農(nóng)業(yè)外部性內(nèi)部化的美國農(nóng)業(yè)保護與支持政策

王洪會，王 彥

（長春理工大學(xué)，吉林長春，130022；吉林企業(yè)經(jīng)濟研究中心，吉林長春，130022）

農(nóng)業(yè)外部性內(nèi)部化的美國農(nóng)業(yè)保護與支持政策

王洪會，王 彥

（長春理工大學(xué)，吉林長春，130022；吉林企業(yè)經(jīng)濟研究中心，吉林長春，130022）

在分析農(nóng)業(yè)外部性內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，指出了征稅、政府直接干預(yù)、產(chǎn)權(quán)交易和私人談判等外部性內(nèi)部化傳統(tǒng)解對農(nóng)業(yè)外部性的不適用性，詳細分析了美國利用農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境補貼使農(nóng)業(yè)外部性內(nèi)部化的農(nóng)業(yè)保護與支持政策。

農(nóng)業(yè)外部性；農(nóng)業(yè)保護；補貼

基于經(jīng)濟學(xué)視角，外部性是一個微觀經(jīng)濟主體對另一個微觀經(jīng)濟主體的福利所產(chǎn)生的不能通過價格機制傳遞的影響。一般意義而言，任何生產(chǎn)經(jīng)營活動都會對周邊有聯(lián)系或無聯(lián)系的主體產(chǎn)生一定的外部性，作為國民經(jīng)濟基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)部門的農(nóng)業(yè)，其生產(chǎn)經(jīng)營活動也具有這種明顯的外部性。

一、農(nóng)業(yè)外部性的內(nèi)涵

農(nóng)業(yè)的外部性是指農(nóng)業(yè)部門的活動，給他人主要是非農(nóng)業(yè)部門帶來的不能從貨幣或市場交易中反應(yīng)出來的外部影響。按照這種影響的正負(fù)，又分為農(nóng)業(yè)正外部性和負(fù)外部性。農(nóng)業(yè)的正外部性是指農(nóng)業(yè)部門的活動，給非農(nóng)業(yè)部門帶來了額外的收益，主要體現(xiàn)為為經(jīng)濟、社會提供穩(wěn)定的基礎(chǔ)環(huán)境，為工業(yè)部門提供積累資金、原材料和市場，為人類提供自然景觀以及生態(tài)環(huán)境價值等。農(nóng)業(yè)負(fù)外部性主要是指不合理的農(nóng)業(yè)活動給生態(tài)系統(tǒng)和自然資源帶來了額外的成本，包括不合理的農(nóng)業(yè)耕作和農(nóng)用化學(xué)品等帶來的水土流失、水資源污染、種植系統(tǒng)彈性和多樣性消失、土壤結(jié)構(gòu)破壞、動植物棲息地減少等。

二、外部性傳統(tǒng)解對農(nóng)業(yè)的適用性

外部性的傳統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)解是讓外部性內(nèi)部化，即通過特定的經(jīng)濟（制度）安排將外部性制造方造成的社會收益或社會成本轉(zhuǎn)化為私人收益和私人成本。理論上的解決方法有補貼，征稅，政府直接干預(yù)，產(chǎn)權(quán)交易和私人談判等，但是具體到農(nóng)業(yè)，傳統(tǒng)解就存在適用性問題了。

（一）征稅的適用性

用收稅的方式解決負(fù)外部性是國際社會通行的做法，農(nóng)業(yè)負(fù)外部性主要表現(xiàn)為污染，所以根據(jù)污染所造成的危害對排污者征收庇古稅，用稅收彌補私人邊際成本和社會邊際成本之間的差距，理論上可以糾正農(nóng)業(yè)的負(fù)外部性。但是由于農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性，為了保護農(nóng)業(yè)使其能與其他產(chǎn)業(yè)同步發(fā)展，在實踐中很少有國家會通過對農(nóng)場征稅解決農(nóng)業(yè)負(fù)外部性，而且一般只要涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的稅收都存在著對農(nóng)業(yè)的特殊稅收優(yōu)惠條款，所以征稅在解決農(nóng)業(yè)外部性領(lǐng)域并不適用。

