村民自治中民主決策的困境與對策

陳雪松

(西南交通大學(xué)，四川 成都 610031)

十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確要求:“健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機制，深入開展以直接選舉、公正有序為基本要求的民主選舉實踐，以村民會議、村民代表會議、村民議事為主要形式的民主決策實踐，以自我教育、自我管理、自我服務(wù)為主要目的的民主管理實踐，以村務(wù)公開、財務(wù)監(jiān)督、群眾評議為主要內(nèi)容的民主監(jiān)督實踐，推進(jìn)村民自治制度化、規(guī)范化、程序化。”①村民自治是一項村民集體行使的權(quán)利，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。民主決策作為村民自治的核心部分，其完善和發(fā)展對于我國建設(shè)社會主義新農(nóng)村、構(gòu)建社會主義和諧社會以及民主政治的發(fā)展，具有重要意義。

一、民主決策的內(nèi)涵

村民自治活動中的民主決策是指在《中華人民共和國村民委員會組織法》中所規(guī)定的涉及村民切身利益的事項——土地承包經(jīng)營方案、村集體經(jīng)濟項目的承包方案、宅基地的使用方案等，必須由村民召開村民會議或者村民代表會議民主討論，按少數(shù)服從多數(shù)的民主議事規(guī)則做出決定②。村民會議應(yīng)有超過半數(shù)的本村十八周歲以上村民參加，或者本村2/3以上的戶代表參加。人數(shù)較多或者居住分散的村，由村民代表會議討論決定村民會議授權(quán)的事項。羅倫絲(Lawrence)根據(jù)其在河北農(nóng)村的觀察發(fā)現(xiàn)，以農(nóng)業(yè)為主的比較貧窮的村莊通過村民選舉而產(chǎn)生的村民代表會議制度，成了迅速改變村集體經(jīng)營面貌的動力③。村級民主決策的重要性主要體現(xiàn)在:

(一)是村民自治的核心

在村民自治的“四個民主”中，民主決策最為重要，貫穿于村民自治的全過程。民主選舉是基礎(chǔ)，民主決策是核心，民主管理是方式，民主監(jiān)督是保障，“四個民主”相輔相成，缺一不可。實際上，民主選舉是民主決策的特殊形式，民主管理是民主決策的表現(xiàn)形式，而民主監(jiān)督是民主決策外延的結(jié)果。所以，民主決策是村民自治的核心，它處于各項民主運行的關(guān)鍵地位，實現(xiàn)民主決策是保證村民有效自治的前提。

(二)實現(xiàn)公民參與

公民參與的一個重要價值是賦予公民政治權(quán)利和行政合法性，使公民在參與中成為自我管理的主體。以村民會議、村民代表會議為主要形式的民主決策機制保證了農(nóng)民參與主體的獨立性和代表性，讓他們遵守一定的規(guī)則和程序來討論自己關(guān)心的事務(wù)，在民主參與的進(jìn)程中培養(yǎng)公民精神和提高參與能力。村民在參與中得以成長，并不斷生出新的參與熱情，實現(xiàn)從農(nóng)民到現(xiàn)代公民的轉(zhuǎn)換。

(三)維護農(nóng)村穩(wěn)定

當(dāng)前農(nóng)民越級上訪和群體性事件時有發(fā)生，原因主要有兩個:一是村民對村干部貪污腐敗、吃拿卡要等違法行為不滿，卻又無法通過合法有效的途徑來解決。筆者在某農(nóng)村調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，某村民認(rèn)為該社社長在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革中有私分集體財產(chǎn)等問題，于是向縣長信箱、市長信箱舉報，并給該市市委書記寫信反映。各級信訪部門將舉報材料層層轉(zhuǎn)批到村上，最后由村上出具一個情況說明后便不了了之。村民們不服，卻又沒有更好的辦法。這種自上而下的管理方式不利于農(nóng)村的穩(wěn)定，也與基層民主的發(fā)展理念相悖。二是各項保護農(nóng)民利益的法律、法規(guī)和政策沒有徹底地貫徹落實，缺少保護農(nóng)民利益的合理機制，農(nóng)民無法通過合理有效的途徑來表達(dá)利益訴求，便只能選擇非理性的方式。

