科學(xué)、價(jià)值與判斷在環(huán)境影響評(píng)估架構(gòu)中之整合

賴世剛

1 科學(xué)、判斷與公共政策制定

本文旨在申述環(huán)境問題的合理解決，尤其是環(huán)境影響評(píng)估作業(yè)，不僅是自然科學(xué)或技術(shù)上的問題，也是牽涉價(jià)值判斷的社會(huì)科學(xué)或政治學(xué)的學(xué)科交叉問題。嘗試提出一整合事實(shí)(facts)與價(jià)值(values)的合理架構(gòu)，作為環(huán)境影響評(píng)估作業(yè)程序設(shè)計(jì)的依據(jù)。由于科學(xué)的日益進(jìn)步，使得先進(jìn)技術(shù)的研發(fā)觸及了一些人類基本價(jià)值的調(diào)整。例如人類基因圖譜的建構(gòu)及基因復(fù)制工程的發(fā)現(xiàn)將對(duì)現(xiàn)有人權(quán)的定義與社會(huì)倫理制度有所沖擊。過去的公共政策制定，以專業(yè)客觀知識(shí)作為政策的實(shí)施評(píng)估絕對(duì)依據(jù)，如今此方法已受到挑戰(zhàn)。因?yàn)樵S多有關(guān)科技的公共政策，隨著知識(shí)的演進(jìn)，其影響層面由于社會(huì)生態(tài)環(huán)境的復(fù)雜性已難以明確界定[1]。另一方面，完全依賴政治過程解決問題而忽略專業(yè)知識(shí)，則會(huì)導(dǎo)致難以彌補(bǔ)的錯(cuò)誤決策。因此，科學(xué)與價(jià)值是重大公共政策制定時(shí)必須同時(shí)面臨的政策輸入。如何妥善并合理整合此2種截然不同的判斷以制定可靠的公共政策，實(shí)乃重要但卻困難的工作。

美國(guó)早在20世紀(jì)70年代時(shí)便對(duì)此進(jìn)行了廣泛的討論。例如，哈蒙德(Hammond)及阿德爾曼(Adelman)針對(duì)事實(shí)與價(jià)值在公共政策信息整合的過程設(shè)計(jì)，便對(duì)當(dāng)時(shí)的一些作法頗為詬病。在認(rèn)知科學(xué)對(duì)人類決策制定過程尚未有深度認(rèn)識(shí)的當(dāng)時(shí)，在制定公共政策時(shí)科學(xué)家的專業(yè)地位受到質(zhì)疑[2]。當(dāng)從政者必須作重大決定時(shí)，往往訴諸具有特殊經(jīng)驗(yàn)人士，而非客觀而科學(xué)的方法。因此有所謂科學(xué)法庭(science court)的構(gòu)想，即針對(duì)某一特定政策議題，由科學(xué)家就其所擁有證據(jù)以不同立場(chǎng)進(jìn)行辯論，最終則由“法官”及“陪審團(tuán)”裁定是非。此外尚盛行“以人為主”(person-oriented)的搜證方法，即由提供某政策議題科學(xué)證據(jù)的科學(xué)家主動(dòng)說明其本人是否與該議題有利害關(guān)系，以供人判別其所提供之信息是否具有提供事實(shí)以外的動(dòng)機(jī)。哈蒙德及阿德爾曼認(rèn)為此2種方法皆不可取，主要原因在于公共政策的事實(shí)與價(jià)值仍然混攪在一起，使得科學(xué)家與從政者的角色混淆不清，甚至造成角色互換。哈蒙德及阿德爾曼認(rèn)為科學(xué)家與從政者的角色可以厘清，應(yīng)分別在政策擬訂過程中扮演恰當(dāng)?shù)慕巧?/p>

本文主要目的在于申述環(huán)境影響評(píng)估問題絕非僅僅是科學(xué)技術(shù)的問題，其同時(shí)必須依賴社會(huì)經(jīng)濟(jì)等價(jià)值判斷。整合型架構(gòu)可作為環(huán)境影響評(píng)估作業(yè)設(shè)計(jì)的依據(jù)。

