論中國公共衛(wèi)生服務(wù)組織體系的變遷與發(fā)展

何曄

（安徽師范大學(xué)歷史與社會學(xué)院，安徽蕪湖，241002）

論中國公共衛(wèi)生服務(wù)組織體系的變遷與發(fā)展

何曄

（安徽師范大學(xué)歷史與社會學(xué)院，安徽蕪湖，241002）

改革開放以來，中國公共衛(wèi)生服務(wù)組織體系開始從一元化模式向多元化模式變遷。多元化模式較一元化組織模式能更好地滿足人們的公共衛(wèi)生需求。公共衛(wèi)生服務(wù)組織體系的變遷與發(fā)展過程受到市場、政府和社會等多重因素的影響，其發(fā)展路徑的選擇需統(tǒng)籌兼顧這些因素。

公共衛(wèi)生服務(wù)；組織體系；一元化；多元化

公共衛(wèi)生服務(wù)組織體系是指向人們提供公共衛(wèi)生服務(wù)的組織類型以及不同組織所構(gòu)成的具有相互關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。按照結(jié)構(gòu)功能主義的觀點，任何一項社會需求（即功能）的滿足，都需要一定的組織形態(tài)以及由不同組織形態(tài)有機構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)為基礎(chǔ)。同樣，社會需求的變化也要求組織功能隨之進(jìn)行調(diào)整，組織的形態(tài)以及不同組織構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)也要隨之進(jìn)行調(diào)整。［1］因此，公共衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量與數(shù)量的提升與公共衛(wèi)生服務(wù)組織體系的變遷緊密聯(lián)系。本文對公共衛(wèi)生服務(wù)組織體系及其變遷問題展開討論，梳理新中國成立六十多年來公共衛(wèi)生服務(wù)組織體系的變遷歷程，探究中國公共衛(wèi)生服務(wù)組織體系未來發(fā)展的趨勢與路徑。

一、改革開放前的一元化公共衛(wèi)生服務(wù)組織體系

新中國成立后的計劃經(jīng)濟體制秉持的是“集中統(tǒng)一”的計劃思維，這種思維方式深深地影響并塑造了中國的各個領(lǐng)域的特征。公共衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域也不例外，表現(xiàn)為公共衛(wèi)生服務(wù)組織形式的單一性，公共衛(wèi)生服務(wù)組織體系由履行衛(wèi)生服務(wù)職能的政府部門和直接提供衛(wèi)生服務(wù)的國有衛(wèi)生事業(yè)單位構(gòu)成。政府衛(wèi)生主管機構(gòu)和職能部門包括中央政府和地方各級政府衛(wèi)生主管機構(gòu)及其職能部門。中央政府衛(wèi)生主管機構(gòu)及其職能部門制訂、推行國家公共衛(wèi)生政策，直接管理全國性衛(wèi)生事業(yè)并開展全國性公共衛(wèi)生服務(wù)的規(guī)劃和具體運行，投資建設(shè)全國性衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施，舉辦并領(lǐng)導(dǎo)全國性的衛(wèi)生事業(yè)單位；地方各級政府衛(wèi)生主管機構(gòu)及其職能部門負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)衛(wèi)生政策的制定和實施，管理、推行地方性衛(wèi)生事業(yè)的規(guī)劃和發(fā)展，投資建設(shè)地方性衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施，舉辦并領(lǐng)導(dǎo)地方性的衛(wèi)生事業(yè)單位；國有衛(wèi)生事業(yè)單位區(qū)分為中央和地方各級衛(wèi)生事業(yè)單位，分別接受同級政府衛(wèi)生主管部門的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，其財政、人事以及具體運作受同級政府衛(wèi)生主管部門的控制，自主性程度很弱。由于政府直接舉辦并領(lǐng)導(dǎo)國有衛(wèi)生事業(yè)單位的運作，所以在本質(zhì)上政府是提供公共衛(wèi)生服務(wù)的唯一組織形式，故稱之為一元化模式。

