區(qū)域行政規(guī)劃的司法救濟(jì)

王姣

區(qū)域行政規(guī)劃的司法救濟(jì)

王姣

區(qū)域行政規(guī)劃因?yàn)橛欣﹃P(guān)系人的廣泛、積極參與，不僅能使區(qū)域行政規(guī)劃的實(shí)施取得良好的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效果，更能減少惡性群體性事件的發(fā)生，化解社會(huì)矛盾，維持社會(huì)的穩(wěn)定。然而，既要關(guān)注公益的維護(hù)，也要注重其與私益的平衡，在諸多手段中，司法救濟(jì)是最為重要的一個(gè)途徑，其對(duì)私權(quán)的保護(hù)更具有直觀性。

區(qū)域行政規(guī)劃；可訴性；救濟(jì)范圍

一、區(qū)域行政規(guī)劃的背景

近年來(lái)，區(qū)域行政規(guī)劃伴隨著社會(huì)的快速發(fā)展已經(jīng)成為不可逆轉(zhuǎn)之勢(shì)，全國(guó)各地出現(xiàn)了各種形式、各種內(nèi)容的區(qū)域行政規(guī)劃。有綜合性的區(qū)域行政規(guī)劃，如《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》；有專(zhuān)項(xiàng)性的區(qū)域行政規(guī)劃，如《長(zhǎng)三角建設(shè)規(guī)劃》《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)高級(jí)航道網(wǎng)規(guī)劃》，這些區(qū)域行政規(guī)劃不僅數(shù)量之多，而且范圍之廣，涉及基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)、科技教育、交通、環(huán)保、能源、創(chuàng)新體系、信息化等多個(gè)領(lǐng)域，深刻地影響著當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展。

社會(huì)的快速發(fā)展要求區(qū)域經(jīng)濟(jì)突破傳統(tǒng)的行政條塊分割，沖破行政區(qū)劃的禁錮，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，自由地分享產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、信息、公共政策、社會(huì)管理等方面的優(yōu)勢(shì)資源，使市場(chǎng)生產(chǎn)要素分配到最合理的地方，區(qū)域主體間為了共同的利益可以廣泛地分工協(xié)作。在新區(qū)域主義理論的影響下，利害關(guān)系人可以積極參與到區(qū)域行政規(guī)劃的整個(gè)過(guò)程中，通過(guò)公開(kāi)制度、聽(tīng)證制度等合法途徑，表達(dá)自己的訴求，追求自己的利益最大化，因?yàn)?，“追求利益是人?lèi)最一般、最基礎(chǔ)的心理特征和行為規(guī)律，是一切創(chuàng)造性活動(dòng)的源泉和動(dòng)力。 ”［1］220

二、區(qū)域行政規(guī)劃是否可訴

“無(wú)論個(gè)人的權(quán)利，還是民族的權(quán)利，大凡一切權(quán)利都面臨著被侵害、被抑制的危險(xiǎn)——因?yàn)闄?quán)利人主張的利益常常與否定其利益主張的他人的利益相對(duì)抗?！保?］15區(qū)域行政規(guī)劃與其他行政行為一樣，也有著一般行政行為的基本特性，也可能影響公民的合法權(quán)益，有權(quán)利就應(yīng)該有救濟(jì)。為切實(shí)保障公民的權(quán)益，面對(duì)區(qū)域行政規(guī)劃必須要有切實(shí)有效的救濟(jì)機(jī)制。一般來(lái)講，法律救濟(jì)的途徑主要有兩種：一種是非司法的救濟(jì)，如權(quán)力機(jī)關(guān)的救濟(jì)、行政救濟(jì)等，這在理論和實(shí)務(wù)界基本形成了共識(shí)，沒(méi)有太多的爭(zhēng)議；另一種是司法的救濟(jì)，實(shí)務(wù)中，一般認(rèn)為直接對(duì)區(qū)域行政規(guī)劃進(jìn)行司法救濟(jì)尚存在困難，而是對(duì)規(guī)劃確定之后的具體行政行為提供救濟(jì)，如之后的行政許可行為，行政確認(rèn)行為等。