2 環(huán)境問題的未充分定義性

假設(shè)環(huán)保部門欲在某水體設(shè)定最低水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，如溶氧量或DO值。該水平的設(shè)定乍看應(yīng)屬環(huán)境科學(xué)或環(huán)境工程專家的職責(zé)。傳統(tǒng)的做法系以殘余物管理的概念，建立該水體污染排放源與水體自清能力的系統(tǒng)模式，在決定水體生態(tài)溶氧量的最低標(biāo)準(zhǔn)下，制定各污水排放源的排放標(biāo)準(zhǔn)，據(jù)以立法限定該水體的生產(chǎn)行為[3]。如果該水體兩岸有城市及其他活動(dòng)，顯然，水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定將會(huì)影響這些從事者的收入分配(income distribution)。過于嚴(yán)苛的標(biāo)準(zhǔn)將導(dǎo)致某些工廠關(guān)閉，較寬松的管制將使下游居民受害。因此，水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置不再是技術(shù)問題，而成為社會(huì)選擇(social choice)的政治問題[4-5]。

環(huán)境質(zhì)量問題既牽涉到收入分配及社會(huì)選擇議題，該問題便不同于純技術(shù)問題而如此容易定義，并形成了未充分定義問題(ill-defined problems)。解決充分定義(well-defined)與未充分定義問題的邏輯有顯著差異；前者主要依賴算法(algorithms)而后者主要根據(jù)經(jīng)驗(yàn)法則(heuristics)。西蒙(Simon)所提出的有限理性(bounded rationality)其實(shí)便是解決未充分定義問題的權(quán)變方法之一[6]。此外，規(guī)劃及設(shè)計(jì)面對(duì)的往往是未充分定義問題，使得霍普金(Hopkins)及哈里斯(Harris)認(rèn)為我們只能用最適化(optimization)概念作為一種解決此類問題的類比(analogy)，而非方法(method)[7-8]。換言之，最適化本身并不能直接作為解決規(guī)劃問題的方法。至于何種邏輯是解決未充分定義問題的有效方法，至今似乎仍無定論。但至少有相關(guān)研究指出該邏輯應(yīng)有的特性并應(yīng)用恰當(dāng)?shù)膶?shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)來評(píng)估不同的解決此類問題的方法[7，9]。而在認(rèn)知心理學(xué)及決策科學(xué)的研究中亦發(fā)展出實(shí)用的選擇評(píng)估程序[10]。其他如專家系統(tǒng)(expert systems)及MGA(Modeling to Generate Alternatives)等計(jì)算機(jī)系統(tǒng)的發(fā)展，亦嘗試結(jié)合最適化模式、算法及人類判斷以解決未充分定義問題[11-12]。

3 環(huán)境問題的政治性

環(huán)境質(zhì)量為共同財(cái)產(chǎn)資源(common property resources)，其管理為中國(guó)臺(tái)灣有關(guān)當(dāng)局的重要施政方向之一，且其涵蓋之范圍亦十分廣泛。凡是空氣、水、自然保護(hù)區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施，甚至環(huán)境之規(guī)劃與管理皆屬共同財(cái)產(chǎn)資源管理的一部分。而共同財(cái)產(chǎn)資源管理與一般財(cái)產(chǎn)管理之主要差異在于前者無法進(jìn)行財(cái)產(chǎn)權(quán)的設(shè)定且無市場(chǎng)存在以決定其價(jià)值，而后者恰好相反。共同財(cái)產(chǎn)資源在無適當(dāng)機(jī)制(如市場(chǎng)及社會(huì)選擇)的制衡之下，成為眾人掠取的對(duì)象[13]，因此有所謂的免費(fèi)搭便車(freerider)及財(cái)產(chǎn)權(quán)掠奪情況產(chǎn)生[14-15]。共同財(cái)產(chǎn)資源的管理必須借由有關(guān)當(dāng)局的干預(yù)以避免此現(xiàn)象的發(fā)生。

