分析比較中英慈善組織腐敗問題的法律監(jiān)管

晏潤芝

（寧夏大學政法學院，寧夏銀川，750021）

分析比較中英慈善組織腐敗問題的法律監(jiān)管

晏潤芝

（寧夏大學政法學院，寧夏銀川，750021）

“郭美美”事件將人們的視線從一直備受關注的政府腐敗吸引到慈善腐敗，使慈善組織一度陷入信任危機。英國的慈善立法具有很強的代表性，特別是在監(jiān)管方面，設立了專門的慈善委員會，采取分層登記方式，建立了財會公開制度以及完善的自律機制。這些對完善我國慈善組織的法律監(jiān)管制度，提高慈善組織的公信力，防治慈善腐敗問題的產生大有裨益。

慈善組織；腐敗問題；法律監(jiān)管

腐敗問題一直是備受各國關注的全球性熱點問題，也是中國面臨的最大社會污染和重大政治挑戰(zhàn)。一般談及腐敗必然想到的是政府和官員。然而，2011年6月20日，微博上一個名叫“郭美美baby”的女孩將人們的視線吸引到了慈善腐敗問題上。她在微博上經(jīng)常展示自己的生活照，從中能看到，她開瑪莎拉蒂跑車、在別墅開生日會，皮包、手機、手表都是昂貴的奢侈品。而她微博認證的身份是“紅十字會商業(yè)總經(jīng)理”［1］。暨紅十字會因“郭美美”事件陷入信任危機不久之后，又爆出“中非希望工程”項目“盧美美”事件。“盧美美”之父是世界杰出華商協(xié)會主席，而“希望工程走進非洲”項目正是由該協(xié)會與青基會共同發(fā)起的［2］。

以上兩起事件的發(fā)生嚴重打擊了公眾參與慈善事業(yè)的積極性，損壞了慈善組織在公眾心中的良好形象。然而，苦于我國目前尚缺乏完善的慈善組織監(jiān)管機制，只能任由腐敗問題一再發(fā)生，悲劇不斷上演。這勢必會對慈善事業(yè)的發(fā)展產生消極影響，甚至對整個社會的價值觀產生誤導。鑒于此，由于英國的慈善組織發(fā)展比較早，慈善組織監(jiān)管法律制度相對完善，具有很強的代表性。本文通過分析比較中英對慈善組織的監(jiān)管制度，旨在為我國慈善組織腐敗問題的防治提供參考和借鑒，提高慈善組織的公信力。

一、腐敗與慈善組織概述

腐敗指的是社會中掌握某種公共權力的自然人或機構，以非法或非道德方式為自身謀取利益的社會現(xiàn)象［3］。通常提到腐敗都會很自然地想到是政府的腐敗，因為政府作為國家權力的行使主體，除了具備行使腐敗行為的便利條件以外，還倍受公眾關注。然而，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，非政府組織作為獨立于政府和公民的第三方主體，從某種意義上來講，也在行使著類似于政府的公共權力，同樣具備了相當?shù)谋憷麠l件，在利益的驅使和人性貪欲的面前，腐敗問題同樣在所難免。所以，對非政府組織腐敗問題的研究已必要且迫切。

慈善組織作為非政府組織最典型的代表，是指從事慈善事業(yè)的非營利性組織。目前世界上只有英國在2006年的《慈善法》中以法律條文的形式規(guī)定了慈善事業(yè)的定義，并列舉了十三項慈善事業(yè)目的的詳細清單：“a.扶貧和防止貧困發(fā)生；b.發(fā)展教育；c.促進宗教；d.促進健康、挽救生命；e.推進公民意識和社區(qū)發(fā)展進步；f.利于藝術、文化、文物保護和科學的發(fā)展；g.對業(yè)余體育運動的發(fā)展；h.保障人權，促進不同宗教、民族間的和諧和平等；i.保護和改善環(huán)境的進步；j.扶持老人、殘疾人、病人、窮人等其他弱勢群體；k.促進動物福利；1.提升官方武裝部隊的效能，提高警察、消防和援救服務的效率；m.其他符合法律規(guī)定的情行。［4］”可見，慈善組織的活動范圍之大，涉獵領域之廣，一旦發(fā)生腐敗其嚴重性并不亞于政府。

二、我國慈善組織法律監(jiān)管中存在的缺陷

慈善組織是發(fā)展較早的非政府組織，與其他非政府組織相比也是數(shù)量最多、涉獵范圍最廣的。并且，自2008年汶川地震之后更是取得了迅猛的發(fā)展。然而，慈善組織規(guī)模的擴大并沒有與相應監(jiān)管機制的完善成正比。目前我國對慈善組織的法律監(jiān)管還存在以下問題：