對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查有兩個(gè)目的：一是監(jiān)督行政權(quán)力的運(yùn)行，防止權(quán)力的違法濫用。二是為行政相對(duì)人提供司法救濟(jì)，有效地保障公民的人權(quán)和合法權(quán)益不受非法權(quán)力的侵害。對(duì)于區(qū)域行政規(guī)劃來(lái)說(shuō)，由于法律對(duì)其的控制比較薄弱，規(guī)劃裁量的空間非常廣闊，使區(qū)域行政規(guī)劃?rùn)?quán)存在著更大的濫用可能。因此，應(yīng)站在保障私權(quán)的角度，積極探索對(duì)區(qū)域行政規(guī)劃進(jìn)行直接司法救濟(jì)的可能性，因?yàn)?，盡管救濟(jì)的方式有很多種，但是行政訴訟作為司法救濟(jì)的一種形式是最后的底線(xiàn)，是救濟(jì)機(jī)制的核心，沒(méi)有理由將區(qū)域行政規(guī)劃排除在行政訴訟的受案范圍之外。

縱觀學(xué)界觀點(diǎn)，認(rèn)為區(qū)域行政規(guī)劃不可訴的理由主要有以下兩點(diǎn)：一是因?yàn)閰^(qū)域行政規(guī)劃被認(rèn)為是抽象行政行為而不能將其列入行政訴訟的受案范圍；二是認(rèn)為區(qū)域行政規(guī)劃尚未對(duì)行政相對(duì)人造成實(shí)際損害?？梢?jiàn)，關(guān)于區(qū)域行政規(guī)劃是否可訴涉及兩個(gè)關(guān)鍵性的問(wèn)題，即區(qū)域行政規(guī)劃的性質(zhì)和區(qū)域行政規(guī)劃是否具有訴訟的成熟性。

（一）區(qū)域行政規(guī)劃的性質(zhì)

區(qū)域行政規(guī)劃的法律性質(zhì)是指區(qū)域行政規(guī)劃在法律上屬于何種類(lèi)型的行為。區(qū)域行政規(guī)劃相比其他行政方式，具有“區(qū)域特性”、“規(guī)劃特性”、“行政特性”三個(gè)獨(dú)特特征。區(qū)域行政規(guī)劃的性質(zhì)直接影響著區(qū)域行政規(guī)劃的制度構(gòu)建、法律規(guī)制，尤其是決定著對(duì)其進(jìn)行救濟(jì)的方式，而救濟(jì)方式的不同，司法權(quán)介入行政權(quán)的深度不同，對(duì)私權(quán)保護(hù)的力度也不同。當(dāng)下是行政權(quán)急速膨脹的時(shí)代，行政行為深入到人們生活的方方面面。因此，對(duì)區(qū)域行政規(guī)劃的性質(zhì)加以分析和明確有著重要的意義。

目前學(xué)界對(duì)區(qū)域行政規(guī)劃的研究還很薄弱，對(duì)其性質(zhì)的研究更是微乎其微。筆者認(rèn)為，區(qū)域行政規(guī)劃是一種特殊的行政規(guī)劃，行政規(guī)劃的一般性質(zhì)仍適用于區(qū)域行政規(guī)劃，所以學(xué)界對(duì)行政規(guī)劃性質(zhì)的爭(zhēng)論可以作為界定區(qū)域行政規(guī)劃性質(zhì)的參考。

對(duì)于行政規(guī)劃的性質(zhì)，學(xué)界沒(méi)有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，大體有如下幾種主要觀點(diǎn)：

（1）行政行為說(shuō)。對(duì)于行政規(guī)劃的性質(zhì)，有學(xué)者認(rèn)為行政規(guī)劃屬于“依職權(quán)行政行為”［3］297。有點(diǎn)類(lèi)似具體行政行為的范疇。