環(huán)境管理為共同財(cái)產(chǎn)資源管理的一環(huán)，因此具有前述資源的特性。當(dāng)個(gè)人對(duì)環(huán)境質(zhì)量的追求可通過市場(chǎng)機(jī)制獲得時(shí)(例如高收入者可遷至環(huán)境質(zhì)量較佳的地區(qū))，環(huán)境質(zhì)量問題可視為經(jīng)濟(jì)學(xué)中收入分配的問題。然而當(dāng)社會(huì)中所有人皆遭遇環(huán)境質(zhì)量惡化所帶來的威脅時(shí)，便無法通過市場(chǎng)機(jī)制來解決環(huán)境質(zhì)量的問題，而必須由有關(guān)當(dāng)局實(shí)行必要的措施來減輕該威脅[5]。

一般而言，有關(guān)當(dāng)局在解決環(huán)境問題時(shí)多偏重技術(shù)層面，且以行政單位作為環(huán)境政策制定與監(jiān)督的施政機(jī)關(guān)。例如，水源保護(hù)區(qū)的設(shè)定、污水及廢氣排放標(biāo)準(zhǔn)的制定與稽查，以及垃圾處理場(chǎng)(廠)區(qū)位的選擇與興建等，皆由有關(guān)當(dāng)局及地方環(huán)保及相關(guān)部門負(fù)責(zé)。殊不知環(huán)境政策的制定與實(shí)施，不僅影響居民的收入分配(何者受益而何者受害)，且為有關(guān)當(dāng)局行動(dòng)的選擇。這些政策的制定及實(shí)施若未能反映民意，則以行政單位為主的環(huán)境政策制定與實(shí)施，有違背民主政治原則之嫌。此外，有關(guān)當(dāng)局行動(dòng)無疑是社會(huì)選擇方式之一，但社會(huì)選擇理論在Arrow的不可能定理(impossibility theorem)的陰影下，凸顯其在選擇程序設(shè)計(jì)上的盲點(diǎn)[16]。亦即，在4個(gè)合理的基本前提下，包括集體理性(collective rationality)、柏拉圖原則(pareto principle)、無關(guān)方案獨(dú)立性(independence of irrelevant alternatives)和非獨(dú)裁性(nondictatorship)，并不存在任一合理的社會(huì)選擇機(jī)制同時(shí)滿足前述4個(gè)前提。

中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)所面臨的環(huán)境問題已超越市場(chǎng)機(jī)制所能解決的范疇，且各種數(shù)據(jù)顯示此種趨勢(shì)有惡化的傾向。雖然有關(guān)當(dāng)局已嘗試采取各種適當(dāng)?shù)母深A(yù)政策以減輕環(huán)境惡化的威脅，環(huán)境問題仍持續(xù)惡化。尤其精省條例之通過及有關(guān)當(dāng)局再造工程的推動(dòng)，勢(shì)必整體影響有關(guān)當(dāng)局甚至社會(huì)有關(guān)環(huán)境政策擬定與實(shí)施的選擇機(jī)制。賴世剛認(rèn)為環(huán)境政策之制定應(yīng)隸屬法律或民意機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)，而政策的執(zhí)行則為行政機(jī)構(gòu)的權(quán)屬范圍，法律或民意機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督政策執(zhí)行的績(jī)效[4]。這個(gè)前提主要基于阿羅(Arrow)社會(huì)選擇理論的基礎(chǔ)以及黑費(fèi)勒(Haeffle)針對(duì)美國(guó)環(huán)境管理社會(huì)機(jī)制所做的分析[5，16]。環(huán)境質(zhì)量可視為一種財(cái)貨，而個(gè)人可通過交易行為獲取這項(xiàng)財(cái)貨的財(cái)產(chǎn)權(quán)。例如：高收入戶可以通過不動(dòng)產(chǎn)交易行為遷移至環(huán)境質(zhì)量較佳的地區(qū)。然而，環(huán)境質(zhì)量作為一種財(cái)貨有其特殊的市場(chǎng)性，即它屬于一種公共財(cái)。公共財(cái)指的是在一群體中，任一個(gè)體對(duì)該財(cái)貨的消費(fèi)不能阻止其他成員對(duì)該財(cái)貨的消費(fèi)；換句話說任何成員即使不購(gòu)買或支付這項(xiàng)財(cái)貨，并不能阻止其共享該項(xiàng)財(cái)貨[14]。因此，公共財(cái)?shù)膬r(jià)值因缺乏類似一般財(cái)貨之市場(chǎng)機(jī)制的存在，其價(jià)值難以衡量。盡管如此，有些公共財(cái)可以特殊方式來衡量其價(jià)值。例如：Sinden及Worrell列舉并比較在沒有市場(chǎng)價(jià)格下決策制定的方式，包括各種價(jià)值評(píng)估的技術(shù)[17]。由于環(huán)境質(zhì)量具有公共財(cái)?shù)奶匦?，?dāng)環(huán)境質(zhì)量?jī)?yōu)良時(shí)，個(gè)人可通過不動(dòng)產(chǎn)交易行為獲取這項(xiàng)財(cái)貨的財(cái)產(chǎn)權(quán)。然而當(dāng)環(huán)境質(zhì)量惡化時(shí)，此項(xiàng)公共財(cái)必須通過集體行動(dòng)由群體來提供。而群體或組織形成的最終目的之一，即在提供公共財(cái)使得群體成員共同獲益[14]。因此，當(dāng)環(huán)境質(zhì)量惡化時(shí)，有關(guān)當(dāng)局便有制定環(huán)境質(zhì)量改善的政策與實(shí)施之誘因，以提供環(huán)境質(zhì)量之公共財(cái)。此外，根據(jù)Arrow的說法，主要有2種方式進(jìn)行社會(huì)選擇：以“投票”方式進(jìn)行政治決策及以市場(chǎng)機(jī)制從事經(jīng)濟(jì)決策[16]。由此觀之，環(huán)境質(zhì)量一方面因其具公共財(cái)?shù)奶匦?，?shì)必由有關(guān)當(dāng)局提供；另一方面因其市場(chǎng)之不存在，勢(shì)必以“投票”方式之政治決策以決定在何時(shí)、何地，以及提供多少環(huán)境質(zhì)量之公共財(cái)。

