談我國審計制度的完善

董路影

談我國審計制度的完善

董路影

近年來，隨著預(yù)算改革的推進(jìn)、人大預(yù)算監(jiān)督的加強(qiáng)以及審計工作的不斷深入，各級審計機(jī)關(guān)開展了大量細(xì)致深入的審計工作，提高了審計機(jī)關(guān)在政府決算監(jiān)督中的地位，但是，其監(jiān)督作用還未得到充分發(fā)揮。介紹了國外的幾種審計模式，分析了我國現(xiàn)行的行政型審計模式的不足，提出了完善建議。

審計；“審計風(fēng)暴”；審計模式

一、審計與“審計風(fēng)暴”

審計是由專設(shè)機(jī)關(guān)依照法律對國家各級政府及金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)事業(yè)組織的重大項目和財務(wù)收支進(jìn)行事前和事后的審查，主要有三種分類，即根據(jù)其實施主體和作用范圍的不同，可以把審計分為國家審計、內(nèi)部審計和社會審計，三者之間雖有聯(lián)系和相似之處，但有著本質(zhì)區(qū)別，并且互相獨(dú)立地適用于不同的領(lǐng)域。而近年來社會上頻繁出現(xiàn)的“審計風(fēng)暴”則是專門針對國家審計而言的，是審查國家成本核算和國家實現(xiàn)公共財政效能的一種國家監(jiān)督，調(diào)整的是國家審計與人民、國家和法律之間的關(guān)系。

國家審計來源于人民的授權(quán)，受人民的監(jiān)督，同時也是對權(quán)力的一種制約和監(jiān)督，它是有權(quán)機(jī)關(guān)對國家政權(quán)、財務(wù)收支活動或公共資金的使用進(jìn)行審查監(jiān)督，從而以權(quán)力制約權(quán)力。但是，由于長期以來審計工作不透明，沒有建立審計結(jié)果公開制度，審計報告只向內(nèi)部審計組、審計機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)匯報，相對不夠透明公開，使人民對國家權(quán)力的監(jiān)督流于形式。隨著人民權(quán)利意識的提高和國家法治的逐步健全完善，審計工作中的大量問題開始暴露，最終引發(fā)了一場“審計風(fēng)暴”。

“審計風(fēng)暴”（形容審計署集中、大量地曝光國家部委預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果中所存在的問題，從而引起比較廣泛關(guān)注的審計結(jié)果公開現(xiàn)象）最早產(chǎn)生于2003年6月25日李金華代表審計署提交的長達(dá)22頁的審計報告，揭露了一些部門在專項資金使用中的決算不實、擠占挪用等問題，它實際上是一場以財政監(jiān)督與公開為重點的廉政風(fēng)暴，這在我國財政法治發(fā)展史上具有重要意義。

“審計風(fēng)暴”充分暴露出我國財政管理中存在的一些問題，如虛報多領(lǐng)財政預(yù)算資金、擠占挪用財政資金、巧立名目亂收費(fèi)等等。由于我國目前正處在建立現(xiàn)代公共預(yù)算的初期，在預(yù)算執(zhí)行中存在這些問題很正常，也不可避免，從制度角度看也是加強(qiáng)制度建設(shè)的一個機(jī)會。“審計風(fēng)暴”披露的很多問題讓我們更清楚地認(rèn)識到，我國預(yù)算管理中存在的這些問題并不是單純的財政管理問題，很多問題直指體制上的缺陷，需要進(jìn)一步加強(qiáng)制度建設(shè)才能解決，這是“審計風(fēng)暴”的意義所在，充分說明有效發(fā)揮審計部門的審計監(jiān)督作用，是加強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督職能和政府責(zé)任的重要途徑。

二、國內(nèi)外的審計模式簡介

（一）國外的幾種審計模式

現(xiàn)代國家審計模式形成于19世紀(jì)和20世紀(jì)，世界各國幾乎都實行了國家審計制度，但是由于各國社會制度、經(jīng)濟(jì)文化的差異，導(dǎo)致了各國實行與其國情相適應(yīng)的審計模式?！澳壳笆澜缟媳容^流行的國家審計模式有四種，即立法型審計模式、司法性審計模式、行政型審計模式和獨(dú)立型審計模式。在這四種模式中，立法型和獨(dú)立型審計模式處于優(yōu)勢地位，行政型模式僅中國和韓國采用。