（一）立法層次過低

在我國現(xiàn)行的慈善組織立法體系中，只有《公益事業(yè)捐贈法》和《紅十字會法》兩部法律是由全國人大及其常委會制定的，下余大部分都屬于行政法規(guī)、部門規(guī)章，甚至還有各部委的工作指示、請示答復。高層次立法的缺失不但使對慈善組織的權利、義務、監(jiān)管及法律責任等缺乏統(tǒng)一、明確的規(guī)定，也導致慈善組織腐敗問題的事前預防無從談起。

（二）慈善組織和監(jiān)管機構存在利益關系

就監(jiān)管本身而言，現(xiàn)行的雙重管理模式將重心放在登記時的審查，而日常管理由業(yè)務主管部門負責。而各業(yè)務主管部門往往把自己主導成立的非政府組織視為自己的勢力范圍，并形成利益共同體，所以慈善組織的業(yè)務主管部門也同樣很難將監(jiān)管落到實處。相反，慈善組織還可以拿其業(yè)務主管部門作為“保護傘”尋求庇護，扮演“二政府”角色，從市場中獲取不當利益。

（三）慈善組織的準入門檻高

我國在慈善組織的準入機制中采用“雙重管理”，即“登記管理機關”和“業(yè)務主管單位”雙重審核，這樣通過提高條件、嚴格手續(xù)和復雜程序來加強對慈善組織的“入口”管理。但是，這些過于嚴格的規(guī)定與鼓勵、扶持慈善事業(yè)發(fā)展的原則不符，且實際監(jiān)管效果值得懷疑。因為，這樣往往導致同時存在的不同主管單位之間互相推諉，很容易變成無人負責，導致監(jiān)管實效大打折扣。

（四）慈善組織自律機制缺失

自律機制的缺失，對力量本來不強的慈善組織造成重大的損害。各地的慈善組織基本上是一個部門兩塊牌子，一批人馬兩套班子，這就使慈善組織帶有濃厚的官方色彩。中國慈善組織的官質造成了其在運作過程中完全按照行政事業(yè)單位的管理辦法運行，權力集中在幾個領導或者上級領導手中，缺乏必要的自律機制，造成做出一些違背組織章程和捐贈人意愿使用善款的情況發(fā)生，損害了公共利益。

三、英國慈善組織監(jiān)管法律制度

英國是世界上第一個制定管理民間公益性事業(yè)法律的國家，關于慈善立法淵源久遠，早在1601年就出臺了專門的《慈善法》，此后一直不斷地補充和完善。2006年再一次對《慈善法》進行修訂，不僅對慈善等一系列概念做了規(guī)定，而且完善了慈善委員會的監(jiān)管職責和慈善組織內部治理及自律機制。

（一）設立專門的慈善委員會

根據(jù)2006年英國《慈善法》的規(guī)定，設立一個慈善委員會，是獨立于政府的機構，它的理事會由部長任命，但是最終向議會負責，部長和政府僅享有知情權。慈善委員會的最高首長由英國首相任命，與政府部長平級。為了更好地對慈善組織進行監(jiān)管，法律賦予慈善委員會一系列職權，但慈善委員會的權力僅限于對慈善組織行為“合法性”的監(jiān)管，它既不能介入慈善組織的管理運作，也不能干涉慈善組織理事會作出決策，不管該決策是否合適。

（二）采用分層登記方式進行監(jiān)管

在英國，凡是年收入超過1000英鎊的慈善組織都需要進行登記，對不同規(guī)模的慈善組織有不同程度的監(jiān)管。年收入在1千英鎊到1萬英鎊之間的慈善組織，每年只需提交年度報告；年收入在1萬英鎊至1千萬英鎊之間的慈善組織除每年提交年度報告外，還包含詳細的財務和活動情況；年收入在1千萬英鎊以上的慈善組織，是監(jiān)管的重點對象，對于這些慈善組織不僅要進行登記注冊和詳細的年度檢查，必要時委員會還可以進入組織進行訪問調查［5］。

（三）建立慈善組織財會公開制度

在英國《慈善法》中對慈善組織的財會制度作了詳細的規(guī)定，特別是規(guī)定了嚴格的財會公開制度，規(guī)定慈善組織應當在該文件的存檔期內，將財會文件提供給公眾查閱。任何人均可要求慈善受托人在提出要求后兩個月內向其提供慈善組織的最新會計賬本。捐贈人可以通過財會公開制度了解相應的慈善組織的信譽后再行捐款，有效遏制慈善組織腐敗問題的發(fā)生。

（四）具有完善的自律機制

英國慈善組織的理事要對慈善組織的資產和行為負完全責任，他們有義務保障公共資產的安全，恰當管理組織的資產，保障組織的非營利性和公益性目的，保障組織的有效運作，保留組織的賬目和各項信息等。理事要對因其瀆職或是故意造成的公益財產損失負無限連帶責任。這樣就可以激勵慈善組織的理事積極履行監(jiān)管職責，達到內部治理的目的。

