淺析早期美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的國(guó)家干預(yù)政策

牟秋嫻，徐柳凡

一、建國(guó)初期的國(guó)家干預(yù)導(dǎo)向

美國(guó)第一屆聯(lián)邦政府對(duì)于國(guó)家的發(fā)展方向及經(jīng)濟(jì)建設(shè)問(wèn)題是存在分歧的。財(cái)政部長(zhǎng)漢密爾頓主張“工業(yè)立國(guó)”，國(guó)務(wù)卿杰斐遜則堅(jiān)持“農(nóng)業(yè)立國(guó)”。這兩種不同的主張對(duì)美國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

1807年《禁運(yùn)法案》實(shí)施，連任總統(tǒng)的杰斐遜的思想發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變。1807年美國(guó)還處于與英國(guó)的戰(zhàn)爭(zhēng)之中。杰斐遜認(rèn)為《禁運(yùn)法案》的實(shí)施會(huì)切斷英國(guó)向美國(guó)進(jìn)口糧食和原料的通道，必將給英國(guó)以沉重打擊。但禁運(yùn)給美國(guó)的打擊遠(yuǎn)大于英國(guó)：對(duì)外貿(mào)易，航海業(yè)和漁業(yè)受到嚴(yán)重影響，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下跌導(dǎo)致美國(guó)南部種植園主和西部農(nóng)民蒙受重大損失，政府財(cái)政急劇惡化。迫于壓力，《禁運(yùn)法案》于1809年取消?！督\(yùn)法案》實(shí)施期間也為美國(guó)帶來(lái)了正面影響。禁運(yùn)使美國(guó)國(guó)內(nèi)制造業(yè)避開了國(guó)外的有力競(jìng)爭(zhēng)，伴隨著進(jìn)口的減少，制造業(yè)產(chǎn)品的價(jià)格迅速上漲，制造業(yè)變得有利可圖。這些使杰斐遜意識(shí)到發(fā)展工業(yè)的必要性，在對(duì)英戰(zhàn)爭(zhēng)即將結(jié)束之際，美國(guó)政府提出了實(shí)行保護(hù)關(guān)稅、建立聯(lián)邦銀行、支持國(guó)內(nèi)制造業(yè)、擴(kuò)充海軍、加強(qiáng)國(guó)防等措施。這些重大政策的轉(zhuǎn)變標(biāo)志著“農(nóng)業(yè)立國(guó)”和“工業(yè)立國(guó)”兩種發(fā)展戰(zhàn)略在政策上的合流，美國(guó)最終選擇了正確的經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路：努力實(shí)現(xiàn)工業(yè)化。正是由于選擇了正確的發(fā)展路徑，才有了美國(guó)后來(lái)的長(zhǎng)期強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、19世紀(jì)末20世紀(jì)初干預(yù)政策的轉(zhuǎn)變

19世紀(jì)末20世紀(jì)初，美國(guó)經(jīng)濟(jì)突飛猛進(jìn)，建造鐵路，開發(fā)石油，美國(guó)的工業(yè)化出現(xiàn)高潮，而壟斷問(wèn)題也隨之萌芽。美國(guó)的壟斷是從鐵路運(yùn)輸產(chǎn)生并開始發(fā)展的。他們通過(guò)壟斷市場(chǎng)，抬高物價(jià)，謀取暴利；同時(shí)壟斷價(jià)格也迫使公眾購(gòu)買力低下，百姓的生活變得愈加貧困。這時(shí)的企業(yè)活動(dòng)已不僅關(guān)系到企業(yè)自身的利益，更涉及到整個(gè)社會(huì)市場(chǎng)體系。越來(lái)越多的問(wèn)題是市場(chǎng)本身所無(wú)法應(yīng)付的。自由放任的經(jīng)濟(jì)生活狀態(tài)所產(chǎn)生的弊病已經(jīng)嚴(yán)重危及美國(guó)社會(huì)的發(fā)展。這就需要聯(lián)邦政府進(jìn)行必要的干預(yù)，擴(kuò)大政府機(jī)構(gòu)的權(quán)利。