民主決策不僅可以對村干部起監(jiān)督作用，也能成為農(nóng)民利益表達(dá)的合理方式之一。首先，村委會干部由村民民主決策選舉產(chǎn)生，如果干部有違法問題，下一屆選舉時村民們自然不會再選他。其次，村民會議還有罷免村委會干部的權(quán)利。如果村主任、村副主任或者村會計等不能為民辦事，村民可以通過召開村民大會罷免其職務(wù)，在一定程度上可以對村委會干部起到監(jiān)督作用。再次，村民和村民代表有提出議題的權(quán)利，這就使得在涉及村民切身利益的問題上可以避免由村支書或者村主任一人說了算的情況，而是進(jìn)行民主決策，給大家合理的表達(dá)機會。另外，村民通過民主決策參與到村級事務(wù)中來，不僅可以培養(yǎng)他們的民主意識和法律意識，提高參與能力，也有利于農(nóng)村問題的解決和矛盾的緩解。

二、民主決策的困境

理想的鄉(xiāng)村治理模式是在黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下，村民會議或者村民代表會議作出民主決策，由村委會負(fù)責(zé)執(zhí)行。監(jiān)督機構(gòu)對決策過程中的程序化、民主化進(jìn)行監(jiān)督，對村委會執(zhí)行決策和村務(wù)公開情況進(jìn)行監(jiān)督，以此達(dá)到“四個民主”的統(tǒng)一。但在當(dāng)前的中國農(nóng)村，民主決策仍然面臨不少突出的問題。

(一)村“兩委”的權(quán)力之爭

目前，不少村黨支部和村委會對“兩委”缺乏正確的職能定位，黨支部和村委會互不服氣、各自為政的局面時常出現(xiàn)。突出的表現(xiàn)就是村支書和村主任為爭奪村級事務(wù)的財權(quán)、決定權(quán)鬧獨立，唱對臺戲。在全國各地都曾發(fā)生過新當(dāng)選的村主任搶奪公章的事件④。中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》指出:“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨的委員會和村黨支部(含總支、黨委)是黨在農(nóng)村的基層組織，是黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村各級組織和各項工作的領(lǐng)導(dǎo)核心?！秉h支部認(rèn)為既然是領(lǐng)導(dǎo)核心，就應(yīng)該包攬村里的一切事務(wù)，否則就不是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下了。但是村委會干部卻認(rèn)為，在村民自治的背景下，自己是由村民選出來的，就應(yīng)當(dāng)“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”，村黨支部搞好黨組織的自身建設(shè)就行了，對村里的事務(wù)不應(yīng)該管。歐博文(O'Brien)就發(fā)現(xiàn)，在很多地區(qū)黨支部的影響都超過村委會，村委會在村的政治活動中沒有最終發(fā)言權(quán)⑤。在黨支部和村委會爭奪權(quán)利的博弈中，雙方都試圖掌握更多的決策權(quán)，于是本來應(yīng)該召開村民會議或者村民代表會議決策的事務(wù)，就由村支書或者村主任一人說了算。為了解決這一問題，有不少地方提出由村支書參選村主任，即所謂的“一肩挑”。但是這樣一來，村黨支部書記不僅兼任村委會主任，而且還是村集體經(jīng)濟中企業(yè)的法人代表，大權(quán)在握，什么事情都是一人說了算，使民主決策流于形式。