（二）政府直接干預(yù)的適用性

政府可以通過實行國有化和頒布禁令實現(xiàn)最優(yōu)的正負(fù)外部性，但無論是國有化運作還是禁令，其可行的前提是政府能夠找到最優(yōu)外部性，并能以最小執(zhí)行成本實現(xiàn)。但政府也存在失靈，所以能讓我們堅信政府行為一定能滿足這個前提的理由并不充分，其直接替代市場解決外部性的可信度也就值得商榷了。而且，農(nóng)業(yè)污染隱蔽性強，點多面廣，隱性污染源大大超過顯性污染源，政府監(jiān)管成本較高。再者，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的地域性強，不確定性大，政府難以制訂一套能適應(yīng)全國具有普遍意義的禁令用于指導(dǎo)農(nóng)業(yè)環(huán)保實踐，立法部門和執(zhí)法部門技術(shù)操作難度也較大。

（三）產(chǎn)權(quán)交易和私人談判的適用性

農(nóng)場主通過私人談判購買排污權(quán)解決負(fù)外部性基本不可能，因為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動覆蓋的地域遼闊，農(nóng)業(yè)污染表現(xiàn)出污染源多、波及范圍廣的特點，農(nóng)場主尋找、選擇談判對手的搜尋成本較大，而這種談判對手的模糊性又會進一步增加談判成本，所以科斯所給的產(chǎn)權(quán)交易路徑存在的前提條件交易成本為零不能滿足，也就意味著這個辦法失靈。

當(dāng)外部性的傳統(tǒng)解決方案或行不通或有待觀察時，補貼就成了政府的理性選擇。補貼的解決思路是把農(nóng)業(yè)外溢出去的收益通過轉(zhuǎn)移支付以補貼的形式返還給農(nóng)業(yè)，糾正農(nóng)業(yè)的正外部性。很明顯，補貼既適應(yīng)農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性，比較利益低的實際，又能對農(nóng)業(yè)的正外部性進行補償。但問題的關(guān)鍵是補貼針對的是正外部性，那么在農(nóng)業(yè)負(fù)外部性，即農(nóng)業(yè)污染領(lǐng)域它是不是也能發(fā)揮作用就成了我們必須回答的問題，對于這個問題美國政府的農(nóng)業(yè)環(huán)境保護與支持政策做了很好的詮釋。

三、農(nóng)業(yè)外部性內(nèi)部化的美國農(nóng)業(yè)保護與支持政策

在美國，聯(lián)邦政府通過實施土地休耕、土壤保持、濕地保護、草場保育、野生生物棲息地保護、環(huán)境質(zhì)量激勵等農(nóng)業(yè)環(huán)境保護與支持政策補貼項目，以現(xiàn)金補貼援助和技術(shù)援助的方式即使農(nóng)民直接受益，又保護了生態(tài)環(huán)境，將農(nóng)業(yè)的正負(fù)外部性一并內(nèi)部化解決。

（一）美國農(nóng)業(yè)環(huán)境保護與支持政策的類型

美國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)環(huán)境保護與支持政策主要體現(xiàn)在各部農(nóng)業(yè)法的保護方案中，Wildlife Habitat Incentive Program (WHIP)可分為四大類：第一，退（休）耕項目，包括保護儲備項目和濕地儲備項目；第二，在耕地管理和保護項目，包括Chesapeake Bay Watershed Initiative(CBWI)Conservation of Private Grazing Land Program環(huán)境保護激勵項目、養(yǎng)護管理項目、野生動物棲息地激勵項目、農(nóng)業(yè)管理援助項目、保護私人牧地項目；第三，農(nóng)田和放牧土地保護項目，這類項目通過購買開發(fā)權(quán)阻止對農(nóng)用土地的開發(fā)性利用，包括農(nóng)場和牧場保護項目、草原儲備項目、健康森林儲備項目；第四，養(yǎng)護技術(shù)援助項目，主要指保護私人牧地項目。

這四類項目由美國農(nóng)業(yè)部農(nóng)場服務(wù)局與自然資源保護局負(fù)責(zé)執(zhí)行，前者主要負(fù)責(zé)提供資金支持，后者負(fù)責(zé)提供技術(shù)援助。

（二）美國農(nóng)業(yè)環(huán)境保護與支持政策的內(nèi)容

1.退（休）耕項目

（1）保護儲備項目（The Conservation Reserve Program，CRP）是農(nóng)場主自愿參加的美國最大的農(nóng)業(yè)環(huán)境保護項目。由1985年農(nóng)場法案授權(quán)設(shè)立，1986年開始實施。參加項目的農(nóng)場主將高度侵蝕和環(huán)境敏感的農(nóng)田和牧場退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，由商品信貸公司每年根據(jù)土地的農(nóng)業(yè)地租價值為其發(fā)放退（休）耕補貼；如果農(nóng)場主長期對退耕的土地種草植樹，還可以得到50%的成本分擔(dān)援助。CRP項目期限為10－15年（以10年居多），期滿后農(nóng)場主可以選擇復(fù)耕也可以選擇再次申請參加項目。CRP項目的目的是通過退（休）耕還草還林，減少水土流失和沉積，保護地下水，提高湖泊、河流、池塘和溪澗的自然條件，增加野生動物種群。

