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    論吉林省基層法律服務(wù)制度的困境及改革措施

    2012-08-15 00:45:22宋慧宇
    關(guān)鍵詞:吉林省律師工作者

    宋慧宇

    (吉林省社會科學(xué)院法學(xué)研究所,吉林長春,130033)

    基層法律服務(wù)制度是上世紀(jì)80年代之初為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,彌補(bǔ)律師事務(wù)所和律師數(shù)量較少,出現(xiàn)在廣東、福建等鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)較多、商品經(jīng)濟(jì)比較活躍的地區(qū),以滿足基層群眾對法律服務(wù)的基本需求。但是,隨著律師行業(yè)的迅速發(fā)展以及法制建設(shè)的不斷完善,基層法律服務(wù)存在和發(fā)展的政策基礎(chǔ)出現(xiàn)動搖,基層法律服務(wù)組織開始整頓和出現(xiàn)萎縮。目前,關(guān)于基層法律服務(wù)組織進(jìn)一步的改革方案尚未明確,導(dǎo)致吉林省基層法律服務(wù)實踐中問題叢生、管理工作困難重重。在這種情況下,根據(jù)自身實際積極探索適合本地區(qū)的改革措施、保持基層法律服務(wù)工作的順暢進(jìn)行十分必要。

    一、當(dāng)前吉林省基層法律服務(wù)制度的問題和困境

    吉林省基層法律服務(wù)在服務(wù)經(jīng)濟(jì)、服務(wù)社會、服務(wù)農(nóng)村三十年后與全國其他地區(qū)一樣面臨著諸多問題和困境,在具有相似性的同時又有自身區(qū)域性的特征。

    (一)改革政策不明確導(dǎo)致實踐中基層法律服務(wù)所性質(zhì)不清

    關(guān)于基層法律服務(wù)制度的政策在十幾年間經(jīng)歷了數(shù)次變化。從法律依據(jù)上講,基層法律服務(wù)所由最初的性質(zhì)不清,到事業(yè)單位、兩所合一的模式,再到后來改制為合伙制法律服務(wù)所,實行自主執(zhí)業(yè)、自收自支、自我管理、自我發(fā)展的法律中介組織,性質(zhì)從公到私,從國家工作人員到獨(dú)立的市場主體。但由于政策變動頻繁,最終的脫鉤改制進(jìn)行的并不徹底,導(dǎo)致實踐中做法并不統(tǒng)一,時至今日很多省份在改革過程中保留了事業(yè)單位、獨(dú)立合伙制(完全獨(dú)立或合屬辦公)兩種性質(zhì)。有的省份則走的更遠(yuǎn),如江蘇省將基層法律服務(wù)所脫鉤后轉(zhuǎn)變?yōu)樽允兆灾У穆蓭熓聞?wù)所,但存在著法律依據(jù)欠缺、完全放棄原有優(yōu)勢的問題;還有一些省份如上海市將基層法律服務(wù)所轉(zhuǎn)變?yōu)橥耆烧鲑Y資助的公益性社會組織(人民調(diào)解室),但這種模式高度依賴地方財政[1]。目前,吉林省基層法律服務(wù)所共677個,基層法律服務(wù)工作者共1597人,在人員和編制上完全實現(xiàn)脫鉤、成為獨(dú)立合伙制中介機(jī)構(gòu)的有167個,大部分集中于長春和吉林兩市,而且多數(shù)集中于市區(qū)內(nèi),其他的基層法律服務(wù)所特別是廣大農(nóng)村地區(qū)雖然不再占用國家和地方編制,但仍然與司法所合屬辦公,這種基層法律服務(wù)所性質(zhì)不清和身份不明的狀況一直延續(xù)。

    (二)兩所合一模式對基層政法部門和基層法律服務(wù)工作的阻礙

    由于受吉林省經(jīng)濟(jì)、社會和各地條件所限,基層法律服務(wù)所脫鉤改革并不徹底,完全實現(xiàn)兩所分離,獨(dú)立經(jīng)營的基層法律服務(wù)所并不多,兩所合一的模式阻礙了基層政法部門和法律服務(wù)工作的順利開展。