1.立法型模式

實行立法型模式的國家大都受英美法系的影響，立法型模式作為當(dāng)今一種較有影響的審計模式最早在英國確立，1866年的《國庫與審計法》是這種模式確立的標(biāo)志。在立法型審計模式下，國家審計機(jī)關(guān)隸屬于立法部門，審計機(jī)關(guān)對國會和議會負(fù)責(zé)，獨(dú)立行使審計監(jiān)督職權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)及其他機(jī)關(guān)的干涉，獨(dú)立性較強(qiáng)，是目前世界審計制度的主流。

2.司法型模式

實行司法型模式的國家大都以成文法確定國家審計的法律地位，主要在法國、意大利、西班牙等國流行。審計機(jī)構(gòu)通常以“審計法院”命名，由審計法院運(yùn)用司法權(quán)對國家財政和預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計，審計機(jī)關(guān)既不隸屬于立法機(jī)關(guān)，又不隸屬于行政機(jī)關(guān)，可以直接行使司法權(quán)力，具有司法地位。

3.行政型模式

行政型模式正處于逐漸減少的趨勢，只有中國、韓國、瑞典等少數(shù)國家實行。在行政型模式下，審計機(jī)關(guān)隸屬于政府，由法律授權(quán)對政府各部門的財政收支情況進(jìn)行審計監(jiān)督，獨(dú)立性相對較低。

4.獨(dú)立型模式

在這種模式下，政府審計機(jī)關(guān)獨(dú)立于立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)之外，確保政府審計公正地行使監(jiān)督職能。國家審計機(jī)構(gòu)自成體系，地位獨(dú)立，審計機(jī)關(guān)只受法律約束，而不受政府機(jī)關(guān)的直接干預(yù)。

（二）我國現(xiàn)行的審計模式

我國實行的是行政型審計模式，各級審計部門都隸屬于政府，我國審計法規(guī)定，各級審計機(jī)關(guān)在政府的領(lǐng)導(dǎo)下開展審計工作。憲法也確定了審計機(jī)關(guān)的法律地位和行政型的審計模式，要求國務(wù)院和縣級以上各級地方人民政府設(shè)立審計機(jī)關(guān)，依照有關(guān)法律法規(guī)獨(dú)立行使審計監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。

各級審計機(jī)關(guān)實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)的雙重管理體制。審計署是國家最高審計機(jī)關(guān)，在國務(wù)院總理的領(lǐng)導(dǎo)下，組織領(lǐng)導(dǎo)全國的審計工作，對國務(wù)院負(fù)責(zé)并報告工作。審計機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，可以在重點地區(qū)、部門設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，進(jìn)行審計監(jiān)督。

三、我國審計體制存在的問題

第一，我國現(xiàn)行審計模式使審計難以履行對權(quán)力的制約和監(jiān)督職能。我國的審計職能由憲法和審計法規(guī)定，主要包括行政處理權(quán)和經(jīng)濟(jì)制裁權(quán)，實行的是政府領(lǐng)導(dǎo)下的行政型模式，各級審計機(jī)關(guān)隸屬于各級政府，地方各級審計機(jī)關(guān)受本級政府和上級審計機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)。對權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督是審計工作應(yīng)有的職能。但是，由于審計機(jī)關(guān)由政府雙重領(lǐng)導(dǎo)，在某種程度上難免會受政府意志的影響，審計機(jī)關(guān)的工作既受制于政府領(lǐng)導(dǎo)對審計工作的認(rèn)知程度，又受政府領(lǐng)導(dǎo)的法制觀念和法律意識的影響。因此，在現(xiàn)行體制下，審計部門很難履行其監(jiān)督職能。

第二，審計機(jī)制未完全進(jìn)入良性循環(huán)，現(xiàn)行的審計準(zhǔn)則缺乏明確的具有可操作性的審計目標(biāo)，審計規(guī)范有待完善。完善的審計制度要有良性的審計機(jī)制，我國審計法與行政處罰法、會計法等法規(guī)之間存在不銜接、不配套的問題，許多財經(jīng)法律法規(guī)沒有明確規(guī)定審計機(jī)關(guān)是執(zhí)法主體，從而使審計機(jī)關(guān)無法真正履行監(jiān)督與處理處罰權(quán)。

我國現(xiàn)行的審計規(guī)則對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、效益審計等未做出具體規(guī)范，法律規(guī)定太過原則，導(dǎo)致審計工作中存在一定隨意性，而且在審計過程中忽視了對財政收支的科學(xué)性、合理性、效益性的審計。

