三江源生態(tài)移民社會救助機制探索

楊志強

（福建省泉州市委黨校，福建泉州，362000）

2003年為了保護在中國甚至世界上具有重要生態(tài)功能的三江源地區(qū)，國務院批準設立三江源自然保護區(qū)，2004年啟動三江源生態(tài)移民工程。隨著整齊劃一的移民村的不斷建成，三江源的生態(tài)移民也陸續(xù)遷入了移民定居點。隨之而來的是三江源生態(tài)移民面臨收入下降、生活成本上升、生活陷入困境等新問題。雖然為了保障三江源生態(tài)移民基本生活，三江源生態(tài)移民已納入青海省現(xiàn)有的社會救助體系，各級政府還針對三江源生態(tài)移民的特殊情況對其采取了各種補貼措施，但是這些都不足以長期解決三江源生態(tài)移民中困難群體的生存問題，造成生態(tài)移民返回牧區(qū)復牧現(xiàn)象時有發(fā)生。目前國內外專家學者對三江源生態(tài)移民社會救助問題的關注甚少，而且2011年11月16日國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，會議批準實施《青海三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)總體方案》，提出要加大扶貧開發(fā)力度，提高社會保障水平。這就需要我們對三江源生態(tài)移民社會救助機制進行積極的探索。

一、創(chuàng)新社會救助理念

（一）社會救助理念應該從現(xiàn)行的基本生存上升到社會融合

青海省現(xiàn)行的社會救助制度設計理念還是基于傳統(tǒng)意義上的反絕對貧困，滿足貧困群體的最基本生存需要。而三江源生態(tài)移民遷入到定居點不僅面臨基本生存障礙，還面臨如何與遷入地社會更好地進行社會融合的問題。因此，三江源生態(tài)移民社會救助制度的目標就應該超越現(xiàn)行制度的反絕對貧困的目標，上升到社會整合的層面。也就是說，新的制度除了要對三江源生態(tài)移民中的貧困群體進行救助外，還要關注這些貧困群體在教育、醫(yī)療、社會關系等層面所面臨的困境。

（二）社會救助理念必須充分尊重救助對象的基本權利

公民從國家獲取幫助是憲法給予公民的一項基本權利。這意味著三江源生態(tài)移民中的成員不論何種原因陷入貧困，只要達到社會救助的標準，就可以通過申請并得到政府或社會對其施以救助，從而得到基本的生活保障。貧困群體享受社會救助不是一種恥辱，而是其享受基本公民權利的體現(xiàn)。而且，經濟貧困往往還會出現(xiàn)社會權利“貧困”?；谏鐣嗬碚?，生態(tài)移民的權利救助要提升其內在能力，改善其外在環(huán)境，促進其對各項經濟、政治、社會事業(yè)的參與，以保證其各項政治經濟社會權利。［1］

二、構建完善的社會救助體系

三江源生態(tài)移民社會救助體系的構建應該在青海省現(xiàn)在的社會救助體系的基礎上，再結合三江源生態(tài)移民的特殊情況，建立起以最低生活保障社會救助制度為基礎，以養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房等專項救助為輔助，以臨時救助和社會幫扶為補充的一體化的社會救助網絡。

（一）政府是構建三江源生態(tài)移民社會救助體系的重要責任主體

從目前的情況來看，由于沒有建立專門針對三江源生態(tài)移民社會救助制度，只有把其納入現(xiàn)有的社會救助體系之中，而遷入地城鎮(zhèn)教育、衛(wèi)生、文化活動等公共設施在配置上又未充分考慮移民人口的需要，使得有些三江源生態(tài)移民得不到完全的救助，造成不利的影響。所以，三江源生態(tài)移民的社會救助體系建設被看成是各級政府保障公民基本經濟、社會權利的重要工作，而不能當成是一項“政績工程”。

（二）科學合理地確定救助范圍和救助標準

其一，擴大救助范圍。目前青海省社會救助所覆蓋的范圍主要是低保對象，而且均是從家庭收入角度來確定救助對象，這種以收入維持為目標的制度設計往往不能很好地實現(xiàn)貧困救助的目的，很可能產生“懸崖效應”?！皯已滦笔侵赣捎诰戎Y格的確定只計算其收入，忽視其支出。而保障標準的剛性太強，使得許多有實際困難（家中存有重病重殘人士，一些家庭子女教育負擔過重），但是家庭收入略高于救助標準的邊緣戶得不到救助。這種過于剛性的粗放型準入模式最后可能導致制度制造貧困，人為產生一個貧困階層，容易導致一部分生態(tài)移民的貧困家庭的社會排斥。因而，三江源生態(tài)移民社會救助的范圍要擴大，不僅讓低保對象“應保盡?！保€要讓略高于低保標準的低收入困難群體“該保要?！?，這樣有助于其更好地適應遷入地的生活。