    首先,基層法律服務(wù)所改制后仍然保留其協(xié)助司法行政機(jī)關(guān)或基層政府開展調(diào)解基層糾紛、普法宣傳等項工作職能不變①根據(jù)2000年9月《基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)脫鉤改制實施意見》第二部分第三點(diǎn),基層法律服務(wù)所“承擔(dān)的接受司法行政機(jī)關(guān)或基層政府委托,協(xié)助開展調(diào)解基層糾紛、‘148’法律服務(wù)、普法宣傳、法律援助等項工作的職能不變”。,加上原來兩所合一時基層法律服務(wù)工作者多為司法所人員兼任,導(dǎo)致實踐中很多群眾特別是在兩所合屬辦公的地區(qū)無法清楚地辨明兩所和人員的性質(zhì)區(qū)別,尤其在法律服務(wù)工作者進(jìn)行有償法律業(yè)務(wù)時,可能會使基層群眾對基層政法部門的權(quán)威性和公正性產(chǎn)生誤解和懷疑。

    其次,基層兩所合屬辦公以及輔助行政工作的狀況使得基層法律服務(wù)所無法真正實現(xiàn)獨(dú)立,難免會在提供法律服務(wù)時受到基層政法部門的影響,一方面依靠與基層政法部門的緊密關(guān)系不正當(dāng)獲取案源,另一方面在涉及基層黨群、干群關(guān)系方面案件的處理上往往瞻前顧后,其中立性和公正性可能會受到行政權(quán)力的沖擊和干擾。

    (三)法律障礙和不正當(dāng)競爭行為對法律服務(wù)市場產(chǎn)生消極影響

    基層法律服務(wù)所脫鉤之后性質(zhì)與律師事務(wù)所沒有區(qū)別,都是以獨(dú)立法人的身份參與市場競爭的主體。但是,目前基層法律服務(wù)工作存在一些法律和實踐上的障礙。

    首先,盡管2007年修訂的《律師法》增加了“沒有取得律師執(zhí)業(yè)證書的人員不得以律師名義從事法律服務(wù)業(yè)務(wù);除法律另有規(guī)定外,不得從事訴訟代理或者辯護(hù)業(yè)務(wù)”的條款,但是,規(guī)定基層法律服務(wù)工作者可以有償代理除刑事訴訟之外的訴訟業(yè)務(wù)的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)業(yè)務(wù)工作細(xì)則》僅僅是部門規(guī)章,并非法律,使得基層法律服務(wù)工作者從事訴訟代理業(yè)務(wù)存在法律上的障礙。

    其次,獨(dú)立后的基層法律服務(wù)所在業(yè)務(wù)范圍上與律師事務(wù)所基本一致,但在知識水平和業(yè)務(wù)技能上處于劣勢,只能以低廉的價格與律師行業(yè)進(jìn)行競爭,有時候為了獲取案源,個別法律服務(wù)工作者使用一些不正當(dāng)?shù)母偁幨侄?,如假冒律師招攬業(yè)務(wù)、到處疏通關(guān)系、惡意低價競爭、財務(wù)管理混亂等等,加劇了法律服務(wù)行業(yè)的歪風(fēng)和腐敗,影響了法律服務(wù)市場的正常秩序。

    (四)人員素質(zhì)偏低影響基層法律服務(wù)工作的質(zhì)量

    根據(jù)《基層法律服務(wù)工作者管理辦法》規(guī)定,可以通過五種渠道取得基層法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)資格:具備律師資格、公證員資格或者企業(yè)法律顧問資格的人員,通過全國基層法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)資格考試以及申請按考核程序取得基層法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)資格。2000年12月,司法部舉行了首次全國基層法律服務(wù)工作者職業(yè)資格考試,實踐中以通過考試和考核獲得基層法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)資格的占大多數(shù)。