4 環(huán)境影響評(píng)估架構(gòu)

環(huán)境影響評(píng)估作業(yè)絕非單一的技術(shù)(technical)問題，實(shí)質(zhì)上它更涵蓋政治(p o l i t i c a l)及法規(guī)(regulation)制訂的概念。技術(shù)層面在一般進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估過程中最受到重視，且環(huán)評(píng)委員亦多具備合適的背景。至于政治及法規(guī)層面則鮮少被委員或?qū)Ｂ殭C(jī)構(gòu)所考慮，故本節(jié)將就環(huán)境影響評(píng)估有關(guān)政治及法規(guī)層面的意涵與課題作概略性說明，據(jù)以提出一整合型環(huán)境影響評(píng)估作業(yè)程序。

科學(xué)與價(jià)值如何在社會(huì)政策中作一平衡考慮，是頗具爭(zhēng)議性的問題，而科學(xué)家與政治家對(duì)于科學(xué)事實(shí)與社會(huì)價(jià)值如何加以整合亦無適當(dāng)?shù)慕鉀Q方式[2]。這方面問題的解決最為人知的莫過于社會(huì)心理學(xué)家所發(fā)展出來的社會(huì)判斷理論(Social Judgment Theory，SJT)。該理論所提出的線性權(quán)重模式，即科學(xué)家列舉議題的科學(xué)事實(shí)作為自變量，而政治家以權(quán)重的方式賦予這些自變量以不同相對(duì)重要性的意義，最后以自變量加權(quán)加總的結(jié)果顯示不同方案的可行性以彰顯科學(xué)價(jià)值的整合評(píng)估。