其二，科學合理地確定社會救助的標準。三江源生態(tài)移民社會救助標準在于滿足受助者的基本生活需要，而不僅僅局限于以保障受助者的基本生存水平。因此，在確定三江源生態(tài)移民社會救助標準時，首先要結合當地的生活水平和經濟發(fā)展狀況來確定受助者的“基本生活需要”。這個“基本生活需要”不僅能夠維持基本生存，還要包括擁有健康身體（或為恢復健康身體的必需品），接受基本的教育，有居住地，能正常參與社會生活等內容。其次還必須考慮到救助對象的家庭規(guī)模、家庭結構、有無勞動能力等因素。最后針對救助對象的不同救助需求，細化救助標準，實行分類施救。

其三，建立動態(tài)管理機制。一是社會救助對象的動態(tài)管理。建立信息共享制度，及時掌握社會救助對象收入變化情況。對救助對象收入超過救助標準的，讓其退出社會救助；對救助對象收入因各種原因降低到救助標準以下的，及時納入社會救助體系，幫助其擺脫困境。二是社會救助標準的動態(tài)管理。在制定和實施相關社會救助制度時應當做出明確規(guī)定，應根據生態(tài)移民遷入地市場價格變動、居民生活保障、經濟發(fā)展的狀況主動對社會救助的標準進行合理的調整，并形成一個制度性的安排。

三、構建有效的社會救助機制

（一）建立社會救助資金的保障機制

第一，必須建立科學合理、規(guī)范有效的財政投入機制。社會救助是一個花錢的事業(yè)，再加上青海省還屬于經濟欠發(fā)達地區(qū)，造成現(xiàn)行的社會救助安排有一點“按錢施救”的想法。為了保障三江源生態(tài)移民社會救助得以順利實施，真正做到“按需施救”。一要對救助資金需求進行科學、準確的測算，為各級政府財政預算安排提供科學的依據，并將救助資金納入財政預算，實現(xiàn)資金來源規(guī)范化和穩(wěn)定化，并建立隨經濟社會發(fā)展正常增長的機制。二要根據責任共擔的原則，以制度化的方式明確中央與地方財政對于社會救助的投入比例。鑒于青海省及三江源生態(tài)移民為經濟社會發(fā)展做出重大的貢獻，中央政府通過建立長效規(guī)范的生態(tài)補償機制，為三江源生態(tài)移民社會救助提供足夠的資金支持。

第二，完善社會募集機制。要充分調動社會各方面的積極性，補充政府因財力原因導致的救助資金及服務的不足，增強社會救助的整體經濟實力，擴大社會救助的覆蓋面，同時提高服務的質量和效率。

（二）在物質救助的基礎上開展非物質性救助

一是物質救助是基礎。三江源生態(tài)移民大多遷往城鎮(zhèn)，基本失去世代賴以生存的草場和牲畜等生產、生活資料。一方面造成生活成本大幅提高；另一方面由于文化素質偏低，缺乏從事其它產業(yè)的技能和無固定經濟來源。同時，現(xiàn)有的基本生活補貼按戶發(fā)放，致使家庭人口多的生態(tài)移民戶人均補助額下降，不足以使移民的生活條件發(fā)生根本性的轉變。為此，要通過物質救助盡量減少生態(tài)移民群體本身承擔因搬遷而帶來的潛在的生產生活風險。

二是開展非物質救助。非物質救助是相對于物質救助而言的，是一種無形的救助。對三江源生態(tài)移民進行非物質救助主要包括：

第一，心理疏導。三江源生態(tài)移民表面上看，是由牧區(qū)到城鎮(zhèn)的生活空間的變化，但實際上這牽涉到牧民生活方式、生產方式、價值觀念、社會組織形式等眾多內容的系統(tǒng)變化，這一變化具有很強的“突變性”。造成這些生態(tài)移民群體會不同程度地表現(xiàn)出一些不良心理狀況，如抑郁苦悶、焦慮緊張、對前途失去信心等不良的心理情緒。所以，要把心理救助的內容融入三江源生態(tài)移民社會救助整體框架之內，爭取使安置區(qū)移民早日擺脫不良情緒的干擾，盡快融入當地的社會環(huán)境發(fā)展生產，重建家園。

第二，創(chuàng)造一個良好的氛圍。要讓三江源生態(tài)移民體會到為國家經濟社會發(fā)展做出的巨大犧牲的自豪感，來消除由此而深陷的困境產生的抵觸心理。同時還要進行多渠道多角度多形式的宣傳，使廣大民眾了解他們所處的困境，互相幫扶共同致富。

（三）積極探索社會救助與發(fā)展相結合的機制

青海省現(xiàn)有的社會救助還只是一種事后救助，關注的是對貧困的“下游干預”，它只是在人們陷入貧困時才給予救助。這種“被動補救”模式總是在社會問題出現(xiàn)并蔓延到不得不解決的時候，政府才會被動地采取相應的治理措施，始終處于一種被動狀態(tài)。三江源生態(tài)移民社會救助制度應從“被動補救”轉變?yōu)椤爸鲃踊貞?。要避免出現(xiàn)國內外社會救助制度實施過程中，曾出現(xiàn)的“貧困陷阱”與“福利依賴”問題。社會救助應盡量發(fā)揮受助者的潛能，使其在社會支持下擺脫困境，促進自我發(fā)展脫貧致富。