1890年美國(guó)制訂了《謝爾曼反托拉斯法》，規(guī)定企業(yè)個(gè)人的壟斷貿(mào)易或企業(yè)聯(lián)合他人共謀壟斷洲際貿(mào)易或國(guó)際貿(mào)易，均屬不法行為［1］。1914年美國(guó)國(guó)會(huì)制定的《克萊頓反托拉斯法》，在內(nèi)容和方式上比《謝爾曼反托拉斯法》更為深刻，明確規(guī)定：價(jià)格歧視、束縛性契約、合并、連鎖董事會(huì)等四種可能削弱競(jìng)爭(zhēng)性的壟斷行為屬于非法行為。

此后，聯(lián)邦政府又出臺(tái)了一系列政府干預(yù)的經(jīng)濟(jì)政策。制定了調(diào)整勞資關(guān)系的法令，例如《基廷-歐文法》《亞當(dāng)森法》等，整頓鐵路運(yùn)輸?shù)摹栋柦鹚狗ā贰逗詹鞣ā贰堵?埃爾金斯法》《估價(jià)條例》等，并逐步推動(dòng)實(shí)施累進(jìn)稅，拉大企業(yè)家與勞工的繳稅差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。在勞工福利方面，制定了關(guān)于勞動(dòng)條件、安全保障等方面的法規(guī)。這是一個(gè)觀念改變的過(guò)程，也是法律改變的過(guò)程。政府在經(jīng)濟(jì)生活中所扮演的角色日益重要。

三、第一次世界大戰(zhàn)期間政府的干預(yù)政策

如果說(shuō)在19世紀(jì)末美國(guó)實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的過(guò)程中政府主要行使基本經(jīng)濟(jì)職能，那么在第一次世界大戰(zhàn)背景下政府則已經(jīng)全面干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活。通過(guò)戰(zhàn)時(shí)與企業(yè)壟斷合作、征收所得說(shuō)、擴(kuò)充政府機(jī)構(gòu)等措施，使得美國(guó)聯(lián)邦政府的權(quán)力空前強(qiáng)大，一手控制著國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的命脈。

（一）政府與壟斷企業(yè)相結(jié)合

1904年，美國(guó)工業(yè)托拉斯總數(shù)達(dá)到了318家，被吞并的工業(yè)企業(yè)達(dá)5300多家［2］。壟斷企業(yè)促進(jìn)貨幣的流通，占有大量的能源和貨幣，對(duì)美國(guó)產(chǎn)生了重大的影響。第一次世界大戰(zhàn)于1914年爆發(fā)。在戰(zhàn)爭(zhēng)期間，壟斷資本與國(guó)家政權(quán)終于實(shí)現(xiàn)了結(jié)合。壟斷資本家成為政府經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的顧問(wèn)，參與國(guó)家的經(jīng)濟(jì)管理，統(tǒng)籌戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)，應(yīng)付龐大的軍需費(fèi)用。資本家利用其高效的生產(chǎn)力幫助政府?dāng)U大了干預(yù)經(jīng)濟(jì)的能力，但同時(shí)也限制了大壟斷企業(yè)干預(yù)全國(guó)經(jīng)濟(jì)局勢(shì)的企圖。這樣，縱然壟斷巨頭在經(jīng)濟(jì)上有巨大的影響力，但也無(wú)法動(dòng)搖國(guó)家政權(quán)。

（二）累進(jìn)稅制度

1913年，美國(guó)政府通過(guò)累進(jìn)稅制度取得了實(shí)質(zhì)性經(jīng)濟(jì)權(quán)力。累進(jìn)稅制度規(guī)定：收入在4000美元以下者免稅；收入高于4000美元但低于2萬(wàn)美元的，需繳納所得稅1%；收入高于50萬(wàn)美元以上者，累進(jìn)稅收繳比例達(dá)6%［1］。1917年10月，聯(lián)邦政府通過(guò)稅法對(duì)企業(yè)超額利潤(rùn)和煙酒等奢侈品進(jìn)行征稅。一系列法律的實(shí)施，使政府收入不斷增多，取得明顯經(jīng)濟(jì)效益。