（2）濕地儲備項目（The Wetlands Reserve Program，WRP）由1990年農(nóng)場法案授權(quán)設(shè)立，是農(nóng)場主自愿參加的支持項目。主要為土地所有者和印第安部落保護、恢復(fù)、改善濕地提供技術(shù)和資金支持。項目的目的是把已開墾為耕地的濕地、易受洪災(zāi)侵害的低洼耕地或牧草地恢復(fù)為濕地，最大限度地增強濕地功能和價值，使參與項目的土地為野生動物提供最佳的生存環(huán)境。

2.在耕地管理和保護項目

（1）環(huán)境質(zhì)量激勵項目（The Environmental Quality Incentives Program，EQIP），由1996年農(nóng)場法案授權(quán)設(shè)立，The Environmental Quality Incentives Program(EQIP)is a voluntary program that provides financial and technical assistance to agricultural producers through contracts up to a maximum term of ten years in leng是對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者規(guī)劃農(nóng)業(yè)用地和非工業(yè)私有林地，并采取措施保護土壤、水、植物、動物、空氣和相關(guān)資源提供財政和技術(shù)援助的自愿參加項目，項目最長期限為10年。2002年與2008年農(nóng)場法中EQIP的支持力度大幅增加，是美國當(dāng)前最大的在耕地保護項目。2008年農(nóng)場法案授權(quán)2008~2012年度EQIP項目資金共72.5億美元。目前，2010年項目預(yù)算為12億美元、覆蓋約l640萬英畝的土地，其中60%的資金用于支持和家禽、牲畜生產(chǎn)有關(guān)的資源保護項目，其余的用于在耕地保護項目。

EQIP項目采用成本分擔(dān)和獎勵金兩種方式運作，成本分擔(dān)適用于支持農(nóng)場的保護設(shè)施和種植植被，例如草地水道、過濾帶，廢物貯存設(shè)施，圍欄等，分擔(dān)比例一般為50%，但是處于不利生產(chǎn)條件的生產(chǎn)者分擔(dān)比例可高達75%；獎勵金主要是鼓勵生產(chǎn)者采用合乎環(huán)保要求的規(guī)范化的方式管理土地，如營養(yǎng)管理，病蟲害綜合防治管理，灌溉用水管理，野生動物棲息地管理等。

EQIP項目的These contracts provide financial assistance to help plan and implement conservation practices that address natural resource concerns and for opportunities to improve soil,water,plant,animal,air and related resources on agricultural land and non-industrial private forestland.EQIP項目的項目目的是為農(nóng)牧場主提供技術(shù)和資金支持，幫助其在保持原有生產(chǎn)的同時，改善環(huán)境質(zhì)量，以滿足聯(lián)邦、州、部落和當(dāng)?shù)氐沫h(huán)保法規(guī)要求。目前，農(nóng)業(yè)用水提升計劃、養(yǎng)護創(chuàng)新資助、空氣質(zhì)量倡議、科羅拉多河流域鹽度控制項目等是EQIP項目支持的主要方案。

（2）養(yǎng)護管理項目（The Conservation Stewardship Program，CStP）是對保護措施操作良好的農(nóng)場主提供財政和技術(shù)支持的自愿參加性保護計劃。目的是鼓勵生產(chǎn)者全面解決資源問題，參加者必須具備以下資格：整個農(nóng)場已經(jīng)解決至少一個資源關(guān)注的問題和在5年的合同期限內(nèi)同意解決至少一個額外的優(yōu)先資源關(guān)注問題①美國農(nóng)業(yè)部對資源問題關(guān)注優(yōu)先次序為：水質(zhì)，空氣質(zhì)量，土壤質(zhì)量，環(huán)境質(zhì)量的其他方面。。CStP項目由2008年農(nóng)場法授權(quán)設(shè)立，項目支付水平取決于當(dāng)?shù)赝恋刈饨鹨约罢麄€農(nóng)場保護活動的成本、農(nóng)場主的收入損失和預(yù)期的環(huán)境收益。參加者的保護程度越高，獲得的支付比例越高。2008年農(nóng)場法規(guī)定CStP項目覆蓋1277萬英畝土地，每英畝平均每年支付成本為18美元。The program provides equitable access to allproducers, regardless ofoperation size, crops produced,or geographic location.2010年該項目預(yù)算為4.47億美元，約覆蓋1280萬英畝土地。

