論新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度中政府財政支持的必要性

盧成會

（安徽工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，安徽馬鞍山243032）

論新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度中政府財政支持的必要性

盧成會

（安徽工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，安徽馬鞍山243032）

在整個社會保障體系改革中，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立是其中重要的組成部分，它關(guān)系到農(nóng)村社會保障改革的進一步深化和整個社會保障制度的可持續(xù)發(fā)展，也關(guān)系到整個國家農(nóng)村社會保障制度與城市社會保障制度的協(xié)調(diào)發(fā)展和社會的長治久安。自新中國成立以來，由于特定的歷史原因，農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)一直處于一個非常低的階段。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建立，對我國農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)及完善有著重要的影響，也關(guān)系到我國整個社會保障體系的發(fā)展和完善，而我國政府適當(dāng)?shù)呢斦С质沁@一制度建立和完善的物質(zhì)基礎(chǔ)。

社會保障；政府財政支持；新型農(nóng)村養(yǎng)老保障

一、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建立和發(fā)展的需要，即制度本身的需要

從新中國成立以來，我國政府一直采取的是重城市輕農(nóng)村的發(fā)展戰(zhàn)略，使得城市和農(nóng)村在社會政策和經(jīng)濟發(fā)展方面存在著巨大的差距。社會保障制度作為社會政策的一部分，也出現(xiàn)了城市與農(nóng)村的二元化格局狀態(tài)。這樣不僅不能滿足我國農(nóng)村居民對社會保障的基本需求，農(nóng)村社會保障的低水平運行也不利于社會政策實施的公平性。2009年國務(wù)院決定在10%的地區(qū)開展新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點，計劃到2020年在全國普遍實行新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。這是對現(xiàn)有社會保障體制困境的一種突破，也在很大程度上縮小了城鄉(xiāng)社會保障制度的差距，更好的體現(xiàn)出社會保障制度的公平和公正性。但作為一種新實施的社會保障制度，更需要國家財政的支持，與以往農(nóng)村社會保障制度的發(fā)展需要制度支持相比，如今新型農(nóng)村社會保障制度的發(fā)展及其鞏固更需要國家資金的支持。

新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度作為一項新的社會政策，它的實施關(guān)乎著全國農(nóng)民的切身利益，也關(guān)乎著國家和社會的穩(wěn)定及發(fā)展。而這一制度在建立之初，就要承擔(dān)起非常龐大的養(yǎng)老保險金的支出功能，來維護其參保人的利益。而新型社會保障制度又剛剛建立，在養(yǎng)老保險基金的收入方面存在著許多困擾，如果不能妥善的處理好這一問題，就可能導(dǎo)致其制度的流產(chǎn)。所以從新型農(nóng)村社會保障制度的穩(wěn)定和發(fā)展方面需要國家財政的大力支持。然而從近幾年的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的實踐上看，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度發(fā)展比較緩慢，其根本原因是新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度在發(fā)展中遇到的基金困境。以往研究也表明，新型社會保障的開展，如果有政府財政的支持，農(nóng)民的參保意愿也就比較強烈。而新型農(nóng)村養(yǎng)老作為剛剛建立起來的社會保障制度更需要民眾的參與和支持，如果得不到民眾的支持和參與其制度也喪失了發(fā)展的動力和基礎(chǔ)。所以新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的政府財政支持得不到解決，不僅影響新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度所期望產(chǎn)生的制度效應(yīng)，而且影響新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展。