雖然SJT理論企圖平衡政策制訂的科學(xué)與價(jià)值或政治判斷，但對(duì)于政策制訂實(shí)際的政治過程卻缺少說明。例如，哪些政治家具有代表性參與SJT模式之建立？模式建立中權(quán)重的政治意涵為何？皆為SJT模式應(yīng)用前應(yīng)該解決的問題。盡管如此，SJT理論指出許多公共政策(包括環(huán)境影響評(píng)估)不再是單純的技術(shù)問題，也涉及政治問題，而政治問題所需解決的便是如何將眾人的意見反映在政策制訂過程之中。環(huán)境影響評(píng)估之作業(yè)亦不例外，其看似為單純之技術(shù)問題，其實(shí)若深究之，不難發(fā)現(xiàn)其背后所隱含的政治意義。例如，空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定如何將民眾意見納入考慮？其影響范圍如何劃定？標(biāo)準(zhǔn)訂定所造成之貧富分配的影響為何？這些問題絕非從單一技術(shù)層面便可解決。如何應(yīng)對(duì)環(huán)境影響評(píng)估所帶來之政治及法規(guī)層面的影響？為回答此問題，首先必須對(duì)環(huán)境影響評(píng)估的政治意涵加以說明。環(huán)境質(zhì)量曾經(jīng)一度被視為一種公共財(cái)，以現(xiàn)今環(huán)境惡化的情形來看，其已經(jīng)轉(zhuǎn)型為一收入分配的問題。環(huán)境質(zhì)量被視為一種特殊財(cái)貨，可通過市場(chǎng)交易獲得；而環(huán)境政策的擬定，亦將影響收入分配。此外，環(huán)境資源基準(zhǔn)量化，如河川水污染質(zhì)量的規(guī)定，亦將使某些民眾獲益而其他民眾受損，因?yàn)樗廴举|(zhì)量的規(guī)定一方面可能使業(yè)者的生產(chǎn)成本提高，另一方面也使得親水游憩活動(dòng)質(zhì)量提高。環(huán)境政策之?dāng)M定便不再是單純的技術(shù)性問題，其政治層面的意涵將使得環(huán)境決策必須有民意的參與。

民意參與擬定公共政策的精意在于如何設(shè)計(jì)合理的機(jī)制使得民眾個(gè)別的偏好能反映在公共議題方案的選擇上。此乃社會(huì)選擇理論(social choice theory)研究的范疇。眾所皆知，從Arrow的不可能理論所衍生的結(jié)論說明沒有任一合理的社會(huì)選擇機(jī)制可以同時(shí)滿足民主社會(huì)的4個(gè)基本要求，即集體理性、柏拉圖原則、無關(guān)方案的獨(dú)立性及非獨(dú)裁性[5]。簡(jiǎn)言之，集體理性說明給定一組個(gè)人偏好，社會(huì)偏好乃由個(gè)人偏好獲得；柏拉圖原則認(rèn)為如果社會(huì)中每個(gè)人皆認(rèn)為A方案較B方案更佳時(shí)，社會(huì)亦將視A方案較B方案更佳；無關(guān)方案的獨(dú)立性指的是任何環(huán)境中，社會(huì)選擇的決策端視個(gè)人偏好對(duì)該環(huán)境的方案而定；非獨(dú)裁性則指社會(huì)中沒有任何人其偏好自動(dòng)形成社會(huì)偏好而無視于其他人的偏好。雖然Arrow的不可能定理否定了任何社會(huì)選擇機(jī)制的合理性，但Haefele卻能證明民主政體在允許換票(vote-trading)存在的情況下，理論上在此機(jī)制的運(yùn)作下其結(jié)果與民眾直接投票的結(jié)果是一致的。這個(gè)論點(diǎn)已被賴世剛及張慧英進(jìn)行實(shí)驗(yàn)驗(yàn)證[18]。

中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)目前的環(huán)境政策皆由環(huán)保部門擬定與執(zhí)行。前揭的簡(jiǎn)要辨證主要闡明在民主體制下，環(huán)境政策擬定應(yīng)由民意機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，而行政部門負(fù)責(zé)執(zhí)行[4-5]。例如，環(huán)評(píng)作業(yè)中環(huán)境資源基準(zhǔn)項(xiàng)目量化的設(shè)定在理論上至少必須通過立法民意機(jī)構(gòu)以民主議事決議過程擬定之，而非僅由環(huán)保部門邀集專家學(xué)者徑自訂立后報(bào)院實(shí)施。此外，法規(guī)的功能在于限制開發(fā)行為的種類及開發(fā)量。法規(guī)在開發(fā)市場(chǎng)所扮演的角色如同游戲規(guī)則的設(shè)定，而從業(yè)者、有關(guān)當(dāng)局、民眾及利益團(tuán)體在此游戲規(guī)則的框架下進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通，以確保自身的利益[19]。本研究所擬議的開發(fā)行為規(guī)范便是以環(huán)境資源基準(zhǔn)量化的整理為依歸，以環(huán)境質(zhì)量提升為要求，作為開發(fā)市場(chǎng)游戲規(guī)則確立的基礎(chǔ)。