一元化模式與當(dāng)時的計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)，政府對公共衛(wèi)生服務(wù)行動的可控程度較高，在很大程度上便于政府調(diào)控公共衛(wèi)生服務(wù)的運作過程和發(fā)展方向，以保證其公益屬性；可以集中力量舉辦一些衛(wèi)生事業(yè)單位、開展一些衛(wèi)生服務(wù)專項行動。不過這種一元化模式的缺點也很明顯：一是政府的統(tǒng)一控制不利于激發(fā)衛(wèi)生事業(yè)單位的積極性和主動性；二是政府對公共衛(wèi)生領(lǐng)域的“大包大攬”不利于社會資本進(jìn)入公共衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域，公共衛(wèi)生服務(wù)的投資主體和參與主體相對單一，限制了公共衛(wèi)生服務(wù)總量的提升，也限制了公共衛(wèi)生產(chǎn)品的多樣化生產(chǎn)［2］；三是國有衛(wèi)生事業(yè)單位的壟斷性特征，以及由于其資金、人事等由財政支持，導(dǎo)致其服務(wù)意識、競爭意識和效率相對欠缺［3］；四是公共衛(wèi)生服務(wù)本身的多樣性、多層次性與政府掌控資源的有限性之間存在著難以化解的矛盾。因此，一元化模式雖然有“集中力量辦大事”的優(yōu)勢，但由于政府資源的有限性和“大包大攬”模式的缺陷，一方面使得一元化的公共衛(wèi)生服務(wù)組織體系無法向公民提供高水平、高質(zhì)量的公共衛(wèi)生服務(wù)；另一方面，政府整齊劃一的“標(biāo)準(zhǔn)化”服務(wù)也很難滿足公民對衛(wèi)生服務(wù)的多樣化、多層次化需求。簡言之，改革開放前計劃經(jīng)濟體制下的一元化公共衛(wèi)生服務(wù)組織體系存在著諸多問題，不能適應(yīng)新時期的需要。正如黨的十七大報告所指出的：建立完善的公共衛(wèi)生服務(wù)體系，不僅要“強化政府責(zé)任和投入”，同時也需“鼓勵社會參與”，需要公共衛(wèi)生服務(wù)組織體系朝向多元化發(fā)展。

二、改革開放后的多元化公共衛(wèi)生服務(wù)組織體系

改革開放以后，隨著計劃經(jīng)濟體制的解體，公共衛(wèi)生服務(wù)組織體系逐漸朝向多元化趨勢發(fā)展。與一元化模式不同，多元化的公共衛(wèi)生服務(wù)組織體系是由政府、企業(yè)和非營利部門共同構(gòu)成、相輔相成、優(yōu)勢互補的“網(wǎng)絡(luò)化”體系。

（一）政府以及國有衛(wèi)生事業(yè)單位仍是公共衛(wèi)生服務(wù)組織體系中的基礎(chǔ)性組成部分

在多元化模式中，政府在公共衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域的職能范圍發(fā)生了重大改變，直接責(zé)任范圍大大縮小，而宏觀調(diào)控責(zé)任被格外強調(diào)，即僅僅直接負(fù)責(zé)建設(shè)公共衛(wèi)生服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施和提供基本的公共衛(wèi)生服務(wù)，并通過政策傾斜、必要的轉(zhuǎn)移支付和宏觀調(diào)控以保證公民能夠平等地享受基本的公共衛(wèi)生服務(wù)。具體而言，政府衛(wèi)生主管部門統(tǒng)籌公共衛(wèi)生事業(yè)的規(guī)劃，制定調(diào)控性的公共衛(wèi)生政策，領(lǐng)導(dǎo)國有衛(wèi)生事業(yè)單位提供基本公共衛(wèi)生服務(wù)，并通過積極的財稅金融政策支持和鼓勵企業(yè)和非營利部門舉辦公共衛(wèi)生事業(yè)、參與公共衛(wèi)生服務(wù)的提供。