（三）政府機(jī)構(gòu)權(quán)力擴(kuò)張

政府機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張以及半官方機(jī)構(gòu)的建立也是美國(guó)聯(lián)邦政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的重要手段。在1916-1917年間，政府設(shè)置了海軍顧問(wèn)局、國(guó)防委員會(huì)、食品管理局、美國(guó)燃料局等。一些部門的設(shè)立并無(wú)法律依據(jù)，只是為了調(diào)節(jié)戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)而成立。為了保障戰(zhàn)爭(zhēng)期間的物資充足，聯(lián)邦政府還建立了一些半官方機(jī)構(gòu)。為解決國(guó)防工人溫飽問(wèn)題，設(shè)立美國(guó)房屋公司和美國(guó)谷物公司，還有鐵路管理局、應(yīng)急船隊(duì)有限公司等。這些公司分布全國(guó)各州，通過(guò)州政府獲得執(zhí)照，在沒有競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境下購(gòu)買原料經(jīng)營(yíng)，政府也可以因此對(duì)其進(jìn)行緊急控制甚至直接接管。

“一戰(zhàn)”結(jié)束后，美國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高度繁榮的階段。1920-1929年間，美國(guó)生產(chǎn)總值從862億美元上升到1044億美元。1920年美國(guó)成為世界經(jīng)濟(jì)第一大國(guó)，煤、石油、生鐵分別占世界總產(chǎn)量的40%、70%和50%，美國(guó)工業(yè)生產(chǎn)占資本主義國(guó)家工業(yè)生產(chǎn)比重已達(dá)到48.5%，黃金儲(chǔ)備占世界55.5%［3］。美國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，此時(shí)大大超過(guò)了其他西方工業(yè)國(guó)家。

四、第二次世界大戰(zhàn)期間政府的干預(yù)政策

但是，經(jīng)濟(jì)高度繁榮狀態(tài)下面，由于政府管制的松懈，壟斷經(jīng)濟(jì)的矛盾日益顯現(xiàn)，還有過(guò)度的超前消費(fèi)，企業(yè)及商業(yè)銀行的投資和投機(jī)行為讓財(cái)政逐漸出現(xiàn)巨大漏洞，繁榮經(jīng)濟(jì)景象僅維持了10年就付出了巨大的代價(jià)。經(jīng)濟(jì)持續(xù)的蕭條讓美國(guó)爆發(fā)了20世紀(jì)危害最大、歷時(shí)最久的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。

（一）危機(jī)爆發(fā)的背景

危機(jī)的產(chǎn)生源于美國(guó)的時(shí)任總統(tǒng)威爾遜不干預(yù)經(jīng)濟(jì)傾向。戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，終止了對(duì)經(jīng)濟(jì)的控制，停止了反托拉斯法的執(zhí)行，使得壟斷型企業(yè)相互合并，1919-1927年有3000多家公共事業(yè)公司因?yàn)閴艛嗥髽I(yè)的兼并而消失。同時(shí)，政府不再沿用戰(zhàn)時(shí)的累進(jìn)稅政策。在7年里先后4次修改稅收政策，其目的是減免大企業(yè)稅率，減輕高收入階層的納稅負(fù)擔(dān)。大型壟斷企業(yè)因?yàn)闇p稅積累了大量的資本，把這些資本用作擴(kuò)大再生產(chǎn)，在消費(fèi)購(gòu)買力還不強(qiáng)大的情況下，造成了貨物的大量積壓。企業(yè)紛紛倒閉，出現(xiàn)大量失業(yè)人口。

