的擁擠型公共服務(wù)和俱樂(lè)部產(chǎn)品則應(yīng)走民營(yíng)化的路子，即交給企業(yè)和其他私人組織或社團(tuán)去按市場(chǎng)法則來(lái)供給。［7］

［1］楊振華．農(nóng)村公共服務(wù)供給困境及路徑選擇［J］．法制與社會(huì)，2009（19）．

［2］肖福燕．吸血蜱蟲(chóng)引恐慌河南山東咬死21人［N］．重慶晚報(bào)，2009-09-09．

［3］殷爽．“農(nóng)民被上樓”背后有隱憂［N］．光明日?qǐng)?bào)，2010-11-04．

［4］劉清芝．我國(guó)農(nóng)村公共品供給結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題與對(duì)策[J］．北方經(jīng)貿(mào)，2009（7）．

［5］王惠琴．農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給困境與政府角色的合理定位［J］．經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，2010（1）．

［6］任鵬，朱麗穎．走出農(nóng)村公共服務(wù)供給困境的路徑［J］．遼寧經(jīng)濟(jì)，2009（1）．

［7］海曙光．農(nóng)村公共產(chǎn)品供給困境分析［J］．理論前沿，2009（1）．

作者：中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，行政學(xué)博士，碩士生導(dǎo)師

責(zé)任編輯：張波

本成果得到國(guó)家“985工程優(yōu)勢(shì)學(xué)科創(chuàng)新平臺(tái)項(xiàng)目”專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的資助。