在多元化公共衛(wèi)生服務(wù)組織體系中的國有衛(wèi)生事業(yè)單位也與一元化模式中的國有衛(wèi)生事業(yè)單位具有較大差別。對于中國而言，一元化模式中的國有衛(wèi)生事業(yè)單位要進(jìn)行改革、轉(zhuǎn)制，可以根據(jù)衛(wèi)生事業(yè)單位的社會功能，將其分為承擔(dān)衛(wèi)生行政職能的、從事公益性衛(wèi)生服務(wù)的和從事衛(wèi)生方面生產(chǎn)經(jīng)營活動的三大類。［4］在此分類的基礎(chǔ)上，將承擔(dān)行政職能的衛(wèi)生事業(yè)單位通過整體劃轉(zhuǎn)、職能整合以及大部門制等方式劃轉(zhuǎn)為政府部門或政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)、所屬執(zhí)行機構(gòu)；將從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的衛(wèi)生事業(yè)單位逐步推向市場改制為企業(yè)；從事公益服務(wù)的衛(wèi)生事業(yè)單位可著重就體制機制進(jìn)行改革完善，使其成為事業(yè)單位法人，獨立自主地提供公共衛(wèi)生服務(wù)。［5］

（二）企業(yè)成為公共衛(wèi)生服務(wù)組織體系中的有機組成部分之一

企業(yè)作為公共衛(wèi)生服務(wù)組織體系的有機組成部分，主要表現(xiàn)在三方面：一是捐贈支持公共衛(wèi)生項目。這往往是企業(yè)社會責(zé)任感驅(qū)動的結(jié)果，即企業(yè)通過捐贈財物支持公共衛(wèi)生項目的實施，如捐贈手術(shù)費用、醫(yī)療費用以及公共衛(wèi)生設(shè)備、設(shè)施的購買等。二是直接提供公共衛(wèi)生服務(wù)。對于那些具有一定排他性和競爭性的能夠?qū)崿F(xiàn)產(chǎn)業(yè)化和市場交易的衛(wèi)生產(chǎn)品，可以由企業(yè)生產(chǎn)提供，并通過市場的方式配置資源、自主交易，這種按照市場規(guī)律進(jìn)行的公共衛(wèi)生服務(wù)可以滿足人們更高層次、更加多樣、更加個性的衛(wèi)生需求。消費者為了享受這些更加個性化、更有特色且服務(wù)層次更高的衛(wèi)生服務(wù)，向企業(yè)支付更高更多的費用；而企業(yè)則通過這些費用回收成本乃至實現(xiàn)營利。三是接受政府委托提供公共衛(wèi)生服務(wù)。政府通過公共衛(wèi)生服務(wù)外包，運用合同的方式委托有資質(zhì)、有信譽、有能力的企業(yè)提供相關(guān)衛(wèi)生服務(wù)（或者說政府出資向企業(yè)購買相關(guān)公共服務(wù)），這也是企業(yè)參與公共衛(wèi)生服務(wù)的重要形式。在這里，企業(yè)不向公共衛(wèi)生服務(wù)的消費者收取費用，而是通過政府的委托費用來回收成本實現(xiàn)營利。企業(yè)與政府之間并非是管理與被管理的關(guān)系，而是市場主體之間的平等合作關(guān)系，主要依靠合同（契約）的有關(guān)條款來確定彼此的權(quán)利和義務(wù)。當(dāng)然，作為被委托者的企業(yè)，要接受委托者——政府的監(jiān)督。只不過這里的監(jiān)督是依據(jù)合同條款和有關(guān)經(jīng)濟法條款，而不是政府作為公共管理者具有的法定管理權(quán)?？傊ㄟ^合適的項目、有效的合作方式，企業(yè)是可以成為公共衛(wèi)生服務(wù)組織體系中的有機組成部分之一的。

當(dāng)然，由于企業(yè)屬于市場主體，其往往以利潤最大化為目標(biāo)，這種利益驅(qū)動至上的行為邏輯使其背離公共衛(wèi)生服務(wù)公益屬性的風(fēng)險較高，不僅需要企業(yè)的自律，更加需要政府部門的嚴(yán)格監(jiān)管和輿論、公共衛(wèi)生服務(wù)的消費者等的共同監(jiān)督。