二、緩解農(nóng)村人口老齡化加劇和土地養(yǎng)老的局限性的需要，即現(xiàn)實需要

有學(xué)者預(yù)計我國農(nóng)村老年人口2012年將達到1．2億，所以中國農(nóng)村的老年人口的基數(shù)是非常大的，其老齡化的速度也是比較快的。近年來，由于我國工業(yè)化、城市化的發(fā)展及我國高等教育規(guī)模的不斷擴大，使得大量農(nóng)村年輕勞動力向城市轉(zhuǎn)移，進而使農(nóng)村人口老齡化速度進一步加快。預(yù)計到2020年以后，農(nóng)村老齡人口占總?cè)丝诘谋壤磕甓紩哂诔鞘?至6個百分點。［2］（P68）值得注意的是，我國進入了老齡化社會，但經(jīng)濟還處于相對落后階段。與我們國家形成鮮明對比的是，西方國家進入老齡社會時，經(jīng)濟較為發(fā)達，年均收入都在5000美元以上，而我國農(nóng)村人均收入2009年剛剛超過5000元人民幣。［2］（P68）我國農(nóng)村人口老齡化的特點決定了我們國家將面臨較為嚴重的養(yǎng)老負擔(dān)，而傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老很難承擔(dān)起這種養(yǎng)老責(zé)任，這就需要政府介入，來分擔(dān)養(yǎng)老壓力，構(gòu)建完善的養(yǎng)老社會保障體系。

土地作為農(nóng)民最重要的生產(chǎn)要素和生活收入來源，被看做是農(nóng)民最重要的依靠。但近幾年來隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，許多土地被城市工業(yè)占用，同時有許多地方政府把變賣土地作為其重要的財政來源，非法征集農(nóng)民的土地。在這種情況下農(nóng)民開始分化，一部分農(nóng)民開始喪失土地，成為失地農(nóng)民；另一部分農(nóng)民雖然沒有完全失去土地，但其土地數(shù)量也在逐年減少。同時隨著我國經(jīng)濟發(fā)展，產(chǎn)業(yè)調(diào)整，通貨膨脹等因素的發(fā)生，農(nóng)業(yè)種植獲得的收入不能很好的預(yù)防社會風(fēng)險和自然風(fēng)險，這就需要政府的介入，來預(yù)防養(yǎng)老風(fēng)險。因此，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建立和完善對于農(nóng)村養(yǎng)老具有重要的意義。

三、縮小農(nóng)村和城市的貧富差距，維護社會安全穩(wěn)定的需要，即社會需要

中國城鄉(xiāng)發(fā)展失衡、差距日趨擴大，是當(dāng)前我國經(jīng)濟生活中存在的突出矛盾之一。按照國家統(tǒng)計局提供的數(shù)字，2006年，中國的城鄉(xiāng)差距達到3．28倍。根據(jù)國家統(tǒng)計局的看法，如果再進一步地具體化，情況要嚴重的多；如果扣除農(nóng)民用于生產(chǎn)的費用，再把城市居民享有的福利也考慮進來，那么城鄉(xiāng)差距將進一步拉大5到6倍，世界絕大多數(shù)國家的城鄉(xiāng)差距在1．7倍之內(nèi)。中國的城鄉(xiāng)差距位居世界第一位。［3］（P4）社會保障體系建設(shè)，是對國民收入的再分配。社會保障制度設(shè)計的好，則有利于城鄉(xiāng)居民收入差距的縮小。反之，則會拉大城鄉(xiāng)居民收入差距。與西方發(fā)達國家相比，我國社會保障制度縮小收入差距的功能還沒充分發(fā)揮；相反，由于國家經(jīng)濟發(fā)展中心和社會政策發(fā)展中心都放在城市，忽視了農(nóng)村經(jīng)濟和社會政策的發(fā)展和完善，這種重城市輕農(nóng)村的設(shè)計方式更是拉大了城鄉(xiāng)收入差距，造成了新的城鄉(xiāng)間社會不公平。而作為農(nóng)村社會保障主體部分的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的發(fā)展和完善，在縮小城鄉(xiāng)福利水平和社會保障水平差距方面可以起到舉足輕重的作用。

