自然災害救助的行為特點與立法規(guī)制

全曉麗

（吉林警察學院治安系，吉林長春，130117）

一、問題的提出

2008年6月，甘肅省隴南市武都區(qū)柏林鄉(xiāng)王家山村在抗震救災物資發(fā)放中，村負責人焦高社、杜四寶、杜讓有私自將1800斤“三無”（“三無”是指按政策發(fā)放給無經濟來源、無勞動能力、無法定的贍養(yǎng)或撫養(yǎng)人的災民）面粉變賣，將所得款1700元除該村開支招待費700元外，剩余一千元三人私分。①新浪網，http://news.sina.com.cn/c/2008-10-22/110416502987.shtml，2012年8月19日訪問。

2008年8月27日，審計署審計長劉家義在十一屆全國人大常委會第四次會議上作審計報告時說，2005年至2006年，13個?。▍^(qū)）共籌集救災資金167.57億元，其中60%是中央轉移支付資金。從審計調查情況看，救災資金在保障受災群眾基本生活、重建家園、恢復生產和維護社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用。但仍有一些部門和單位將2.58億元救災資金用于彌補行政經費、建設辦公樓等方面。②人民網，http://politics.people.com.cn/GB/1025/7744674.html，2012年8月19日訪問。通過以上案例可以看出，我國行政機關在自然災害救助上存在諸多不足，而我國又是一個自然災害頻發(fā)的國家，規(guī)范行政機關的自然災害救助行為，對于保障受災居民的基本生存，穩(wěn)定社會秩序、恢復社會生產意義重大。因此從立法規(guī)制入手，就如何規(guī)制自然災害救助行為的合法運作進行探討。

二、自然災害救助的行為特點

自然災害救助從本質上講是一種行政行為，屬于行政給付中的保障性行政給付行為，但這種行政行為又與最低生活保障、收容救助等保障性行政給付行為有所不同。行政主體的自然災害救助行為一般具有以下特點：

第一，突發(fā)性。正常情況下的行政給付難以有效應對災害這種突發(fā)性緊急狀態(tài)，因此法律有必要賦予行政機關平時所沒有的給付權，從而使自然災害救助行為不同于正常程序下的行政給付行為。在迫于形勢需要的情況下，除了這些緊急狀態(tài)法律賦予的給付權外，行政機關甚至可以采取某些事實行為，即采取一些沒有法律依據的措施，再由有權機關事后予以追認。

第二，侵益性與授益性并存。自然災害救助行為應符合行政給付的授益性特征，但自然災害救助行為也可能給公民基本權利與自由帶來更大的限制乃至侵害，所以政府在自然災害救助的特殊情況下，可以采取一些必要措施來限制一定程度上侵害公民權利的行為。例如行政機關采取的商品限價、戒嚴、緊急轉移、疏散、強行遷移、強制檢疫等行為。

第三，自由裁量的隨意性。自然災害一般具有不可預見性、緊迫性的特點，因此我們不能僅僅依賴立法制定各種救助措施。相反法律規(guī)定的自然災害救助手段不可能具有很強的針對性，有時只能作出原則性的規(guī)定。行政機關不僅可以根據不同的自然災害，在法定的措施種類中進行選擇，而且對于一種救助措施的強度、深度、廣度等都可以由行政機關根據具體情況予以確定。

第四，法律約束的原則性。由于自然災害救助的緊急性，以及高度自由裁量性，法律對行政機關的自然災害救助行為的約束只能是原則性的。法律不可能規(guī)定具體的行為方式與行為的程度，而只能通過設定最低限度的程序、標準和行為界限，防止行政機關濫用職權。

第五，強制性。行政給付行為作為一種授益性行政行為，一般是不具有強制性的。因為“純賦予權利、能力和減免義務的具體行政行為從本質上講是有利于相對人的，對相對人并無強制性，即不能強制對方服從”。［1］而在發(fā)生自然災害的情形下，災民的生存權受到極大威脅，此時已不能允許災民是否選擇接受自然災害救助，而必須采用強制給付的方式，由行政機關單方面直接向災民提供各種其認為必需的救災物資。這種救助不允許相對人無正當理由拒不接受，否則有?；救藱啾Ｕ系睦砟?。

正是這樣一種侵益性與授益性并存且具有高度自由裁量性的突發(fā)行政行為，給立法規(guī)制提出了難題。一方面，現代行政法治要求行政權利必須在法治軌道上良性運作。另一方面，面對突發(fā)的自然災害，立法的滯后性與穩(wěn)定性又使得立法機關無法及時有效地規(guī)制自然救助行為，由此引發(fā)了本文伊始出現的一系列問題。