（三）非營利部門逐步成為公共衛(wèi)生服務(wù)組織體系中的重要組成部分

非營利部門與企業(yè)一樣同屬于民間部門，由民間發(fā)起成立。但是與企業(yè)不同的是，非營利部門以不以營利為目標(biāo)，而是以公益為宗旨，其運行邏輯超越了個人利益和組織利益，而指向公共利益。從這個角度上看，非營利部門進(jìn)入公共衛(wèi)生領(lǐng)域不僅僅可以彌補政府公共衛(wèi)生資源的不足，提升公共衛(wèi)生服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，而且可以規(guī)避企業(yè)“營利而不服務(wù)”的風(fēng)險。所以，非營利部門是公共衛(wèi)生服務(wù)組織體系中的重要組成部分?，F(xiàn)代化的、科學(xué)的且能滿足人們對于公共衛(wèi)生服務(wù)需求的公共衛(wèi)生服務(wù)組織體系中必不可少的組織形態(tài)之一就是非營利部門。［6］世界各國尤其是歐美發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗表明，非營利部門能夠動員、整合大量優(yōu)質(zhì)的民間資源參與公共衛(wèi)生領(lǐng)域，是政府在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的重要補充和助手，填補了公共衛(wèi)生服務(wù)的市場失靈和政府失靈“雙雙空白”的那些地帶。［7］在美國、新西蘭等國家非營利部門為公共衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量和數(shù)量的提高發(fā)揮了很大的作用，在衛(wèi)生企業(yè)不愿提供的而政府基本公共衛(wèi)生又顧及不到的公共衛(wèi)生領(lǐng)域發(fā)揮了舉世矚目的作用。［8］

就目前世界各國的情況看，非營利部門在公共衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域的行動包括兩方面：一是獨立自主地募集、整合民間資源，而后獨立自主開展一些公共衛(wèi)生服務(wù)項目，如大病救助、弱勢群體醫(yī)療項目捐助、實施災(zāi)后衛(wèi)生服務(wù)等；二是接受政府委托，利用財政撥款開展公共衛(wèi)生服務(wù)。當(dāng)然，非營利部門也可能會出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象，需要政府衛(wèi)生部門和有關(guān)方面的有效監(jiān)管。

三、公共衛(wèi)生服務(wù)組織體系變遷的影響因素

改革開放以來，我國已經(jīng)初步形成了多元化公共衛(wèi)生服務(wù)組織體系的框架，但這一框架尚待完善，比如，市場力量和非營利部門的參與力度和服務(wù)廣度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，政府在公共衛(wèi)生服務(wù)組織體系多元化方面的促進(jìn)力度和政策效果有待提高，國有衛(wèi)生事業(yè)單位的改革和發(fā)展道路仍然很長。也就是說，在理論上，由傳統(tǒng)的一元化模式到現(xiàn)代的多元化模式的變遷較容易論證，但在實踐上，這種變遷過程比較復(fù)雜，受到市場、政府和社會等多種因素的影響。

（一）市場因素的基礎(chǔ)性影響

可以說，是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型促成了中國公共衛(wèi)生服務(wù)組織體系由一元化向多元化發(fā)展。同時，市場經(jīng)濟的進(jìn)一步發(fā)展也為中國公共衛(wèi)生服務(wù)組織體系的變遷奠定了經(jīng)濟基礎(chǔ)。市場因素的影響表現(xiàn)在如下兩方面：一是經(jīng)濟的發(fā)展、企業(yè)的進(jìn)步為企業(yè)直接提供公共衛(wèi)生服務(wù)或資助其他組織提供公共衛(wèi)生服務(wù)奠定了財力和物力基礎(chǔ)，只有經(jīng)濟的發(fā)展才能促使企業(yè)最終成為參與提供公共衛(wèi)生服務(wù)組織形態(tài)之一。二是“企業(yè)公民”形象的塑造、企業(yè)家社會責(zé)任感的驅(qū)使以及企業(yè)營銷的需要（塑造良好企業(yè)形象）等會促使企業(yè)涉足公共衛(wèi)生領(lǐng)域，通過捐贈來資助非營利部門開展衛(wèi)生服務(wù)是最常見的形式。當(dāng)然，市場因素也可能成為企業(yè)進(jìn)入公共衛(wèi)生領(lǐng)域的障礙因素：企業(yè)作為追求利潤的“經(jīng)濟人”，其提供公共衛(wèi)生服務(wù)的目的在于營利，實現(xiàn)“賺錢”的目的和投資的高回報。但公共衛(wèi)生服務(wù)具有的非排他性和非競爭性特征，使得“消費者”搭便車行為的發(fā)生率較高，這樣，提供公共衛(wèi)生服務(wù)的成本就難以收回，利潤自然也不能保證。這種情形使得很多企業(yè)對于公共衛(wèi)生領(lǐng)域望而卻步。因此，需要進(jìn)一步發(fā)展市場經(jīng)濟，這是根本也是基礎(chǔ)。但為促使企業(yè)很好地進(jìn)入公共衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域，需要做到：一是政府對企業(yè)參與公共衛(wèi)生服務(wù)進(jìn)行政策支持（如免稅政策、企業(yè)形象塑造政策、宣傳政策等），使其感覺到進(jìn)入公共衛(wèi)生領(lǐng)域“有利可圖”，比如，獲得政府和社會大眾的認(rèn)可、獲得聲望、地位等。［2］二是建立方便快捷且社會公信度高的社會資金募集機制，使得企業(yè)參與公共衛(wèi)生服務(wù)的時間、精力等交易成本降低，同時，公信力高的機制也使得企業(yè)能夠放心地將自己的資源投入進(jìn)來，而不必?fù)?dān)心資源被浪費或者被挪作他用。