(二)村“兩會”的內(nèi)部問題

在村民自治活動中，民主決策的主要方式是村民會議和村民代表會議。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》的規(guī)定:“村民會議審議村民委員會的年度工作報告，評議村民委員會成員的工作;有權(quán)撤銷或者變更村民委員會不適當(dāng)?shù)臎Q定;有權(quán)撤銷或者變更村民代表會議不適當(dāng)?shù)臎Q定?！笨梢钥闯?，村民會議作為村民參與村務(wù)決策的載體，具有最高的法律地位。我國卻普遍存在村民會議不好開、開不好的局面。首先，村民會議很難召開，即使召開人也很難到齊，有的村一年也開不了一次會。其次，開會時人多嘴雜，村民們你一句我一句，討論的內(nèi)容常常跑題。有的村民對與自己利益直接相關(guān)的事務(wù)比較關(guān)心，對不涉及自身利益的議題就表現(xiàn)得很冷漠。

村民代表會議在人數(shù)較多或者居住分散的村設(shè)立，討論決定村民會議授權(quán)的事項。村民代表會議制度在村級治理中的積極作用得到了學(xué)術(shù)界的普遍認(rèn)可。高杰認(rèn)為村民代表會議是基層民主實踐中創(chuàng)造的既符合實際情況，又體現(xiàn)直接民主的組織形式⑥。徐勇認(rèn)為:“相對村民而言，村民代表一般素質(zhì)較高或社會影響較大。在農(nóng)民的政治文化素質(zhì)普遍較低的背景下，村民代表會議在村民自治中的實際影響和作用較大?！雹呃捎雅d、何包鋼研究發(fā)現(xiàn)，村民代表在村中具有較高的威望，并且相對素質(zhì)較高，易有榮譽感、成就感和責(zé)任感，村民代表會議的實際影響力與作用比村民會議大⑧。但是對村民代表會議制度仍然有爭議。唐鳴從村民會議與直接民主入手，指出村民代表會議具有局限性，不能成為村民會議的替代方案⑨。筆者認(rèn)為，村民代表會議主要的問題有兩個方面:一是村民代表的決策權(quán)常常被剝奪。在黨支部和村委會的爭權(quán)博弈中，村民代表會議常常是做形式、走過場，主持人向村民代表宣讀完議題內(nèi)容后就算通過，決而不議和議而不決的情況時有發(fā)生。有的村干脆不召開村民代表會議，凡事由村“兩委”決策。二是雖然村民代表一般都是村里素質(zhì)較高、聲譽較好的村民，但是村民即使選舉了自己的代表，也并不信任他們。一方面，由于選舉本身不夠規(guī)范，村民對選舉出來的代表并不一定滿意;另一方面，代表行使權(quán)利的次數(shù)太少，村民還不習(xí)慣這種建立在選舉基礎(chǔ)上的委托代理關(guān)系。代表們感受不到村民的信任，便仍然只代表自己的個人利益，其理性行為并非來自委托代理關(guān)系，而是來自實際收到的好處。

(三)外部環(huán)境的干擾

賄選、宗族勢力、黑惡勢力等因素對村級民主決策的破壞性影響正在不斷加深。2010年修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》新增規(guī)定，“以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數(shù)等不正當(dāng)手段當(dāng)選村民委員會成員的，當(dāng)選無效”，足見當(dāng)前我國農(nóng)村賄選問題的嚴(yán)重性。賄選的本質(zhì)是權(quán)錢交易，賄選人用金錢購買權(quán)力，又利用權(quán)力撈取利益。這不僅是對基層民主的破壞，同時還嚴(yán)重打擊了村民政治參與的熱情，降低了村民對村級事務(wù)的積極性。同時，一些農(nóng)村宗族勢力、黑惡勢力也日漸在農(nóng)村政治活動中發(fā)揮影響。他們幾乎都不滿足于經(jīng)濟上的要求，在用非法手段完成資本的“原始積累”后，他們總是想要染指基層政權(quán)，撈取政治資本，極大地阻礙了農(nóng)村的民主發(fā)展，破壞村民自治的正常運行。