    由于之后國家未再舉行統(tǒng)一考試,長期以來未有統(tǒng)一嚴(yán)格的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),使得吉林省基層法律服務(wù)工作者整體水平和素質(zhì)偏低,具有大專文化程度的所占比例不高,其中是正規(guī)學(xué)歷的更是少數(shù)。這使得基層法律服務(wù)人員和質(zhì)量良莠不齊,整體行業(yè)水平與律師行業(yè)相比存在不小的差距,與基層法律服務(wù)市場的廣泛需求之間存在著矛盾與沖突,這在基層法律服務(wù)走向市場參與競爭后更加明顯。

    (五)基層法律服務(wù)管理工作陷入困境與迷茫

    根據(jù)司法部的各項規(guī)章,自基層法律服務(wù)所建立之始,其批準(zhǔn)機(jī)關(guān)即為司法行政機(jī)關(guān),2003年《行政許可法》頒布后,規(guī)定部門規(guī)章“不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可;不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可”,使得基層法律服務(wù)所以及基層法律服務(wù)工作人員考核資格的設(shè)定沒有了法律依據(jù)。2004年《國務(wù)院關(guān)于第三批取消和調(diào)整行政審批項目的決定》和《國務(wù)院確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》中取消了司法行政機(jī)關(guān)基層法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)資格認(rèn)可及基層法律服務(wù)所設(shè)立核準(zhǔn)的行政審批項目,保留了基層法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)核準(zhǔn)的審批。

    首先,根據(jù)以上規(guī)定,目前司法行政機(jī)關(guān)對于新設(shè)立基層法律服務(wù)所沒有審批權(quán),而對于市場上已存在的基層法律服務(wù)所無論是自愿申請還是因違法違規(guī)行為,司法行政機(jī)關(guān)都無權(quán)對其進(jìn)行變更和撤銷的審批。這使得實踐中司法行政機(jī)關(guān)對基層法律服務(wù)所不管又不行,涉及法律服務(wù)市場的正當(dāng)競爭和正常秩序;管又管不得,對嚴(yán)重的違法行為沒有對其有效的權(quán)力制約手段。其次,目前吉林省僅僅對已取得基層法律服務(wù)資格證和企業(yè)法律顧問證的人員自2009年開始恢復(fù)審核發(fā)放基層法律服務(wù)執(zhí)業(yè)證,由于國家取消了基層法律服務(wù)執(zhí)業(yè)人員資格考試,使得吉林省基層法律服務(wù)隊伍保持只出不進(jìn)的狀態(tài)。這種執(zhí)法依據(jù)上的缺陷使整體基層法律服務(wù)工作的管理困難重重,前景撲朔迷離。

    二、吉林省基層法律服務(wù)制度的改革建議

    由于司法行政部門的總體改革方案并未明確,因此各省在法律法規(guī)的框架內(nèi)可以根據(jù)自身實際情況實施有限適當(dāng)?shù)母母锎胧?。吉林省是農(nóng)業(yè)大省,也是經(jīng)濟(jì)相對落后地區(qū),省情決定了基層法律服務(wù)應(yīng)當(dāng)在借鑒其他省份經(jīng)驗的基礎(chǔ)上走適合自身特點(diǎn)的道路,著重解決以下幾個問題。

    (一)基層法律服務(wù)所在吉林省是否還有存在的必要

    目前關(guān)于基層法律服務(wù)所的改革有幾種意見:撤銷說、限制說和保留說?;鶎臃煞?wù)所最初就是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)彌補(bǔ)律師行業(yè)法律服務(wù)的不足而建立,如今這個原因和基礎(chǔ)是否仍然存在?