（二）政府因素的主導(dǎo)性影響

無論如何發(fā)展，政府都是公共衛(wèi)生服務(wù)組織體系中最重要的組織形態(tài)之一。對于中國當(dāng)下而言，政府的作用更是十分重要，因為企業(yè)、非營利部門在公共衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域的作用尚未充分發(fā)揮，需要政府在公共衛(wèi)生服務(wù)尤其是基本公共衛(wèi)生服務(wù)的供給方面扮演主導(dǎo)和主體角色，這直接決定著基本公共衛(wèi)生服務(wù)的范圍以及公民能否平等地享有基本公共衛(wèi)生服務(wù)。

除此之外，我國政府還需充分發(fā)揮如下三方面的作用：一是確保公共衛(wèi)生服務(wù)的均等化，切實采取措施消除城鄉(xiāng)差異、地區(qū)差異；二是積極、穩(wěn)步地推進(jìn)衛(wèi)生事業(yè)單位改革；三是政府對于企業(yè)和非營利部門參與公共衛(wèi)生服務(wù)的政策引導(dǎo)和支持。

（三）社會因素普遍性影響

在構(gòu)建多元化的公共衛(wèi)生服務(wù)組織體系的過程中，除了政府的推動之外，社會力量的有力介入也同樣重要，但問題是社會力量愿意介入嗎？會積極介入嗎？這些問題的回答便關(guān)涉到了社會因素。一般認(rèn)為，如果社會公眾具有較強的公共精神和公共意識，充滿著公共責(zé)任感和功效感，那么他們在公共衛(wèi)生事務(wù)、公益衛(wèi)生事業(yè)方面的行動就會更加積極、主動，非營利部門的數(shù)量才會更多、其運作能力也會更強，針對公共衛(wèi)生服務(wù)方面的公共行動將會更加密集和頻繁；企業(yè)開展針對公共衛(wèi)生服務(wù)的捐贈行為、關(guān)心公益衛(wèi)生事業(yè)的現(xiàn)象也會更加常見。從這個意義上看，多元化公共衛(wèi)生服務(wù)組織體系的建立還必須與社會公眾的公共精神和公共意識的培養(yǎng)相結(jié)合。

四、中國公共衛(wèi)生服務(wù)組織體系的發(fā)展路徑

在計劃經(jīng)濟時代，公共衛(wèi)生服務(wù)組織體系以政府為單一主體，但一元化模式存在諸多問題。因此，改革開放后公共衛(wèi)生服務(wù)組織體系逐步朝向多元化發(fā)展：未來中國應(yīng)該形成由多種組織形態(tài)有機構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)化體系來提供公共衛(wèi)生服務(wù)，以政府和國有衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)為最基本的保證，同時發(fā)展第三部分和市場組織，充分發(fā)揮社會力量在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的能動作用。公共衛(wèi)生服務(wù)組織體系的變遷，受到市場、政府和社會等因素的影響，因此，其發(fā)展路徑的選擇需要系統(tǒng)考查這些因素。