第三，審計管理體制難以適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要。根據(jù)我國有關(guān)法律規(guī)定，審計機(jī)關(guān)隸屬于政府，受本級政府的領(lǐng)導(dǎo)，而其監(jiān)督對象又是政府及其各部門的財政預(yù)算收支情況，由此可以看出，我國目前的審計管理體制導(dǎo)致審計機(jī)關(guān)難以真正履行其監(jiān)督職責(zé)。而且，我國審計機(jī)關(guān)受政府的制約較大，審計機(jī)構(gòu)的層次不高，人員的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)也較低，審計缺乏權(quán)威性，從而使人們對審計的客觀性、真實性、公正性產(chǎn)生質(zhì)疑。

第四，審計結(jié)果公告制度沒有真正落實。審計法第36條規(guī)定，審計機(jī)關(guān)可以向政府有關(guān)部門通報或者向社會公布審計結(jié)果。從這個法律規(guī)定可以看出，審計機(jī)關(guān)公布審計結(jié)果的義務(wù)是選擇性的而非強(qiáng)制性，而且在我國的實踐中也沒有向社會公布審計結(jié)果的先例，這就使該規(guī)定僅僅流于形式，不能真正落實，導(dǎo)致審計監(jiān)督喪失了其應(yīng)有的權(quán)威性和威懾力。

第五，審計問責(zé)機(jī)制缺乏。由于目前我國審計處理機(jī)制缺乏，問責(zé)機(jī)制缺乏導(dǎo)致審計處理決定執(zhí)行難，而審計司法處理不到位也嚴(yán)重?fù)p害了審計機(jī)關(guān)的權(quán)威。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，在審計處理意見作出后，被審計單位應(yīng)當(dāng)在規(guī)定期限內(nèi)作出整改決定并向有關(guān)機(jī)關(guān)反饋，但是，現(xiàn)行規(guī)定對違法違規(guī)行為采用的處罰措施只有罰款，尚未建立起對單位負(fù)責(zé)人的問責(zé)機(jī)制，審計整改機(jī)制還有待進(jìn)一步完善。

四、完善我國審計體制的建議

現(xiàn)行審計體制是計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期的產(chǎn)物，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，審計職能和任務(wù)的變化，已經(jīng)不能適應(yīng)形勢發(fā)展的需要。但是，問題的最終解決還是要靠法律和制度。針對“審計風(fēng)暴”暴露出的我國審計監(jiān)督體制上存在的問題和不足，建議從以下幾個方面來完善：

第一，改革審計體制，保證審計監(jiān)督的獨(dú)立性。國家審計的獨(dú)立性是權(quán)力分工對國家審計的要求，是為了適應(yīng)權(quán)力制約權(quán)力的需要提出來的一種構(gòu)想。國家審計權(quán)與其他國家權(quán)力的結(jié)合是現(xiàn)代社會國家權(quán)力協(xié)作的必然要求，在現(xiàn)代國家，審計權(quán)越是獨(dú)立，就越能與其他國家權(quán)力相得益彰，形成良好的憲政結(jié)構(gòu)，推動民主與法治的進(jìn)程。為了充分保證審計的獨(dú)立性，可以對現(xiàn)行審計模式進(jìn)行改革，變行政型為立法型模式，將審計機(jī)關(guān)從政府中脫離，建立直接隸屬于立法機(jī)關(guān)，并與執(zhí)法機(jī)關(guān)平行的審計機(jī)關(guān)，直接對全國人大及其常委會負(fù)責(zé)并報告工作，從而使人民主權(quán)、權(quán)力制約原則真正得以實現(xiàn)，在客觀上保證審計組織的獨(dú)立性。

第二，加大審計整改規(guī)范力度，建立和完善審計法規(guī)體系。在當(dāng)前和今后相當(dāng)長時期內(nèi)，我國應(yīng)當(dāng)將審計工作的重點放在審計目標(biāo)的確定上，應(yīng)當(dāng)對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、效益審計和環(huán)境審計等做出明確具體的要求和規(guī)范，從而確定切實可行的審計目標(biāo)。