三、完善民主決策的建議

村民自治活動中的民主決策對于鄉(xiāng)村治理有著重要意義，它的完善不僅有利于發(fā)展農(nóng)村基層民主建設(shè)，還有利于維護農(nóng)民利益和加強社會穩(wěn)定。筆者認(rèn)為，可以從決策主體、決策載體、決策環(huán)境和決策程序四個方面來考慮完善村民自治下的民主決策。

(一)決策主體

不管是村民會議還是村民代表會議，其決策主體都是本村村民。因此，完善民主決策的關(guān)鍵是提高村民的決策能力和民主意識。首先，要提高村民的文化素質(zhì)。村民決策能力有限，決策過程中不守規(guī)矩，主要是其自身文化素質(zhì)不高，缺乏參與村務(wù)決策的文化知識和政治基礎(chǔ)。為此，我們應(yīng)當(dāng)加大對農(nóng)村教育的發(fā)展力度，提高適齡兒童的入學(xué)率，降低義務(wù)教育階段的失學(xué)率，向農(nóng)村地區(qū)補充更多的優(yōu)秀教師，全面切實提高農(nóng)民群眾的文化素養(yǎng)。其次，要提高村民的民主意識，促進(jìn)他們的參與熱情，使村民在信任村干部和委托代理關(guān)系的基礎(chǔ)上，相信民主決策，樂于民主決策，形成積極參與村民自治的氛圍。具體來看，可以在每個村設(shè)立“農(nóng)家書屋”，提供各種圖書、影像制品給農(nóng)民學(xué)習(xí)，定期宣傳民主知識等。通過這些方式來培養(yǎng)村民的民主意識。

(二)決策載體

村務(wù)民主決策的載體是村民會議和村民代表會議。第一，必須要明確決策載體的職權(quán)范圍。各村可以討論通過一個議事章程，明確規(guī)定哪些事項由村民會議決策，哪些事項由村民代表會議決策，哪些事項由村委會決策。這樣可以避免村黨支部、村委會越權(quán)決策，將原本應(yīng)該集體討論的議題改為內(nèi)部決策。第二，應(yīng)當(dāng)定期舉行村民會議。在外出人員較多的村，可以在過年、過節(jié)回鄉(xiāng)人員比較多的時候舉行。應(yīng)堅持重大事項必須由村民會議決策，盡管大多數(shù)時候集體決策不如精英決策有效，但是全村一半以上的成年村民或2/3以上的戶代表都參與其中，不僅可以減少村干部尋租的空間，也可以避免決策結(jié)果引起較大的爭議。第三，村民代表應(yīng)在代表會議召開之前征集代理戶的意見，在會議召開時要表明代理戶的意見和態(tài)度，在會議結(jié)束后要向代理戶通知會議結(jié)果。村民代表會議的決策結(jié)果要進(jìn)行公示，對于村民異議較大的事項，應(yīng)當(dāng)重新提交村民代表會議決策或者召開村民會議討論。

(三)決策環(huán)境

決策環(huán)境對于民主決策的影響是決定性的，良好的民主決策環(huán)境可以提升民眾對政府和村民自治的信任感，增加村民積極參與的熱情，有利于民主決策的有效實現(xiàn)。從實踐來看，影響民主決策的環(huán)境主要包括政治環(huán)境和社會環(huán)境。政治環(huán)境上要避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治的橫加干涉。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有必要對村委會的工作予以指導(dǎo)和幫助，但是不能干預(yù)屬于村民自治范圍內(nèi)的村級事務(wù)。同時，要理順村黨支部與村委會之間的關(guān)系，明確劃分村黨支部與村委會的職責(zé)范圍，避免爭權(quán)奪利的局面。黨支部作為村級組織中的核心，在政治上把握好總體方向，在工作上不越俎代庖。村委會要自覺接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，在處理村級事務(wù)中擯棄獨斷專行的作風(fēng)。