從社會的角度看，任何一種社會制度都需要動力機制和穩(wěn)定機制，市場機制即是現(xiàn)代各國經(jīng)濟發(fā)展的首選動力機制，而社會保障則充當(dāng)著首選的穩(wěn)定機制。［4］（P249）穩(wěn)定的社會秩序和良好的社會環(huán)境是社會經(jīng)濟發(fā)展和人民生活幸福的重要保證，然而，在我國農(nóng)村，各種養(yǎng)老問題卻是客觀存在的。農(nóng)村養(yǎng)老問題如果得不到有效解決，任其發(fā)展，必定演化為公共危機。如歷史上爆發(fā)的農(nóng)民起義和農(nóng)民戰(zhàn)爭，都與生存問題得不到很好的解決，進而使得群眾與政府的矛盾激化有著直接的關(guān)系。所以建立完善的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度對于社會的穩(wěn)定和發(fā)展具有重要意義。

在養(yǎng)老保險的繳納方面，不管是發(fā)達國家還是欠發(fā)達國家一般都需要參保者本人繳納一部分費用，區(qū)別在于兩者在繳納比例的規(guī)定上有所不同。我國新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度在費用繳納方面采取的是個人繳費、集體補助和政府補貼相結(jié)合的方式，但養(yǎng)老保險的額度非常低。相對我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度來說，政府在城市養(yǎng)老保險制度上承擔(dān)的財政責(zé)任更大一些。這對農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建設(shè)和發(fā)展存在非常大的不公平性。而在我國現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度中，農(nóng)民要想獲得較高的社會保障水平就必須多繳納社會保障費，但農(nóng)民的可支配收入有限，這就在很大程度上限制了農(nóng)民對新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的需求，無形之中給農(nóng)村的弱勢群體或貧困者設(shè)立了制度進入門檻。導(dǎo)致他們被排除在新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度之外，從而阻礙了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度覆蓋范圍的擴大。農(nóng)民繳費能力有限，再加上新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度財政支持不夠，造成了目前新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度發(fā)展步履維艱。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度具有非營利性、普遍性和強制性的特點，這又決定了政府必須在新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建設(shè)方面承擔(dān)不可推卸的責(zé)任?？偟恼f來，應(yīng)表現(xiàn)在制定完善的農(nóng)村養(yǎng)老保險政策，并提供適當(dāng)?shù)呢斦С?。這不僅有利于新型農(nóng)村社會保障制度的發(fā)展，而且也可以極大地縮小城市與農(nóng)村的福利差距，進而減小城鄉(xiāng)之間的總體差距，維護社會穩(wěn)定和發(fā)展。

四、有利于社會政策實施的公平和公正，即制度設(shè)計公平、公正的需要

社會政策的實施必須要保證公平、公正。正如羅爾斯所說：“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。一種理論，無論它多么精致和簡潔，只要它不真實，就必須加以拒絕或修正；同樣，某些法律和制度，不管它們?nèi)绾斡行Ш陀袟l理，只要它們不正義，就必須加以廢除和改造?！保?］（P3）中國現(xiàn)階段農(nóng)村之所以會出現(xiàn)大量的弱勢群體，其原因是多樣的，涉及到社會的各個方面。其中有一個十分突出卻容易被人忽視的原因，就是福利政策缺乏公正性。首先，無論城市居民還是農(nóng)村居民，都應(yīng)當(dāng)?shù)玫较嗤纳鐣弑幼o；其次，在對社會發(fā)展的貢獻上，很難去衡量是城市公民對社會發(fā)展的貢獻大，還是農(nóng)村公民對社會發(fā)展的貢獻大。例如：一個修高速公路或高速鐵路的農(nóng)民工和一個國有企業(yè)燒鍋爐的普通工人，就其對社會的貢獻來說是很難進行衡量的，有可能農(nóng)民工所做的貢獻要比普通國有企業(yè)工人所作出的貢獻還要大。正如吳忠民教授所說：“社會公正應(yīng)當(dāng)是維護每一個社會成員或社會群體的合理利益為基本出發(fā)點，而并不意味著一定要刻意地站在哪一個特定社會群體的立場上來制定帶有整體性的社會經(jīng)濟政策和基本制度。這是因為，一旦站在特定社會群體的立場來制定帶有整體性的社會經(jīng)濟政策或設(shè)計基本的制度，那么便會不可避免地使基本政策或基本制度帶有傾向性，從而損害其他社會群體的合理利益?！保?］（P29）社會保障制度從設(shè)計之初就體現(xiàn)出了人為的傾向性，缺乏社會制度的公平性和公正性。新型農(nóng)村社會保障的實施和提出正是對以往社會保障設(shè)計中存在問題的一種修正，使社會保障制度在整體上更具有公平、公正性。