四、英國慈善組織監(jiān)管法律制度對我國的啟示

英國的慈善委員會、登記管理制度、財務公開制度和自律機制對有效監(jiān)管慈善組織發(fā)揮了重大作用。我國可以吸收借鑒英國的先進經(jīng)驗，盡快制定全國性的慈善法律，完善我國在慈善組織法律制度中的不足，以最大限度地防止慈善腐敗的發(fā)生。

（一）設立專門的慈善組織監(jiān)管機構

雖然對慈善組織的監(jiān)管有很多途徑，但綜合監(jiān)管機關難以將全部精力傾注于慈善組織，有可能發(fā)生渾水摸魚的現(xiàn)象，如此會降低整個慈善事業(yè)的發(fā)展速度和社會影響力。設立專門的慈善組織監(jiān)管機構，不僅是對慈善組織的一種監(jiān)管手段，更是一種促進力量。專門的監(jiān)管機關可以專注于研究慈善組織的監(jiān)督管理，也可以為慈善組織提供專業(yè)性的咨詢意見或建議，同時還有利于各司其職、責任到人。

（二）保障慈善組織的獨立性

慈善組織具有自愿性、無償性和民間性，是協(xié)調政府實現(xiàn)社會公共服務的組織。政府不能過多地干涉慈善組織的活動，否則慈善組織就成了政府履行職務的一個工具，這樣慈善組織也就失去了其原始的意義。因此，只有保證了慈善組織的獨立性才能發(fā)揮其社會保障功能，成為真正意義上的慈善組織。而且，慈善組織自己決策、自己管理及自己承擔責任，與監(jiān)管部門劃清關系，更有利于監(jiān)管部門履行監(jiān)管職責。

（三）統(tǒng)一登記管理標準

登記制度是慈善組織進行慈善事業(yè)的“敲門磚”。過于嚴格的登記標準勢必將大量慈善組織攔截在進行公益活動的門外，甚至會迫使一些不符合登記條件的慈善組織游離于監(jiān)督管理的邊緣。這既不利于慈善組織的發(fā)展壯大，也會影響相關部門對慈善組織的監(jiān)管效果。因此，我國可以借鑒英國的做法，使慈善組織按照規(guī)模大小統(tǒng)一由一個機構進行分類登記，將各種慈善組織都納入到監(jiān)管范圍之內，最大限度地減少慈善腐敗。

（四）建立慈善組織的信息公開制度

所謂“陽光是最好的防腐劑”，社會公信力關系慈善組織的存亡。公眾在捐贈前都會先考察各個慈善組織的運營情況，了解慈善組織具體的慈善活動，最終出于對某個慈善組織的信任而向其實施捐贈行為。因此，信息公開對慈善組織公信力的建立起著十分巨大的作用。英國《慈善法》中規(guī)定公眾有獲得慈善組織年度賬目和財務報表的權利。我國也應明確規(guī)定慈善組織信息公開義務，保障慈善活動的公開化、透明化。

（五）構建慈善組織的自律機制

外部監(jiān)督難以全面深入到慈善組織的方方面面，最終發(fā)揮直接作用的是慈善組織自身。構建完善的慈善組織自律機制，可以借鑒公司的治理模式，使各部門之間互相制約、互相監(jiān)督。并且，明確各個主體的權力、義務及法律責任。特別是慈善組織的負責人應對其領導、監(jiān)管不力造成的損失承擔相應的法律責任。只有明確慈善組織違反相關義務應承擔的法律責任，才能保障捐贈人和受贈人權利的實現(xiàn)。

不管是經(jīng)濟體制改革還是社會管理創(chuàng)新都在呼吁非政府組織快速發(fā)展壯大，打破一直以來由政府包攬所有社會經(jīng)濟事務的局面。然而，慈善腐敗引發(fā)了我們的思考，通觀現(xiàn)行相關法律制度，雖然我國社會主義法治體系已基本建立起來，但其內容或空洞概略，或仍現(xiàn)盲區(qū)，實難引導我國非政府組織快速、健康發(fā)展。本文以英國慈善監(jiān)管法律制度為例證，拋磚引玉，希望對我國慈善監(jiān)管法律制度以及對非政府組織監(jiān)管法律制度有所裨益。

［1］ 央視新聞頻道東方時空欄目6月30日播出節(jié)目:《真相調查：郭美 美 事 件 》［EB/OL］.http://news.qq.com/a/20110630/ 001215.htm.

［2］ 張希洲.慈善腐敗蠶食社會良心［N］.人民日報海外版，2011-08-23（5）.

［3］ 肖力.腐敗的根源究竟是什么［J］.人大復印資料（體制改革）2001（8）.

［4］ 王名，李勇，黃浩明.英國非營利組織［M］.北京：社會科學文獻出版社，2009：79.

［5］ 劉太剛.非營利組織及其法律規(guī)制［M］.北京:中國法制出版社，2009：242-297.

D956.1

A

晏潤芝（1988-），女，碩士研究生，研究方向為法理學、社會保障法學。