（3）野生動物棲息地激勵項目（The Wildlife Habitat Incentive Program，WHIP）是幫助土地所有者發(fā)展和改善農(nóng)業(yè)用地，非工業(yè)私有林地和印第安部落土地上的野生動物棲息地的援助項目。由2008年農(nóng)業(yè)法案在1985年食品安全法基礎(chǔ)上重新修訂設(shè)立，自然資源保護局負(fù)責(zé)管理并提供技術(shù)援助和高達保護成本75%的資金援助。項目的目的是建立和改善魚類和野生動物棲息地。2011財年WHIP項目的重點是：Promote the restoration of declining or important native fish and wildlife habitats Promote the restoration of declining or important native fish and wildlife habitats促進正在減少的或重要的原生魚類和野生動物棲息地恢復(fù)；Protect, restore, develop orenhance fish and wildlife habitat to benefit at-risk species保護、恢復(fù)、發(fā)展或改善魚類和高風(fēng)險的野生動物物種棲息地；Reduce the impacts of invasive species on fish and wildlife habitats;and減少入侵物種對魚類和野生動物棲息地的影響；Protect,restore, develop or enhance declining or important aquatic wildlife species'habitats保護、恢復(fù)、發(fā)展或改善正在減少的或重要的水生野生動物物種的棲息地和其他野生生物的遷移及運動通道。

（4）農(nóng)業(yè)管理援助（Agricultural Management Assistance，AMA），是政府向主動將水資源管理，水質(zhì)管理，控制水土流失納入日常經(jīng)營的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供成本分擔(dān)的資金援助項目。由于AMA項目的目標(biāo)是援助、鼓勵和幫助生產(chǎn)者采取保護自然資源的措施和投資策略，減少和減輕農(nóng)業(yè)企業(yè)的風(fēng)險，所以，項目援助的地理范圍只包括聯(lián)邦農(nóng)作物保險項目參與率最低的美國16個州：康涅狄格、特拉華、夏威夷、緬因、馬里蘭、馬薩諸塞、內(nèi)華達、新罕布什爾、新澤西、紐約、賓夕法尼亞、羅德島、猶他、佛蒙特、西弗吉尼亞和懷俄明州。

3.農(nóng)田和放牧土地保護項目

20世紀(jì)90年代后，美國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村土地轉(zhuǎn)換為城市用途呈上升趨勢。美國國家資源庫的數(shù)據(jù)表明，1992年和2002年之間被作為城市用途開發(fā)的土地，平均每年增加210萬英畝。雖然與全國1.03多億畝農(nóng)田、草地、牧場的規(guī)模相比，這個開發(fā)數(shù)量的年增長率只有不到0.2%，不會威脅到國家的糧食生產(chǎn)能力，然而如果把生物多樣性，固碳、觀賞空間、野生動物棲息地等環(huán)境效益考慮在內(nèi)，進行干預(yù)就自然而然了。農(nóng)田和放牧土地保護項目正是通過購買農(nóng)業(yè)用地的開發(fā)使用權(quán)，控制農(nóng)用地向非農(nóng)用地轉(zhuǎn)換的項目。

（1）農(nóng)場和牧場土地保護項目（The Farm and Ranch Land Protection Program，F(xiàn)RPP）是對州政府、印第安部落或地方政府和非政府組織，從土地所有者手里購買保持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途的農(nóng)場和牧場的地役權(quán)（開發(fā)權(quán)）提供資金援助的項目，支持比例為購買成本的50%。該項目最初由1996年農(nóng)場法授權(quán)設(shè)立，稱為農(nóng)田保護項目（Farmland Protection Progrom，F(xiàn)PP），2002年農(nóng)場法把FPP項目范圍擴大到牧場，稱為農(nóng)場和牧場土地保護項目。該項目的目的是通過對州、印第安部落、地方政府和非政府組織購買農(nóng)地開發(fā)權(quán)提供配套資金支持，限制農(nóng)業(yè)用地向非農(nóng)用地（主要是城市用地）流轉(zhuǎn)。雖然不直接增加環(huán)境收益，但是通過購買農(nóng)地開發(fā)權(quán)保留了土地的農(nóng)業(yè)用途，間接保證了資源環(huán)境收益不減少。2008年農(nóng)場法增加了該項目保護農(nóng)地表土的任務(wù)，授權(quán)未來的5年內(nèi)該項目可支配7.43億美元的資金。