由于我國目前的審計法規(guī)體系（包括審計法及其相關(guān)法律、審計法實施條例等）在內(nèi)容上還存在一些界限不清、大量法規(guī)重疊等問題，也沒有發(fā)布實施與政府績效審計、財政預(yù)算審計和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計等相匹配的審計準(zhǔn)則，從而不利于我國審計工作的順利進(jìn)行。因此，為了進(jìn)一步推進(jìn)審計組織工作的順利進(jìn)行，有必要加快制定相關(guān)審計法規(guī)，探索和完善我國現(xiàn)行審計規(guī)范體系。

第三，改革我國現(xiàn)行審計管理體制，加強(qiáng)審計人員隊伍建設(shè)。由于我國目前的行政型審計模式導(dǎo)致審計機(jī)關(guān)不能獨(dú)立、公正地開展工作，審計工作人員容易受政府意志的制約和限制，審計難以真正發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督作用，因此，建議對我國現(xiàn)行審計模式進(jìn)行改革，采取適合我國國情的審計模式；同時，各級審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全審計考核制度，制定審計工作人員業(yè)務(wù)考評方案，實行登記管理，從而提高審計人員工作的積極性、主動性和創(chuàng)造性。

第四，健全審計結(jié)果公告制度。針對審計過程中存在的不公開、不透明現(xiàn)象，要建立健全審計結(jié)果公告制度，并采取相關(guān)措施保證該制度能落到實處。審計結(jié)果公告制度建設(shè)的重點應(yīng)當(dāng)是積極擴(kuò)大公告范圍，審計機(jī)關(guān)不僅要向社會公開審計結(jié)果，還應(yīng)當(dāng)將加快政府績效項目、投資項目及預(yù)算執(zhí)行方面的審計結(jié)果予以公開，從而增強(qiáng)審計結(jié)果的透明度，把審計監(jiān)督與公眾輿論監(jiān)督結(jié)合起來，推進(jìn)政府部門行為的公開透明。此外，還要對財政資金的使用情況、政府投資項目的績效審計結(jié)果進(jìn)行公告，讓全社會對國家財政收支情況和其他財政資金使用的效益進(jìn)行監(jiān)督，從而促進(jìn)政府公共服務(wù)質(zhì)量與效益的提高。

第五，建立健全問責(zé)問效機(jī)制。從歷年“審計風(fēng)暴”所揭露的情況可以看出，很多單位的問題都是屢查屢犯，造成這種現(xiàn)象的原因在于,缺乏審計之后相應(yīng)的問責(zé)制度。因此，在無人問責(zé)和責(zé)任不清的情況下,使得審計署的報告只是“風(fēng)暴”，風(fēng)暴過后依然為所欲為。對此，審計風(fēng)暴只能是審計監(jiān)督的第一步，最關(guān)鍵的是責(zé)任追究。只有建立起審計問責(zé)制度，切實追究責(zé)任，才能使審計監(jiān)督在對權(quán)力的制約和監(jiān)督中充分發(fā)揮作用，

為了進(jìn)一步促進(jìn)被審計單位整改，增強(qiáng)社會公眾對政府審計的信心，有必要建立審計結(jié)果公告之后的問責(zé)機(jī)制，在我國目前的審計現(xiàn)實中，雖然查處出大量的違法違規(guī)行為，但是，對于被審計單位及其相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任追究尚未具體落實，審計結(jié)果公告制度實施的效果也有賴于審計問責(zé)制度的建立和完善。因此，審計問責(zé)制度應(yīng)當(dāng)作為服務(wù)型政府建設(shè)的重要內(nèi)容予以建立。

新時期，領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任審計是國家加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督管理的一個重要環(huán)節(jié)，是從源頭上防治腐敗，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔勤政的一個重要措施，是推進(jìn)依法行政、依法治國的有效手段，因此，要加快政府審計問責(zé)機(jī)制的建設(shè)步伐

[1]李季澤.國家審計的法理[M].北京：中國時代經(jīng)濟(jì)出版社，2004.

[2]李君.論審計的獨(dú)立性[M].上海：立信會計出版社，2000.

[3]李金華.中國審計25年回顧與展望[M].北京：人民出版社，2008.

[4]編委會.聚焦審計風(fēng)暴[M].北京：中國時代經(jīng)濟(jì)出版社，2004.

[5]鄧琳.探析“審計風(fēng)暴”[J].金融經(jīng)濟(jì)，2010（4）.

C239.2

A

1673-1999（2012）01-0086-03

董路影(1985-)，女，河南禹州人，廣東商學(xué)院(廣東廣州 510320）2009級碩士研究生。

2011-10-25