社會環(huán)境的破壞來源于宗族勢力、黑惡勢力的活動。從某個角度來看，宗族勢力在解決農(nóng)村矛盾，維護農(nóng)村穩(wěn)定方面有一定的作用。但是大多數(shù)情況下，宗族勢力為了擴大自身的政治影響力與經(jīng)濟利益，常常通過賄賂村干部、暴力解決與外族的糾紛等方式干涉村級事務(wù)，嚴(yán)重影響村民自治的正常運行。甚至有些宗族觀念強的農(nóng)村，村干部本身就是宗族里的當(dāng)家人。在宗族非法活動越來越多的情況下，不少宗族勢力開始向具有黑社會性質(zhì)的組織轉(zhuǎn)變。對于宗族的管理，一方面要合理引導(dǎo)，利用其內(nèi)部團結(jié)的特點，化解村級事務(wù)中難以解決的矛盾;另一方面要加強黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力，定期把村中優(yōu)秀的人才吸引進(jìn)黨組織中，并有意識地培養(yǎng)他們?yōu)榇鍍?nèi)有素質(zhì)、有能力、有威信的人，形成良性的村干部交替機制。對于具有黑社會性質(zhì)的宗族和活動在村中的其他黑惡勢力，要堅決予以打擊，不能給其任何的生存空間。

(四)決策程序

溫家寶同志在廣東調(diào)研時指出:“沒有程序的民主，就沒有實質(zhì)的民主?！本唧w到村級民主決策而言，從議題的提出，到議題的討論，再到議題的表決，甚至議題的再議，應(yīng)該明確規(guī)定主持人在會議的每一項應(yīng)該怎么說、怎么做，建立一套規(guī)范的決策流程。這套制度的制定要具體、清晰，便于操作，既要保證議題得到充分的討論，又不能使會議跑題。2008年，安徽省阜陽市南塘村為了解決開會時跑題、話語權(quán)被壟斷、野蠻爭論等問題，將“羅伯特議事規(guī)則”引入村民會議中，并結(jié)合實際將其刪減為“南塘十三條”?！澳咸翆嶒灐蓖ㄟ^鼓勵村民自由討論、主持人不作會議總結(jié)、完善表決規(guī)則等方式來提高會議效率，破解領(lǐng)導(dǎo)人文化，保證會議公平。這在一定程度上改變了村民會議由村干部說了算、村民無法充分表達(dá)意見的局面。

四、結(jié)語

一個有效的村務(wù)民主決策機制不僅可以構(gòu)成對村干部決策的有力監(jiān)督，增加村務(wù)決策的可靠性，平衡村務(wù)決策各方面的受益范圍，而且還可以使民主選舉、民主管理和民主監(jiān)督有機地統(tǒng)一起來，形成良好的村民自治秩序。針對目前村務(wù)民主決策面臨的困難，可以考慮從決策主體、決策載體、決策環(huán)境和決策程序四個方面來完善，從而推動我國村民自治的良性發(fā)展，進(jìn)而帶動廣大農(nóng)村地區(qū)政治、經(jīng)濟和文化的發(fā)展。

注釋:

①中國共產(chǎn)黨中央委員會.中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定[R].2008.

②《中華人民共和國村民委員會組織法》于1998年11月4日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議通過。2010年10月28日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議進(jìn)行了修訂。

③Lawrence Susan V.Village Representative Assemblies:Democracy:China Style[J].Australian Journal of Chinese Affairs，1994(7).

④徐付群，周郎.楊家泊村“兩委”關(guān)系問題調(diào)查[M].北京:中國社會出版社，2001:369－389.

⑤歐博文.村民、選舉及公民權(quán)[C]//2001年香港中文大學(xué)大學(xué)服務(wù)中心、香港浸會大學(xué)政府與國際研究系合辦“第二屆大陸村級組織建設(shè)學(xué)術(shù)討論會”論文.2001.

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