一是建立就業(yè)后漸退低保機制。就業(yè)漸退低保機制是指三江源生態(tài)移民低保對象就業(yè)后，并不馬上“斷保”，而是給予一定的過渡期，這種“扶上馬、送一程”激勵機制能夠減少他們的顧慮，促進更多的低保對象選擇就業(yè)，這也是緩解貧困，化解矛盾，維護穩(wěn)定的重要措施。

二是采取特殊就業(yè)扶持政策。就業(yè)是民生之本，具有穩(wěn)定的勞動收入是三江源生態(tài)移民維持基本生活和防止貧困的根本途徑。對有勞動能力的三江源生態(tài)移民社會救助對象，一方面要應通過發(fā)動企業(yè)捐贈職位，政府購買服務的方式提供就業(yè)機會、把無償的公益性勞動轉化為有償的就業(yè)勞動、以工代賑、鼓勵自主創(chuàng)業(yè)等方式，實現(xiàn)就業(yè)脫貧；另一方面要通過職業(yè)培訓、教育培訓、社區(qū)公益活動等途徑提高救助對象就業(yè)競爭能力，有助于其早日走向就業(yè)崗位，達到脫貧致富的目的。

三是建立不就業(yè)社會救助漸減機制。從國內外的社會救助實踐來看，任何一項社會救助制度都存在不同程度的消極性，都曾出現(xiàn)過“貧困陷阱”與“福利依賴”等問題。要解決三江源生態(tài)移民對社會救助的依賴，還必須采取比較嚴厲不就業(yè)社會救助漸減的措施。對不服從工作安排的社會救助對象，其得到社會救助的水平就會降低，甚至有可能取消救助資格，這樣可以把有勞動能力的社會救助對象“趕出”家門，尋找工作，從而達到擺脫對社會救助的依賴的目的。

（四）提高社會救助的法制化水平

縱觀各國社會救助制度都是以高層次的全國性的立法為保障，如:英國1601年《濟貧法》，美國1935年《社會保障法》，日本1946年《日本生活保護法》等。而我國的社會救助制度安排中有90%是政策性制度。［2］青海省亦在社會救助方面出臺了條例、政令或文件，但層次依然偏低、內容亦顯單薄。如青海省人民政府辦公廳《關于對三江源生態(tài)移民困難群眾發(fā)放生活困難補助的通知》青政辦〔2009〕76號，這只是屬于原則性意見，法律效力不夠高。而且《通知》中提到補助內容及標準，是如何測定的，以及這種補助是臨時性，還是長期性，如何進行動態(tài)調整，均無做出完整的說明。因此，可以看出對三江源生態(tài)移民救助并沒有形成一種制度化的救助，而僅體現(xiàn)出是一種道義性救助。道義性的救助行為不能形成固定化、制度化的模式，主觀性、隨意性太強?，F(xiàn)在要做的是要制定有關三江源生態(tài)移民社會救助的地方性法規(guī)，對各項社會救助工作進行具體規(guī)定，做到社會救助統(tǒng)一的管理機制有效運行，實現(xiàn)三江源生態(tài)移民社會救助的規(guī)范化管理。

（五）廣泛動員社會力量參與

三江源生態(tài)移民社會救助體系的構建是一個關系到三江源生態(tài)移民、國家、基層政府等多方利益分配問題的復雜系統(tǒng)工程，需要動員全社會的力量來開展救助工作。

第一，應建立三江源生態(tài)移民參與管理的制度。目前的社會救助的政策中，往往救助對象只是作為一個被救助對象而存在，處于一種被動的地位。這不僅難于保證救助制度制定的客觀性、嚴謹性和科學性，也難以使移民權益得到有效保護，從而增強非自愿移民的情緒。所以，三江源生態(tài)移民要參與社會救助體系構建的事前、事中、事后的全過程，提高三江源生態(tài)移民社會救助體系建設的有效性、針對性、科學性，促進生態(tài)移民救助工作的順利開展。

第二，特別要重視和發(fā)揮非政府組織（NGO）的作用。非政府組織參與三江源生態(tài)移民社會救助具有獨特的優(yōu)勢，表現(xiàn)在：首先，可以在一定程度上彌補了政府財力的不足，延伸了社會救助的邊界；其次，非政府組織可以從第三人的角度在一定程度上督促政府救助效率的提高；再次，非政府組織數量眾多，在社會救助過程中能夠提供高質量、多樣性的服務。

［1］ 周沛，易艷陽.新型社會救助方式探討［J］.華東理工大學學報：社會科學版，2009（4）.

［2］ 唐麗娜.中國社會救助制度發(fā)展的戰(zhàn)略分析［J］.科技管理研究，2011（15）.