    首先,律師行業(yè)為農(nóng)村提供法律服務(wù)仍然存在局限性。二十多年來,律師行業(yè)的人數(shù)和質(zhì)量有了很大的發(fā)展,但“律師在為農(nóng)村提供法律服務(wù)的方式方法方面沒有根本性的變化”[2]。目前吉林省“多數(shù)縣、市只有一兩個律師事務(wù)所,七八個律師,有的縣還沒有律師事務(wù)所……而且律師都集中在大中城市和縣城”[3],人員普遍不足,難以全面覆蓋和深入基層。與此相對,隨著新農(nóng)村建設(shè)的全面開展,吉林省農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)日漸活躍,農(nóng)民生活水平逐步提高,涉及訂單農(nóng)業(yè)、股份制農(nóng)業(yè)、土地流轉(zhuǎn)、小城鎮(zhèn)建設(shè)等農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè),以及農(nóng)民外出打工、民間借貸、生產(chǎn)生活中產(chǎn)生的家庭鄰里等糾紛不斷增多且復(fù)雜,但這些案件標(biāo)的相對較小,很多律師又不愿涉獵。這就在三農(nóng)對法律服務(wù)的廣泛需求與法律服務(wù)的有限供給間產(chǎn)生了突出的矛盾和沖突。

    其次,基層法律服務(wù)所有其自身的優(yōu)勢。第一,相對于城市,農(nóng)村仍然屬于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū),農(nóng)民絕大多數(shù)是低收入群體,在尋求律師的法律服務(wù)時面對遙遠(yuǎn)的路途、高昂的收費(fèi)有時只能望而卻步。因此,介于律師高昂收費(fèi)和無償法律援助之間、向農(nóng)民(包括城市低收入群體)提供價格低廉法律服務(wù)的基層法律服務(wù)所仍然有很大的存在空間。第二,當(dāng)今中國特別是廣大農(nóng)村地區(qū),仍然是熟人社會,基層法律服務(wù)所本身處于基層,很多基層法律服務(wù)工作者本身就是當(dāng)?shù)厝耍N近人民群眾,了解當(dāng)?shù)仫L(fēng)土,熟悉人際關(guān)系,在一些案件處理中能夠依靠這些優(yōu)勢及時便捷解決糾紛,比起專業(yè)的律師、嚴(yán)肅的法庭、冰冷的法條更易于讓人民群眾接受。第三,基層法律服務(wù)所長期處于社區(qū)鄉(xiāng)村、田間地頭,在處理與群眾生產(chǎn)、生活密切相關(guān)日常糾紛的同時,潛移默化地向人民群體宣傳了法律法規(guī),不斷提高農(nóng)村基層干部群體的法律素質(zhì),加快了農(nóng)村的法制建設(shè),這是只處理相對較大案件、偶爾深入基層的律師所不能比擬的。

    我國地區(qū)和階層發(fā)展的不均衡性決定了法律服務(wù)資源分布多集中于大城市和收入穩(wěn)定階層,而現(xiàn)實社會法律服務(wù)需求卻是多元化和差異化,這就決定了農(nóng)村地區(qū)和低收入群體法律服務(wù)提供之不足,因此,在現(xiàn)階段整個經(jīng)濟(jì)社會尚未發(fā)展到均衡階段的背景下,基層法律服務(wù)制度適應(yīng)了吉林省經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展需要,在一定時期內(nèi)仍然有存在的空間和必要。

    (二)當(dāng)前吉林省基層法律服務(wù)所如何合理定位

    盡管基層法律服務(wù)所在吉林省仍然有存在的必要,但也不能過分夸大其作用和地位,畢竟經(jīng)過改革開放三十多年的法制建設(shè)發(fā)展,基層法律服務(wù)所已經(jīng)呈現(xiàn)出很多問題,這就需要在保留其優(yōu)勢的同時進(jìn)行合理定位。

    1.組織性質(zhì)