（2）立法行為說(shuō)?！爸灰⒎ㄕ撸ㄒ舶ㄖ贫ㄐ姓ㄒ?guī)、規(guī)章者）進(jìn)行計(jì)劃或決定一計(jì)劃，其‘計(jì)劃裁量權(quán)’即屬于在國(guó)家權(quán)力范疇的普通立法裁量權(quán)。立法裁量中不存在諸如在使用不確定法律概念中所具有的行為裁量與判斷活動(dòng)范圍的區(qū)別，毋寧說(shuō)在此兩者都屬于不可分割的創(chuàng)設(shè)自由，在立法裁量中融為一體。 ”［4］159

（3）執(zhí)行規(guī)范說(shuō)。認(rèn)為行政規(guī)劃是一種新的行政活動(dòng)方式，是“執(zhí)行規(guī)范”行為。具有法規(guī)命令和具體行政行為的雙重性質(zhì)。該說(shuō)主要立足于保障相對(duì)人在規(guī)劃規(guī)定的執(zhí)行行為之前，有針對(duì)規(guī)劃進(jìn)行司法救濟(jì)的可能性。

（4）規(guī)劃行為說(shuō)。該說(shuō)認(rèn)為行政規(guī)劃的制定過(guò)程并不適用法規(guī)命令制定的手續(xù)，且行政規(guī)劃的意圖不是直接規(guī)范公民與行政機(jī)關(guān)之間的法律關(guān)系，因此，行政規(guī)劃既不是法規(guī)命令，又不是具體行政行為，而是一種特殊的法律制度，可稱(chēng)為“規(guī)劃行為”［5］92。

（5）具體區(qū)分說(shuō)。絕大多數(shù)的學(xué)者認(rèn)為行政規(guī)劃的性質(zhì)不能一概而論，它應(yīng)該是一個(gè)開(kāi)放性的概念，視不同的情況而有不同的性質(zhì)。

（6）也有學(xué)者認(rèn)為，行政規(guī)劃既可能是行政立法行為，又可能是具體行政行為。認(rèn)為“凡是具有直接限制國(guó)民權(quán)益的效果之拘束性行政計(jì)劃，應(yīng)視為一種權(quán)力行政方式；凡是不直接影響國(guó)民權(quán)益的非拘束性行政計(jì)劃，則屬于一種非權(quán)力行政方式。 ”［6］563

臺(tái)灣學(xué)者認(rèn)為行政規(guī)劃可能屬于法律、法規(guī)命令、自治規(guī)章、行政處分、行政規(guī)則、事實(shí)行為。

綜上，認(rèn)為行政規(guī)劃不是針對(duì)特定人的具體行政行為的理由大概有如下幾點(diǎn)：

首先，行政規(guī)劃僅僅是抽象的未來(lái)，是在自由裁量的基礎(chǔ)上，普遍的規(guī)定有關(guān)內(nèi)容。至于規(guī)劃實(shí)施后，對(duì)利害關(guān)系人的影響是不確定的。

其次，對(duì)于利害關(guān)系人的權(quán)利限制僅僅是規(guī)劃公告的附隨效果，而不是規(guī)劃本身的作用。

再次，在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，當(dāng)其構(gòu)成具體行政行為時(shí)，再給予利害關(guān)系人司法救濟(jì)的機(jī)會(huì)，同樣可以達(dá)到救濟(jì)的目的。在該規(guī)劃未實(shí)施時(shí)，會(huì)產(chǎn)生什么樣的不利作用只是一種可能性，是不確定的，而給不確定的損害以救濟(jì)有違常理，也不經(jīng)濟(jì)。

最后，規(guī)劃沒(méi)有實(shí)際侵害公民的權(quán)利，把其歸入具有處分性的具體行政行為的行列中顯然缺乏法理意義的邏輯基礎(chǔ)，傳統(tǒng)行政處分的兩個(gè)最基本特征就是針對(duì)特定或可得特定的人作出，具有直接的法律效果，而這兩點(diǎn)行政規(guī)劃并不具備。