從西方發(fā)達國家農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度發(fā)展的歷史經(jīng)驗看，政府對其制度的支持力度在很大程度上決定著本國養(yǎng)老保險制度發(fā)展的進程。不管是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，只要沒有政府強有力的財政支持，那么新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建設(shè)和發(fā)展都只能是無源之水，無本之木。正如學(xué)者米紅所說，“農(nóng)村養(yǎng)老保障尤其是養(yǎng)老保險在實行10余年后，仍然看不到基本解決的前景。形成這種局面的原因雖然與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平相對緩慢、通貨膨脹、農(nóng)民收入增長緩慢以及養(yǎng)老保障意識不強等因素有關(guān)，但主要原因還是政府責(zé)任的缺失。其中政府經(jīng)濟責(zé)任的缺失挫傷了農(nóng)民投保的積極性，導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老保障發(fā)展滯后?！保?］所以新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度能否穩(wěn)定健康運營，實現(xiàn)其制度設(shè)計的價值，在很大程度上取決于政府財政的支持力度。

［1］李迎生．中國社會保障制度改革的目標(biāo)定位新探［J］．社會，2006，（2）．

［2］王利軍．中國養(yǎng)老金缺口財政支付能力研究［M］．北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2008．

［3］吳忠民．走向公正的中國社會［M］．濟南：山東省人民出版社，2008．

［4］鄭功成．社會保障學(xué)［M］．上海：商務(wù)印書館，2003．

［5］〔美〕約翰·羅爾斯．正義論［M］．北京：中國社會科學(xué)出版社，2006．

［6］米紅．農(nóng)村社會養(yǎng)老保障理論、方法和制度設(shè)計［M］．杭州：浙江大學(xué)出版社，2007．

安徽工業(yè)大學(xué)青年教師科研基金項目；安徽省教育廳人文社科一般項目（編號：SK2012B086）。

政府財政支持是新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建設(shè)和發(fā)展的前提，也是政府引導(dǎo)農(nóng)民以保險的形式分散和轉(zhuǎn)移風(fēng)險的義務(wù)和責(zé)任。李迎生教授認為，政府擔(dān)負著構(gòu)建與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)村社會保障制度的基本框架，建立健全農(nóng)村社會保障的管理體制，兌現(xiàn)國家對農(nóng)村社會保障的財政責(zé)任并推動多渠道籌集農(nóng)村社會保障資金，確保建立健全農(nóng)村社會保障的管理體制，確保農(nóng)村社會保障基金的保值增值，建立健全農(nóng)村社會保障事業(yè)的監(jiān)管機制，推動農(nóng)村社會保障制度立法建設(shè)，以及創(chuàng)造適宜農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的外部環(huán)境等重要職責(zé)。［1］新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建立和完善，關(guān)系到我國整個社會保障制度改革的成敗，也關(guān)系到整個社會的長治久安。而這些都取決于政府對新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的長期的、穩(wěn)定的和適當(dāng)?shù)呢斦С?。政府財政支持的意義主要有以下幾個方面：

盧成會（1983－），男，碩士，安徽工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院勞動與社會保障系助教，主要從事社會保險理論及實務(wù)研究。