    就吉林省的情況來講,基層法律服務(wù)所與原掛靠行政機(jī)關(guān)脫鉤,作為獨(dú)立社會中介組織的改革還是必要的。目前吉林省基層法律服務(wù)所已經(jīng)在名義上獨(dú)立,不再占用行政與事業(yè)編制。但是,由于能力和條件所限,脫鉤后的基層法律服務(wù)所經(jīng)營狀況并不樂觀,以吉林省長春市為例,脫鉤后真正運(yùn)營良好的基層法律服務(wù)所不到總數(shù)(長春市基層法律服務(wù)所近130個)的一半。即便如此,很多學(xué)者提出的完全依賴地方財政的公益性社會組織的改革模式對于經(jīng)濟(jì)相對落后的吉林省來講并不適用。因此,吉林省可以在保有基層法律服務(wù)所社會中介組織性質(zhì)的基礎(chǔ)上,由政府給予其一定的支持幫助和政策傾斜,如吉林省法律援助的案件盡量指派基層法律服務(wù)所使其可以獲得一定補(bǔ)貼,地方政府在聘用顧問、涉及法律事務(wù)和訴訟時也盡量委托本地基層法律服務(wù)工作者以增加他們的收入等。

    2.業(yè)務(wù)范圍

    基層法律服務(wù)所的業(yè)務(wù)范圍主要包括服務(wù)項目和服務(wù)區(qū)域兩大問題,對《鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)業(yè)務(wù)工作細(xì)則》中規(guī)定的基層法律服務(wù)所業(yè)務(wù)范圍,包括擔(dān)任法律顧問、代理非訴訟法律事務(wù)、調(diào)解糾紛、解答法律詢問、代寫法律事務(wù)文書、協(xié)助司法助理員開展法制宣傳教育和其他有關(guān)業(yè)務(wù)工作等基本沒有異議。目前對于基層法律服務(wù)是否應(yīng)當(dāng)退出訴訟領(lǐng)域、退出城市一直是爭議的焦點(diǎn)。一些學(xué)者包括司法行政管理人員認(rèn)為,基層法律服務(wù)隊伍整體素質(zhì)偏低不適宜出庭代理訴訟,而且與律師業(yè)務(wù)產(chǎn)生沖突擾亂正常法律服務(wù)秩序,主張基層法律服務(wù)退出訴訟領(lǐng)域、退出城市甚至退出整個法律服務(wù)市場[4-7]?;鶎臃煞?wù)目前在中國特別是吉林省仍然有存在的合理性和必要性,必須承認(rèn)基層法律服務(wù)工作者的整體素質(zhì)不能與律師相提并論,但在能力范圍之內(nèi)承辦一些律師不愿承擔(dān)的情節(jié)簡單、標(biāo)的較小的民事、行政訴訟案件并無不妥,況且基層法律服務(wù)收費(fèi)低廉,可以滿足一些收入較低的農(nóng)民和城市低收入群體的需求。同時,為了更好地保護(hù)委托人的合法權(quán)益,可以限制基層法律服務(wù)的區(qū)域范圍,包括:當(dāng)事人一方或雙方的戶籍或住所在基層法律服務(wù)人員所在區(qū)縣的法律事務(wù);法律糾紛發(fā)生在基層法律服務(wù)人員所在區(qū)縣的法律事務(wù)[5]。此外,對于基層法律服務(wù)“協(xié)辦公證”的業(yè)務(wù)雖然多數(shù)人沒有意見,但公證畢竟是專業(yè)性比較強(qiáng)的業(yè)務(wù),根據(jù)證明對象的復(fù)雜和重要程度,仍然需要慎重對待,以免影響公證的權(quán)威性和公正性。

    (三)當(dāng)前吉林省基層法律服務(wù)所怎樣規(guī)范管理

    盡管司法行政機(jī)關(guān)對基層法律服務(wù)所的審批權(quán)被取消,但司法行政機(jī)關(guān)仍然有對法律服務(wù)市場的監(jiān)管權(quán),有維護(hù)法律服務(wù)市場正當(dāng)競爭和正常秩序的職責(zé)。因此,如何規(guī)范吉林省基層法律服務(wù)所的正常運(yùn)行、維護(hù)法律服務(wù)市場競爭的良性循環(huán)是當(dāng)前司法行政機(jī)關(guān)必須面對的問題。