結(jié)合學(xué)界對(duì)行政規(guī)劃性質(zhì)的討論和區(qū)域行政規(guī)劃自身的特殊性，筆者認(rèn)為某些細(xì)致的、具體的強(qiáng)制性的區(qū)域行政規(guī)劃的影響和限制具有“直接性”和“必然性”，并非完全是附隨效果。另外，區(qū)域行政規(guī)劃確定后，隨著實(shí)施階段的推進(jìn)，根據(jù)區(qū)域行政規(guī)劃作出的具體行政行為是必然發(fā)生的，若等到實(shí)施階段才給予利害關(guān)系人訴訟的機(jī)會(huì)，會(huì)對(duì)利害關(guān)系人非常不利，或是可能由于造成的損失不可逆而使訴訟沒(méi)有救濟(jì)的現(xiàn)實(shí)意義；或是實(shí)施后再救濟(jì)將造成巨大的損失，于公于私都不經(jīng)濟(jì)，畢竟事前救濟(jì)遠(yuǎn)比事后救濟(jì)的成本小得多。

因此，從私權(quán)保護(hù)的角度來(lái)說(shuō)，應(yīng)肯定部分區(qū)域行政規(guī)劃有處分性，可對(duì)其提起訴訟。具體說(shuō)來(lái)，根據(jù)區(qū)域行政規(guī)劃是否以產(chǎn)生某種特定的法律效果為目的，可以把其性質(zhì)區(qū)分為行政事實(shí)行為和行政行為兩種：（1）行政事實(shí)行為。是不以產(chǎn)生特定的影響和限制利害關(guān)系人權(quán)益法律效果為目的的非強(qiáng)制性區(qū)域行政規(guī)劃。如《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見(jiàn)》，只是這里的行政主體是國(guó)務(wù)院，是全國(guó)范圍內(nèi)的區(qū)域行政規(guī)劃，是一種倡導(dǎo)性的規(guī)劃。（2）行政行為。是以產(chǎn)生特定影響和限制利害關(guān)系人權(quán)益法律效果為目的的強(qiáng)制性區(qū)域行政規(guī)劃。除了有些區(qū)域行政規(guī)劃是由國(guó)家和地方民意代表機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的，其中夾雜著很多的政治成分在內(nèi)，對(duì)這種區(qū)域行政規(guī)劃進(jìn)行直接的救濟(jì)很困難，而絕大多數(shù)的區(qū)域行政規(guī)劃并不需要經(jīng)過(guò)名義代表機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，針對(duì)特定的或可得特定的相對(duì)人，產(chǎn)生直接的法律效果，所以，可認(rèn)為是具體行政行為，應(yīng)把它納入訴訟的范圍；而針對(duì)不特定的相對(duì)人，不產(chǎn)生直接的法律效果的即可認(rèn)為是抽象行政行為［5］126。

（二）區(qū)域行政規(guī)劃是否具有訴訟的成熟性

區(qū)域行政規(guī)劃可以分為非強(qiáng)制性規(guī)劃和強(qiáng)制性規(guī)劃兩種,前者對(duì)相對(duì)人不具有強(qiáng)制拘束力,一般情況下沒(méi)有爭(zhēng)議成熟性的問(wèn)題,這一問(wèn)題主要是針對(duì)強(qiáng)制性規(guī)劃而言的。

對(duì)于區(qū)域行政規(guī)劃而言，哪個(gè)階段的區(qū)域行政規(guī)劃才有訴訟的成熟性呢？在區(qū)域行政規(guī)劃制定階段，由于尚未最終形成，不對(duì)外公布，不具有對(duì)外的效力，當(dāng)然不會(huì)具有訴訟的爭(zhēng)議成熟性。規(guī)劃公告后，行政主體和相對(duì)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系已經(jīng)明確，隨著規(guī)劃的推行，其后的具體行政行為是必然會(huì)發(fā)生的，在事實(shí)上會(huì)影響和限制利害關(guān)系人的權(quán)益，所以在規(guī)劃公告后就認(rèn)為其有訴訟成熟性。