三、中國自然災害救助行為的立法規(guī)制現狀

現代公共行政的生命就在于裁量，行政法的中心任務則在于通過法治解決行政裁量的問題。盡管自然災害救助行為是為了應付突發(fā)的、緊迫的自然災害而由行政機關作出的一種具有高度自由裁量性的行政行為，但是高度的自由裁量并不代表自然災害救助行為中行政機關享有的裁量權就不受任何控制。任何一項依法進行的行政活動，理應遵循依法行政原則。因此，自然災害救助行為必須得到立法規(guī)制，否則也必然會導致權力的濫用。目前我國對自然災害救助行為的立法規(guī)制主要表現為兩個方面：立法機關立法規(guī)制和行政立法規(guī)制。

（一）立法機關立法規(guī)制的現狀

中國作為世界上自然災害發(fā)生最頻繁的國家之一，自然災害救助的實踐非常豐富，也初步形成了一些行之有效的救助機制。但是，由于“我國社會保障法律化程度較低，尚不能給國家解決社會保障面臨的嚴峻而復雜的問題提供充分、有效的法律支持?！保?］這也是中國自然災害救助遲遲不能形成制度化運作模式的重要原因。同時，自然災害救助作為一種行政行為，由于法律的不健全，也很難遵循依法行政的原則。具體而言，中國自然災害救助立法存在以下問題：

一是立法不健全，缺乏自然災害救助的綜合性法律。盡管我國目前的自然災害救助工作逐步走上法治化、規(guī)范化的軌道，有關自然災害救助的法律有《傳染病防治法》、《防洪法》、《防震減災法》等。這些都是全國人大常委會針對個案而制定的法律，并且它們也的確在減災方面發(fā)揮了重要作用，但是這些法律注重的是事前預防，在事后救濟方面明顯不足。相對于繁重的救災工作而言，我國至今還沒有綜合性的自然災害救助基本法。

二是立法內容過于原則化，缺乏可操作性。在目前我國僅有的幾部涉及災害救助的法律中，其條款規(guī)定過于粗糙，甚至只是一些政策性規(guī)定。例如《防震減災法》第70條規(guī)定：“地震災后恢復重建，應當統籌安排交通、鐵路、水利、電力、通信、供水、供電等基礎設施和市政公用設施，學校、醫(yī)院、文化、商貿服務、防災減災、環(huán)境保護等公共服務設施，以及住房和無障礙設施的建設，合理確定建設規(guī)模和時序。鄉(xiāng)村的地震災后恢復重建，應當尊重村民意愿，發(fā)揮村民自治組織的作用，以群眾自建為主，政府補助、社會幫扶、對口支援，因地制宜，節(jié)約和集約利用土地，保護耕地。少數民族聚居的地方的地震災后恢復重建，應當尊重當地群眾的意愿。”這樣的條款規(guī)定完全是一種政策表述而已。

三是立法滯后于實踐。我國城鄉(xiāng)經濟體制已經發(fā)生了重大變化，原有的救災法律體系制度顯然已經難以適應變化的客觀形勢，在實際執(zhí)行中已經進行了某些方面的改革，但立法始終未能跟上改革的步伐，甚至制約了實踐的發(fā)展。例如我國“依靠群眾、依靠集體、生產自救、互助互濟、輔之以國家必要的救濟與扶持”這一救災方針還是在1983年第八次全國民政會議上提出的，帶有計劃經濟的色彩，與福利國家下服務行政的理念大相徑庭，也不符合自然災害救助的特點。自然災害救助應由國家承擔主要責任，而上述方針既不符合實際，也違背了自然災害救助之國家義務責任。

（二）行政立法規(guī)制的現狀

從某種程度上說，自然災害救助行為的立法規(guī)制主要依靠的是行政立法規(guī)制。因為行政機關作為具體負責災害救助工作的機關，對于救災業(yè)務更加熟悉，也更容易制定出切實可行的規(guī)制立法。目前我國尚沒有專門規(guī)定自然災害救助的行政法規(guī)，規(guī)章層次的立法也只有兩個：《災情統計、核定、報告暫行辦法》（民政部發(fā)［1997］8號）和《救災捐贈管理暫行辦法》（2000年5月12日民政部令第22號發(fā)）。更多的自然災害救助措施散見于大量的政策性文件中，而且規(guī)定的十分零亂，不系統。尤其是在涉及災民基本生存權保障的災害救助標準方面，由于救助標準立法的缺位，導致災害救助標準的隨意性色彩濃厚。

以倒房補助為例，自改革開放至2001年，倒房補助一直持續(xù)在20世紀80年代的水平，即洪澇災害65元/間，地震災害200元/間。從2002年開始，我國開始逐步提高補助的標準。2002~2005年，在民房恢復重建方面，倒塌一間民房中央財政補助300元，其中地震災害單列為500元/間。2006年，國家再次細化和提高倒房補助標準，倒塌民房中央補助標準由300元/間提高到600元/間。2007年8月，國務院根據新形勢下我國的經濟社會發(fā)展現狀，再次提高了國家倒房補助標準，將因災倒房的中央補助標準由600元/間提高到1500元/間，地震嚴重損壞房屋中央財政按200元/間給予補助。［3］