1933年羅斯福就任美國(guó)總統(tǒng)，此時(shí)美國(guó)的經(jīng)濟(jì)已全面癱瘓，工業(yè)生產(chǎn)比1929年下降一半，整體經(jīng)濟(jì)水平倒退至1913年。1932年有8.6萬(wàn)家工商企業(yè)停產(chǎn)，1933年全國(guó)失業(yè)工人1700萬(wàn)，在業(yè)工人的工資也下降了35%～40%；農(nóng)業(yè)總收入比1929年下降60%，100多萬(wàn)農(nóng)民破產(chǎn)；作為壟斷資本最高形態(tài)的金融資本也陷入了嚴(yán)重混亂和窒息狀態(tài)，華爾街的證券交易所和芝加哥的商品交易所正式關(guān)門。全國(guó)有5500多家銀行倒閉，千百萬(wàn)美國(guó)公民的多年積蓄成為泡沫，仍在維持的銀行庫(kù)存現(xiàn)金不過(guò)60億美元左右，而要兌付的是410億美元的存款［1］。

（二）羅斯福新政的經(jīng)濟(jì)干預(yù)政策

就職后的羅斯福面對(duì)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，選擇了運(yùn)用政府的權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)。他認(rèn)為經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇唯一的手段是動(dòng)用政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)模式，要以國(guó)家的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)取代自由放任主義的自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。

（1）加強(qiáng)政府對(duì)銀行金融的干預(yù)與管制。首先下令全國(guó)所有的銀行歇業(yè)。然后，核查歇業(yè)銀行資產(chǎn)和負(fù)債情況，允許那些資產(chǎn)儲(chǔ)備充足，能夠償付存款的銀行繼續(xù)營(yíng)業(yè)。同時(shí)，對(duì)5000美元以下的存款，由銀行作出擔(dān)保，重建銀行的信譽(yù)機(jī)制，讓公民對(duì)銀行重獲信心。其次，政府強(qiáng)制性回收黃金，禁止私人所有，禁止出口。增發(fā)貨幣以解救貨幣實(shí)行通貨膨脹，刺激經(jīng)濟(jì)的回升［4］。

（2）加強(qiáng)政府對(duì)工業(yè)的干預(yù)和調(diào)節(jié)。聯(lián)邦政府在1933年6月頒布了《全國(guó)工業(yè)復(fù)興法》，其目的是建立公平競(jìng)爭(zhēng)原則，保證工業(yè)的合理利潤(rùn)［5］。規(guī)定了企業(yè)工人有權(quán)利自主推選出代表與雇主進(jìn)行談判［6］，調(diào)整工資標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)勞資關(guān)系，保障工人經(jīng)濟(jì)政治利益。同時(shí)，在工業(yè)企業(yè)中設(shè)立同業(yè)工會(huì)，設(shè)定各項(xiàng)法規(guī)，以避免一些“不平等”競(jìng)爭(zhēng)行為。這樣，在一個(gè)相對(duì)良好的市場(chǎng)環(huán)境和公平工作環(huán)境下，可充分發(fā)揮工人的生產(chǎn)積極性，為經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇奠定了基礎(chǔ)。

（3）興建政府工程，減少失業(yè)人數(shù)。1935年4月，國(guó)會(huì)通過(guò)《緊急救濟(jì)撥款法》。1935-1941年間，國(guó)會(huì)共撥款49億美元。政府耗資113165億美元，投資興建公共工程，包括學(xué)校、醫(yī)院、公路、電廠等，其中78%用于公共建設(shè)和環(huán)境保護(hù)。采取“以工代賑”的方式，實(shí)施公共設(shè)施建設(shè)，提供了數(shù)百萬(wàn)就業(yè)崗位。使失業(yè)問(wèn)題社會(huì)化，而不是僅靠企業(yè)去解決，這是國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的重要表現(xiàn)［4］。

（4）建立社會(huì)保障制度。聯(lián)邦政府于1935年8月頒布《社會(huì)保障法》。通過(guò)救濟(jì)金對(duì)失業(yè)、孤老、殘疾人士進(jìn)行幫助，并規(guī)定聯(lián)邦政府和各州政府有共同承擔(dān)失業(yè)保險(xiǎn)的責(zé)任。同時(shí)，聯(lián)邦政府也負(fù)擔(dān)養(yǎng)老金和遺孤?lián)嵝艚鸬陌l(fā)放［7］。