    1.推進(jìn)脫鉤工作。獨(dú)立后的基層法律服務(wù)所作為自主執(zhí)業(yè)、自收自支、自我管理、自我發(fā)展的法律中介組織,接受基層司法所的監(jiān)督管理,不再具有行政性職能,不宜再與司法所合并在一起。因此,具備條件的地方應(yīng)盡量將司法所與法律服務(wù)所分離,使其各司其職,促進(jìn)基層法律服務(wù)所真正走向獨(dú)立法人之路;農(nóng)村不具備條件的暫時可以一起辦公,但內(nèi)部必須劃清界限,人員分離,以各自名義開展活動,“避免以司法所名義開展有償服務(wù)和以法律服務(wù)所名義行使行政管理權(quán)力的現(xiàn)象發(fā)生”[3]。

    2.建立行業(yè)管理。行業(yè)協(xié)會是代表本協(xié)會成員共同利益的自律性組織,基層法律服務(wù)工作者也應(yīng)當(dāng)建立自己的行業(yè)協(xié)會,促進(jìn)與司法行政管理部門的協(xié)調(diào)溝通,加強(qiáng)基層法律服務(wù)工作的日常管理、職業(yè)培訓(xùn)和相互交流,全面掌握基層法律服務(wù)從業(yè)人員的執(zhí)業(yè)狀況和思想動態(tài),幫助基層法律服務(wù)所解決遇到的問題和困境,協(xié)調(diào)協(xié)會內(nèi)部組織和人員之間的沖突和糾紛,推進(jìn)基層法律服務(wù)的健康發(fā)展。

    3.有效規(guī)范競爭?;鶎臃煞?wù)必須嚴(yán)格遵守執(zhí)業(yè)規(guī)則,與律師行業(yè)形成針對不同層次法律服務(wù)需求,既平等競爭又相互補(bǔ)充的統(tǒng)一和諧的法律服務(wù)體系。完善各項內(nèi)部管理制度:(1)誠信服務(wù)制度,切實維護(hù)委托人的合法權(quán)益,樹立基層法律服務(wù)的良好形象,增加企業(yè)的市場競爭力;(2)辦案公開制度,標(biāo)準(zhǔn)公開、收費(fèi)公開、持證上崗,公開透明是監(jiān)督有效發(fā)揮作用的關(guān)鍵之一;(3)財務(wù)管理制度,統(tǒng)一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)票據(jù)并嚴(yán)格執(zhí)行,嚴(yán)厲打擊私自收費(fèi)、私開白票的行為;(4)檔案管理制度,對已經(jīng)辦理或正在辦理的案件要如實記錄在案,建立完整卷宗,以備查驗。

    4.提升人員素質(zhì)。首先,根據(jù)《基層法律服務(wù)工作者管理辦法》規(guī)定,除了通過全國基層法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)資格考試以及通過考核程序可以從事基層法律服務(wù)之外,還有具備律師資格、公證員資格或者企業(yè)法律顧問資格的人員可以從事基層法律服務(wù),因此,應(yīng)當(dāng)鼓勵或組織這幾類人員通過申請審核發(fā)放基層法律服務(wù)執(zhí)業(yè)證,以充實基層法律服務(wù)隊伍。其次,司法行政機(jī)關(guān)要通過多渠道、多形式對目前已從事基層法律服務(wù)的工作者加強(qiáng)業(yè)務(wù)能力和職業(yè)素質(zhì)培訓(xùn)。培訓(xùn)內(nèi)容包括法律基礎(chǔ)、職業(yè)道德、誠信規(guī)則、執(zhí)業(yè)紀(jì)律,與基層司法所、律師行業(yè)、公證行業(yè)的關(guān)系以及涉及新農(nóng)村建設(shè)的方針政策等,切實提高基層法律工作者的整體素質(zhì)。

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