第一，發(fā)揮政府在多元化公共衛(wèi)生服務(wù)組織體系當(dāng)中的主導(dǎo)作用。主要表現(xiàn)在三方面：一是政府要切實有效地承擔(dān)起對企業(yè)、非營利部門的引導(dǎo)作用，即政府要通過政策優(yōu)惠、榮譽授予、財政支持、機制完善等方式鼓勵、引導(dǎo)企業(yè)和非營利部門進(jìn)入公共衛(wèi)生服務(wù)組織體系中，發(fā)揮應(yīng)有的服務(wù)功能。二是政府要切實履行監(jiān)管責(zé)任。監(jiān)管不是大包大攬和直接領(lǐng)導(dǎo)，而是通過一定的法律措施、過程監(jiān)督和服務(wù)評估等方式來促使并保證企業(yè)、非營利部門提供優(yōu)質(zhì)和足量的公共衛(wèi)生服務(wù)，減少公共衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域的“腐敗”現(xiàn)象和尋租行為。三是基本公共衛(wèi)生服務(wù)須以政府和國有衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)為保證。由于基本公共衛(wèi)生服務(wù)具有非排他和非競爭的特性，市場主體因“搭便車”傾向而無法有效供給，且基本公共衛(wèi)生服務(wù)直接關(guān)系到人民的福祉。因此須以政府和國有衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)為主保證基本公共衛(wèi)生服務(wù)的供給量。政府對于國有衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)的可控程度相對較高，也便于保障基本公共衛(wèi)生服務(wù)的供給。當(dāng)然，歐洲國家的福利危機提醒我們，國有衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)的比重如果過大將會“壓垮”國家財政。［9］對于中國而言，一方面，國有衛(wèi)生事業(yè)單位所占比例較高，應(yīng)該適時促進(jìn)部分組織開展社會化改革，政府通過撤資的方式退出部分國有機構(gòu)，而將主要精力放在基本公共衛(wèi)生服務(wù)的提供之上；另一方面，貧困地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)、偏遠(yuǎn)地區(qū)的公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展滯后，需要政府和國有衛(wèi)生事業(yè)單位積極填補。

第二，大力發(fā)展市場經(jīng)濟，夯實公共衛(wèi)生服務(wù)組織體系多元化發(fā)展的經(jīng)濟基礎(chǔ)。首先要通過持續(xù)、高效的經(jīng)濟發(fā)展，使得我國公共衛(wèi)生服務(wù)資源和物力財力的基礎(chǔ)得以更加豐厚起來，使得政府、企業(yè)和非營利部門有資源可以整合，不至于出現(xiàn)“巧婦難為無米之炊”的局面。其次，要通過市場經(jīng)濟體制的持續(xù)完善，不斷培育市場主體，這是公共衛(wèi)生服務(wù)組織體系多元化發(fā)展的主體性基礎(chǔ)，如果沒有大量的具有社會責(zé)任新的市場主體的存在和良性發(fā)展，公共衛(wèi)生服務(wù)組織體系多元化發(fā)展將無異于無根之木、無源之水。再次，要通過一定的項目和服務(wù)供給機制的完善和創(chuàng)新，發(fā)揮市場機制在公共衛(wèi)生服務(wù)資源方面的配置作用。雖然公共衛(wèi)生服務(wù)具有非排他性和非競爭性，屬于公共品的范疇，無法完全通過市場機制來實現(xiàn)高效配置，但是不能否認(rèn)，有相當(dāng)一部分公共衛(wèi)生服務(wù)具有私人物品的特性，可以部分地實現(xiàn)市場化供給，同時只要能夠設(shè)計合理的公共衛(wèi)生服務(wù)供給機制和項目運行機制（如政府購買、憑單制等）也是能夠在某些領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)市場化的。最后，要通過財稅金融政策的優(yōu)惠和鼓勵、典型企業(yè)的宣傳和塑造等來引導(dǎo)、鼓勵市場主體參與公共衛(wèi)生服務(wù)供給，通過捐贈等方式支持公共衛(wèi)生服務(wù)。