三、區(qū)域行政規(guī)劃司法救濟(jì)利益的范圍

從世界范圍來(lái)看，無(wú)論是英美法系國(guó)家還是大陸法系國(guó)家，司法救濟(jì)的利益都有一種擴(kuò)張的趨勢(shì)?！霸V訟的利益從個(gè)人權(quán)利發(fā)展到個(gè)人利益，意味著行政訴權(quán)保護(hù)利益的拓寬。 ”［7］189

“保護(hù)規(guī)劃理論”認(rèn)為，司法只為法律保護(hù)的利益(即權(quán)利)提供救濟(jì)，對(duì)于其他的利益如反射性利益等都不提供救濟(jì)渠道?！爸档帽Ｗo(hù)利益說(shuō)”認(rèn)為，在判斷提起撤銷(xiāo)訴訟者是否具有法律上的利益時(shí)，不應(yīng)以實(shí)定法的規(guī)定作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，而要看受違法行政行為損害的利益是否值得以司法的途徑予以救濟(jì)保護(hù)。這樣就把某些事實(shí)的利益，如反射性利益等包括了進(jìn)來(lái)［8］。

區(qū)域行政規(guī)劃以實(shí)現(xiàn)公益為目的，進(jìn)行區(qū)域間的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一部署，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。對(duì)于利害關(guān)系人的影響和限制往往是一種事實(shí)上的利益，采用“值得保護(hù)利益說(shuō)”有利于私權(quán)的保護(hù)，符合當(dāng)今的趨勢(shì)，即司法利益救濟(jì)的范圍不僅包括權(quán)利，還包括各種值得保護(hù)的利益。

另外需要注意的一個(gè)問(wèn)題是，區(qū)域行政規(guī)劃中利害關(guān)系人的程序權(quán)利是否應(yīng)該給予司法救濟(jì)。持否定意見(jiàn)的人認(rèn)為，區(qū)域行政規(guī)劃涉及生活的方方面面，不僅內(nèi)容龐雜而且涉及相對(duì)人較多；另外，許多程序權(quán)利，如充分發(fā)表意見(jiàn)等具有相對(duì)的主觀性，對(duì)其進(jìn)行明確的界定比較困難，沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一清晰的標(biāo)準(zhǔn)，固對(duì)這樣的程序權(quán)利予以救濟(jì)可能導(dǎo)致濫訴，影響行政效率。

筆者認(rèn)為，縱觀法學(xué)研究學(xué)界與實(shí)務(wù)界，程序權(quán)利已經(jīng)和實(shí)體權(quán)利并行構(gòu)成完整的權(quán)利體系，只對(duì)實(shí)體權(quán)利給予救濟(jì)而忽視程序權(quán)利的救濟(jì)與大勢(shì)相悖。具體到區(qū)域行政規(guī)劃領(lǐng)域，規(guī)劃前期的信息公開(kāi)后，相對(duì)人積極充分行使自己的程序權(quán)利是確保規(guī)劃合理性不可欠缺的重要途徑；而對(duì)于濫訴的擔(dān)憂(yōu)，我們有一系列精密周延的制度可以有效化解，如訴前審查等制度。綜上，筆者認(rèn)為應(yīng)給予侵犯其程序權(quán)利的相對(duì)人以原告資格，全方位保護(hù)其合法利益。但是，區(qū)域行政規(guī)劃是對(duì)區(qū)域內(nèi)未來(lái)事務(wù)的安排，司法對(duì)其的審查密度應(yīng)該相對(duì)較低。

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D920.4

A

1673-1999（2012）01-0057-03

王姣（1987-），女，內(nèi)蒙古鄂爾多斯人，蘇州大學(xué)（江蘇蘇州 215000）王健法學(xué)院碩士研究生。

2011-10-25