從國家災害救助標準的歷史發(fā)展進程來看，我們國家的自然災害救助標準雖然在數額上不斷提升，但標準始終比較混亂，沒有制定出一部完整細致的《國家自然災害救助標準》。有時按照災害種類制定救助標準，有時又按照災害救助類別來制定救助標準，而且還有許多救災項目沒有制定科學的救助標準甚至沒有納入災害救助范圍。另外國家現有的關于自然災害救助的標準仍然是比較低的。例如2006年國家在荒情救濟方面，災民每天的基本生活補助為0.7元，標準比較低；2007年國家提高災害補助標準后，在提高受災群眾冬春生活困難生活補助標準方面，每人獲得國家補助150元。［3］需要指出的是這個標準只是中央向省級政府撥付救災資金的測算標準，并不是實際分配到個人的救助標準。

四、完善自然災害救助規(guī)制的建議

（一）在立法機關立法規(guī)制領域需要盡快出臺《自然災害救助法》

目前世界主要國家都有了自然災害救助方面的專門法規(guī)，其立法模式主要有三種：一是制定綜合性的防災、減災與救災的基本法。日本1967年的《災害對策基本法》，臺灣地區(qū)2000年的“災害防救法”，這些都對災害防救組織、災害防救計劃、災害的預防、災害應急、災害重建等作出系統的規(guī)定；二是專門針對自然災害救助事項制定單行的自然災害救助法。美國1959年制定了《災害救濟法》，歷經三次修改，每一次修改都是擴大聯邦政府的救援范圍及全面協調救災、預防、緊急管理、恢復重建等工作。使政府在自然災害救助時期行使緊急權力的行為嚴格地限制在憲法所允許的范圍之內，由此來維護以憲法為核心價值的法治原則；三是通過政令的方式制定具體的自然災害救助種類及標準。如日本的《自然災害救助法施行令》對救助的具體形式和標準做出詳細的規(guī)定。［4］因此中國有必要吸取國外立法經驗，盡快出臺《中華人民共和國自然災害救助法》。

作為我國危機管理的綱領性法律文件和制度框架的《自然災害救助法》，主要規(guī)定自然災害救助下應急管理的基本準則、管理方法，應急預案及啟動程序，政府發(fā)布自然災害救助的權力，使自然災害救助有法可依，同時還要根據危機發(fā)生的地域、種類、行業(yè)等特點，根據自然災害救助法的一般法律原則臨時出臺一些補充性、技術性規(guī)范，以形成一個以《自然災害救助法》為基本法統御各領域各行業(yè)專業(yè)性、技術性應急法律規(guī)范為一體的自然災害救助法律體系。

（二）行政立法規(guī)制領域需要以自然災害救助標準為例

針對自然災害救助標準不統一的現象，應該在科學論證、充分調研的基礎上，盡快出臺《國家自然災害救助標準》。關于災害救助標準的制定，當前主要有兩種制定模式：一是《人道主義憲章和賑災救助標準》確立的模式，即按照救助類別將救助標準劃分為“衛(wèi)生及供水救助、營養(yǎng)救助、食品救助、居所救助、醫(yī)療救助”，然后再在每個標準下設立子標準。比如衛(wèi)生及供水標準又可劃分為供水、糞便處理、傳染病媒介控制、固體垃圾處理、排水等標準。［5］二是按照災害種類劃分救助標準。臺灣地區(qū)針對不同的災害種類分別制定了《土石流災害救助種類及標準》、《旱災災害救助種類及標準》等，這些規(guī)定對救助的具體形式和標準做出詳細的界定。同時需要將救助種類分別放進不同的災害種類中。比如《土石流災害救助種類及標準》第3條規(guī)定：“災害救助種類如下：一、人員死亡、失蹤、重傷之救助。二、安遷之救助。三、農田、漁塭之受災救助。”第4-7條分別進行細化。［6］筆者認為臺灣的標準更加細致，更具有可操作性，因此我國在制定自然災害救助標準時可以仿照臺灣的模式，按照不同的災害種類制定相應的國家救助標準，然后將各種災害救助種類納入其中，作進一步的規(guī)定。自然災害救助的國家標準是最低限度的救助標準，我們應該允許各地按照本地區(qū)經濟發(fā)展水平制定各自的自然災害救助標準并報民政部備案，但地方標準不得低于國家標準。

［1］方世榮.論具體行政行為［M］.武漢：武漢大學出版社，1996：38.

［2］龍翼飛.完善我國的社會保障法律制度［EB/OL］.（2012-08-09）.http://www.studa.net/2003/3-25/2003325172036-7.html.

［3］來紅州.國家災害救助標準的歷史沿革［J］.中國減災，2007（11）.

［4］林莉紅，孔繁華.社會救助法研究［M］.北京：法律出版社，2008：361.

［5］人道主義憲章和賑災救助標準［EB/OL］.（2012-08-20）.http://www.lianghui.org.cn/chinese/archive/101853.htm.

［6］土石流災害救助種類及標準［EB/OL］.（2012-08-20）.http://www.chinalawedu.com/news/1200/23155/23157/23192/232-14/2006/4/sh40991928241024600211571-0.htm.