基于以上的認(rèn)識(shí)，環(huán)境影響評(píng)估作業(yè)程序應(yīng)平衡好技術(shù)層面、政治層面及法規(guī)層面，就下列原則而為之：

1)兼顧技術(shù)層面科學(xué)事實(shí)與政治層面價(jià)值判斷的整合；

2)兼顧行政機(jī)構(gòu)執(zhí)行效率與民意機(jī)構(gòu)代表層面的平衡；

3)兼顧從業(yè)者、有關(guān)當(dāng)局、利益團(tuán)體及民眾利益的平衡；

4)兼顧環(huán)境資源基準(zhǔn)量化適用范圍以及民眾收益分配的平衡；

5)兼顧地方特性、有關(guān)當(dāng)局權(quán)責(zé)、人口與社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景的平衡。

根據(jù)多屬性評(píng)估方法以及整合型公共政策評(píng)估方式[2]，針對(duì)山坡地開發(fā)環(huán)境影響評(píng)估程序提出評(píng)估模式之建立，并將該程序以計(jì)算機(jī)程序撰寫加以自動(dòng)化，以輔助相關(guān)單位進(jìn)行環(huán)評(píng)作業(yè)時(shí)達(dá)到公平有效的目的[20-21]。該評(píng)估模式之建立首先根據(jù)文獻(xiàn)進(jìn)行環(huán)評(píng)因子之篩選，包括物理(含坡度、坡向、土壤質(zhì)地、土曾厚度、覆蓋層N值、基巖性質(zhì)及年平均降雨量)、生態(tài)(含植生分布狀況、空氣質(zhì)量及河川水質(zhì))、景觀及游憩(含自然人文游憩景觀美質(zhì))及交通(含道路服務(wù)水平及交通可及性)等。利用Saaty所研發(fā)的層次分析法(AHP)及專家問卷調(diào)查[22]，進(jìn)行各因子權(quán)重分析并建立各因子價(jià)值函數(shù)，進(jìn)而根據(jù)線型模建立環(huán)境影響評(píng)估模式如下：

其中，Xij為方案i因子j的水平；Wj為j因子的權(quán)重；而Zj為某開發(fā)案j因子的價(jià)值水平。各山坡地開發(fā)案便可根據(jù)此模式進(jìn)行評(píng)估排序。仿效阿蒙德及阿德爾曼的精神，開發(fā)案的因子水平可由專家及行政部門以科學(xué)的方式?jīng)Q定，而權(quán)重則可通過民意代表及從政者的辯論決定之。必須注意的是權(quán)重的意義必須界定清楚，以免扭曲正確的判斷。

5 結(jié)語(yǔ)

本文視環(huán)境影響評(píng)估為公共政策的一環(huán)，而公共政策的評(píng)估必須同時(shí)考慮科學(xué)的依據(jù)與可靠的價(jià)值判斷。過去公共政策的決定往往依賴從政者的直覺與經(jīng)驗(yàn)，使得該過程有黑箱作業(yè)之虞。隨著認(rèn)知科學(xué)的發(fā)展，人們開始對(duì)決策過程的認(rèn)知過程有深入了解。建立在這項(xiàng)知識(shí)的基礎(chǔ)上，本文針對(duì)中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)目前所采用的環(huán)境影響評(píng)估作業(yè)程序提出2點(diǎn)看法：1)目前環(huán)評(píng)作業(yè)權(quán)責(zé)偏重以行政部門為主體；2)環(huán)評(píng)作業(yè)內(nèi)容偏重于技術(shù)層面。本文提出一綜合科學(xué)事實(shí)與主觀判斷的整合型環(huán)境影響評(píng)估架構(gòu)，冀望借由本架構(gòu)的提出使得實(shí)際環(huán)境影響評(píng)估作業(yè)對(duì)技術(shù)層面以外的經(jīng)濟(jì)與政治有所重視。