羅斯福政府加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)的手段以及進(jìn)行的一系列經(jīng)濟(jì)體制改革是行之有效的。1939年，美國(guó)的國(guó)民生產(chǎn)總值在過(guò)去十年中第一次超過(guò)了十年前的水平。羅斯福不僅拯救了危機(jī)中的美國(guó)，也把美國(guó)由原來(lái)的“自由市場(chǎng)”型經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變?yōu)檎深A(yù)與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合的“混合經(jīng)濟(jì)”體制。這無(wú)疑是美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展史上濃墨重彩的一筆。

五、結(jié)論

從早期美國(guó)政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)政策演進(jìn)的歷史可以看出，在不同的歷史時(shí)期，美國(guó)聯(lián)邦政府是以不同的姿態(tài)來(lái)應(yīng)對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化的。從建國(guó)開始，美國(guó)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)就從未停止過(guò)政策干預(yù)。從一開始確定經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，再到通過(guò)立法和以行政權(quán)力應(yīng)對(duì)壟斷，美國(guó)政府主要扮演政治角色，調(diào)整和協(xié)調(diào)利益雙方各種權(quán)利的歸屬，避免經(jīng)濟(jì)原因而引發(fā)政治上動(dòng)亂。到20世紀(jì)30年代，在受到國(guó)際大環(huán)境的影響以及本國(guó)經(jīng)濟(jì)遭到重創(chuàng)的情況下，美國(guó)政府才真正意識(shí)到要把握國(guó)家經(jīng)濟(jì)的主動(dòng)權(quán)。于是，開始把對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的干預(yù)和對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的掌控作為政府工作重中之重，利用各種經(jīng)濟(jì)干預(yù)手段來(lái)緩和與解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的各種問(wèn)題。在進(jìn)入發(fā)展建設(shè)階段，美國(guó)政府不斷通過(guò)財(cái)政和貨幣政策調(diào)整市場(chǎng)供求關(guān)系，以期刺激增長(zhǎng)，擺脫經(jīng)濟(jì)“滯漲”局面。從20世紀(jì)70年代開始著重發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，放松政府管制，政府放棄了凱恩斯關(guān)于政府調(diào)節(jié)與經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定關(guān)系的理論，讓國(guó)家經(jīng)濟(jì)走入自由化市場(chǎng)的大門。80-90年代無(wú)限的放縱，讓美國(guó)進(jìn)入了自由主義經(jīng)濟(jì)階段。缺少政府參與的市場(chǎng)運(yùn)行成為了一列脫軌的火車，最終引起了2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)的爆發(fā)。

事實(shí)證明，過(guò)于保守的政府干預(yù)政策與過(guò)于放任的政府干預(yù)政策，都不能夠讓國(guó)家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定地發(fā)展，市場(chǎng)和政府的職能是不可互相代替的。政府的角色定位，不應(yīng)該是獨(dú)立于經(jīng)濟(jì)體制之外的中立機(jī)構(gòu)，也不應(yīng)作為只為解決危機(jī)問(wèn)題而存在的職能部門。政府不是全能機(jī)構(gòu)，政府應(yīng)該融入經(jīng)濟(jì)體系之內(nèi)，作為經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)的一部分，而起到承上啟下的作用［8］。當(dāng)國(guó)家的金融市場(chǎng)或?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)陷入危機(jī)，政府的任何干預(yù)形式都應(yīng)該旨在彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足。應(yīng)當(dāng)把政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的介入與調(diào)節(jié)作為一個(gè)積極的因素放入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制中去思考，任何絕對(duì)的、單一的經(jīng)濟(jì)主體都會(huì)對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生不利影響?？v觀美國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展史，無(wú)論是早期的美國(guó)政府與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，還是在近現(xiàn)代一系列危機(jī)與矛盾所引發(fā)的政治與經(jīng)濟(jì)之間的摩擦與碰撞，以及近幾年金融海嘯爆發(fā)后人們對(duì)經(jīng)濟(jì)體制的反思，都表明在經(jīng)濟(jì)思想領(lǐng)域內(nèi)和經(jīng)濟(jì)政策層面上，國(guó)家干預(yù)與經(jīng)濟(jì)自由之間的矛盾正在逐漸化解過(guò)程中，而且二者的融合是大勢(shì)所趨。

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