第三，創(chuàng)新政策措施，營造積極的社會環(huán)境，鼓勵和扶持非營利部門進(jìn)入公共衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域。非營利部門的發(fā)展，不僅有助于吸收民間公共資源進(jìn)入公共衛(wèi)生事業(yè)，提高公共衛(wèi)生服務(wù)的供給量，而且有助于形成行業(yè)競爭，推動國有衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)改革，促進(jìn)服務(wù)效率和質(zhì)量的提升。對于中國目前而言，鼓勵和扶持非營利部門進(jìn)入公共衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域著重需要做好如下幾方面的工作：一是加快國有公共衛(wèi)生事業(yè)單位的改革和轉(zhuǎn)制進(jìn)程，將那些具有公益性質(zhì)或準(zhǔn)公益性質(zhì)的國有公共衛(wèi)生事業(yè)單位通過撤資、整體轉(zhuǎn)并、民間購買等方式轉(zhuǎn)制為真正的非營利部門，提高它們的自主性，使它們積極主動自主地參與公共衛(wèi)生服務(wù)。二是通過降低門檻、財稅金融政策引導(dǎo)等方式培育新的由民間力量、國際力量發(fā)起成立的非營利部門，并通過合適的公共衛(wèi)生項目和服務(wù)購買政策使得新興非營利部門盡快、有效且高質(zhì)量地融入公共衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域。三是在設(shè)計公共衛(wèi)生項目、制訂實施服務(wù)購買政策、積極的財稅金融政策促進(jìn)非營利部門進(jìn)入公共衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域的同時，要加強監(jiān)管體系的建立和完善，使非營利部門真正發(fā)揮其公益性，實現(xiàn)公共衛(wèi)生服務(wù)供給的公共性或準(zhǔn)公共性。這一監(jiān)督體系應(yīng)包括政府、消費者、行業(yè)協(xié)會和大眾傳媒等在內(nèi)。當(dāng)然，加強監(jiān)管并不同于加強政府對非營利部門的領(lǐng)導(dǎo)，更不是政府對非營利部門的大包大攬乃至直接干預(yù)，而是對非營利部門的參與領(lǐng)域、服務(wù)流程、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)的覆蓋面以及違約、違規(guī)行為進(jìn)行監(jiān)督和管理。四是要加強宣傳和典型引導(dǎo)，提高非營利部門在公共衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域的影響力和公信力，使其能夠更有效地募集和整合民間衛(wèi)生資源，更有效地開展公共衛(wèi)生服務(wù)。［10］五是非營利部門也要通過內(nèi)部治理機制的完善、服務(wù)運行機制的健全等提高運作效率，以更好更有效地參與公共衛(wèi)生服務(wù)供給。

［1］ 賈春增.外國社會學(xué)史［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2000： 231.

［2］ 安建增.社會個體參與公共衛(wèi)生服務(wù)的人性基礎(chǔ)［J］.中國衛(wèi)生事業(yè)管理，2008（9）：580-582.

［3］ 熊侃霞，等.政府在醫(yī)療服務(wù)資源配置中的缺陷分析［J］.中國衛(wèi)生事業(yè)管理，2010（12）：801-802，820.

［4］ 左然.構(gòu)建中國特色的現(xiàn)代事業(yè)制度［J］.中國行政管理，2009（1）：12-21.

［5］ 俞路.事業(yè)單位改革的五點思考［J］.中國行政管理，2011（5）：38-41.

［6］ 夏挺松，等.國外醫(yī)療衛(wèi)生體系模式對我國的啟示［J］.中國衛(wèi)生事業(yè)管理，2011（7）：486-488.

［7］ 薩拉蒙，等.全球公民社會［M］.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002：70.

［8］ 王紹光.多元與統(tǒng)一［M］.杭州：浙江人民出版社，1999：8-23.

［9］ 左然.中國現(xiàn)代事業(yè)制度建構(gòu)綱要［M］.北京：商務(wù)印書館，2009：195-198.

［10］ 鄧國勝.公共服務(wù)提供的組織形態(tài)及其選擇［J］.中國行政管理，2009（9）：125-128.

R197.1

A

國家社科基金項目（10ZCC022）；安徽省高等學(xué)校省級優(yōu)秀人才基金項目（2009SQRS020）

何曄（1981-），女，碩士，講師，研究方向為公共管理學(xué)。