（2）草地儲備項目（The Grassland Reserve Program，GRP），是2002年農(nóng)場法授權(quán)設(shè)立的自愿保護項目，強調(diào)支持合理的放牧措施。目的是幫助土地所有者和經(jīng)營者恢復(fù)和保護草地（包括牧場、草場、灌木林），增強動植物的生物多樣性，保護草地不被轉(zhuǎn)作城市發(fā)展和其他非放牧用途。參加者在平時有采用日常方式放牧和生產(chǎn)飼草、種子的權(quán)利，但要自愿限制土地未來的發(fā)展和種植用途，在鳥類筑巢季節(jié)要適當(dāng)限制生產(chǎn)活動。

（3）健康森林儲備項目（The Healthy Forests Reserve Program，HFRP），在自愿的基礎(chǔ)上，通過購買地役權(quán)（開發(fā)權(quán)）或簽訂成本分擔(dān)協(xié)議幫助土地所有者恢復(fù)、改善和保護私人土地上的林地資源。目標(biāo)是促進受威脅和瀕危物種的恢復(fù)；增強動植物多樣性；加強固碳。

4.養(yǎng)護技術(shù)援助項目

該項目向私人土地所有者、部落、地方政府等提供持續(xù)的技術(shù)援助，以尋求幫助生產(chǎn)者保護、維持、改善自然資源狀況和提高土地的環(huán)保性能。該項目不提供資金援助，主要是為生產(chǎn)者評價現(xiàn)有的保護措施，制定保護計劃。援助的內(nèi)容包括：更好地管理牧地，保護土壤免受風(fēng)和水的侵蝕，使用更節(jié)能的方式生產(chǎn)糧食和纖維；涵養(yǎng)水源；為野生動物提供棲息地；維持牧草和放牧植物生長；用植物來隔離溫室氣體和增加土壤有機質(zhì)；把牧場作為生物能源和工業(yè)產(chǎn)品的原材料來源來使用等。2010年該項目預(yù)算約7.41億美元。

美國政府農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護與支持政策，不僅利用補貼資金直接提高了農(nóng)場收入，同時，通過改善農(nóng)場、牧場、林場的生態(tài)環(huán)境，也間接促進了農(nóng)場的旅游觀光、文化休閑等農(nóng)業(yè)服務(wù)產(chǎn)業(yè)收入和林產(chǎn)品收入的增加，一定程度上彌補了農(nóng)業(yè)的正外溢性。而且，通過將補貼資金和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的環(huán)境保護行為掛鉤，降低了水土流失程度，增加了生物多樣性，也減少了農(nóng)業(yè)面源和點源污染，農(nóng)業(yè)負(fù)外部性福利損失得到有效抑制，較好地實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)正負(fù)外部性的內(nèi)部化，值得我國借鑒。

［1］ 張玉環(huán).美國農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護項目分析及其啟示［J］.中國農(nóng)村經(jīng)濟，2010（1）.

［2］ 汪潔，馬友華.美國農(nóng)業(yè)面源污染控制生態(tài)補償機制與政策措施［J］.中國環(huán)境與發(fā)展，2011（4）.

［3］ 程宇光.論農(nóng)業(yè)補貼的農(nóng)村環(huán)境保護功能——以歐美農(nóng)業(yè)補貼制度的比較為視角［J］.河北法學(xué)，2010（8）.

［4］ 徐曉雯.美國綠色農(nóng)業(yè)補貼及對我國農(nóng)業(yè)污染治理的啟示［J］.理論探討，2006（4）：69-72.

［5］ NaturalResources Conservation Service： 2008 NRCS Farm Bill Conservation Programs［EB/OL］.http：//www.usda.gov/wps/portal/usda/usdahome?contentid=N RCS_Agency_Splash.xml&contentidonly=true.

［6］ 楊壬飛，吳方衛(wèi).農(nóng)業(yè)外部效應(yīng)內(nèi)部化及其路徑選擇［J］.農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟，2003（1）.

F371.20

A

吉林省社會科學(xué)基金項目“優(yōu)化吉林省農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持政策拉動農(nóng)村內(nèi)需措施研究”（2009B132）

王洪會（1971-），女，博士，副教授，研究方向為產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟。