論反腐倡廉制度建設的科學化

李雄舟，楊秋鳳

論反腐倡廉制度建設的科學化

李雄舟，楊秋鳳

反腐倡廉制度建設的科學化是提高反腐倡廉建設科學化水平的重要保障。實現(xiàn)反腐倡廉制度建設的科學化，就是要以反腐倡廉制度制定的科學化為重點，全面推進反腐倡廉制度建設中宣傳教育、貫徹執(zhí)行、評價完善等環(huán)節(jié)的科學化。

反腐倡廉；制度建設；科學化

提高反腐倡廉建設科學化水平是十七屆中央紀委第四次全會提出的一項新要求、新任務。反腐倡廉制度建設的科學化是提高反腐倡廉建設科學化水平的重要保障。實現(xiàn)反腐倡廉制度建設的科學化，就是要以反腐倡廉制度制定的科學化為重點，全面推進反腐倡廉制度建設中宣傳教育、貫徹執(zhí)行、評價完善等環(huán)節(jié)的科學化。

一、以反腐倡廉制度制定的科學化為重點

一是實現(xiàn)制定主體的專業(yè)化、職業(yè)化，增強反腐倡廉制度制定的合理性。合理性是指反腐倡廉制度內(nèi)容的制定要具有公正客觀性?？茖W的反腐倡廉制度，必須反映反腐倡廉建設的客觀規(guī)律，代表黨和人民群眾的整體意志和利益。為了保證反腐倡廉制度內(nèi)容的公正客觀性，使反腐倡廉制度能真正體現(xiàn)黨與人民群眾的意志，制度制定的主體不能是制度的遵守者，而應該是制度的執(zhí)行者和意志的體現(xiàn)者，從而防止腐敗行為被合法化。此外，除了要加強對制度制定者的監(jiān)督，更有效的辦法是選用專業(yè)化、職業(yè)化的人才來制定制度。

二是加快制度的法律化進程，增強反腐倡廉制度制定的合法性與權威性。合法性是指反腐倡廉制度內(nèi)容的制定必須符合和遵循國家憲法、法律和黨章的規(guī)定和要求，不能與憲法、法律和黨章規(guī)范的內(nèi)容相抵觸。一方面新制定的制度要符合國家法律制度的理念和原則，不得與其相沖突甚至相違背。另一方面，要按照執(zhí)政黨從嚴治黨和治理腐敗的要求，在國家立法中體現(xiàn)這一基本要求，通過法律、法規(guī)的手段來規(guī)范、約束權力的行使，加快我國反腐倡廉建設的法制化進程，從而增強我國反腐倡廉制度建設的權威性。

三是突出制度建設的重點，增強反腐倡廉制度制定的針對性。針對性是指反腐倡廉制度內(nèi)容要從實際出發(fā)，加強對全局性、關鍵性問題的研究，解決廣大黨員干部所普遍關注且具備了解決條件的現(xiàn)實問題。為此，要“找準滋生腐敗的關鍵點、權力的集中點、需求的短缺點、體制轉換的交匯點、政策法規(guī)的著力點、政治思想工作的薄弱點”［1］，抓住重大事項決策、重要干部任免、重大項目安排、大額度資金使用等易于滋生腐敗的重點部位和關鍵環(huán)節(jié)；要堅決糾正和解決辦事不公、以權謀私、損害群眾利益等突出問題，把維護人民群眾的切身利益放在首位；要對領導干部廉潔從政的相關制度及時進行修訂和完善，要完善行政許可、行政審批、行政執(zhí)法等部門工作人員的行為規(guī)范。

四是填補制度空白，增強反腐倡廉制度制定的嚴密性。嚴密性是指反腐倡廉制度內(nèi)容的制定要覆蓋所有的領域，做到不留空白與盲點，同時還要注意制度內(nèi)容表達的準確性，使其符合內(nèi)在的邏輯關系。要從實際出發(fā)，不斷研究新情況，及時發(fā)現(xiàn)制度空白區(qū)、盲點區(qū)，盡快制定出切實可行的新制度，從而避免制度設計的不作為，最大限度減少對腐敗行為的預防和懲治無制可依的現(xiàn)象。對不完善和有缺陷的制度，要及時補充和完善。同時，還要避免制度建設在一些理論問題上的似是而非，不加分析和論證地沿用一些概念，導致表述的不科學，從而使制度失效。要明確各制度原則之間的內(nèi)在邏輯關系，區(qū)分和規(guī)范制度執(zhí)行的前置條件，明確不同制度主體之間的職責邊界等。

五是形成統(tǒng)一規(guī)劃，增強反腐倡廉制度制定的系統(tǒng)性。系統(tǒng)性是指反腐倡廉制度內(nèi)容的制定要整體協(xié)調(diào)、結構合理、相互銜接和程序嚴密，形成一個完整的制度體系?？茖W的反腐倡廉制度應由一系列相關制度構成，目前我國反腐倡廉制度建設缺乏整體性、協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性。為此，要把各個單項制度放在整個制度系統(tǒng)中去考察、把握和設計；要協(xié)調(diào)和配合國家反腐倡廉立法和黨內(nèi)反腐倡廉制度建設；加強立法中的總體規(guī)劃，形成統(tǒng)一的體系，避免一些法規(guī)制度之間在內(nèi)容上存在重復、矛盾或脫節(jié)的問題，甚至存在同一種違法違紀行為在不同的法規(guī)或制度中規(guī)定的量刑幅度不一的現(xiàn)象；應該設立黨內(nèi)制度規(guī)劃和協(xié)調(diào)機構，制定制度建設規(guī)劃，參與并協(xié)調(diào)各部門制度的制定過程與內(nèi)容。

六是預防新興腐敗，增強反腐倡廉制度制定的前瞻性。前瞻性是指反腐倡廉制度內(nèi)容的制定要有一定的預測性、超前性，從而能夠懲戒新興的腐敗現(xiàn)象，保證制度不會隨時代的變化而朝令夕改，具有長期性。隨著改革的進一步深入，腐敗可能滲透到社會生活的方方面面，需要規(guī)范的內(nèi)容也在不斷地升級與增多。因此，要隨著社會的發(fā)展變化，對已過時的制度適時加以廢止；對新興的腐敗現(xiàn)象，制度應及時跟進；根據(jù)腐敗發(fā)展的趨勢，對可能出現(xiàn)的新情況要有一定的預見性，制度內(nèi)容要有效地規(guī)范可能出現(xiàn)的腐敗行為。

七是注重程序性、保障性和懲戒性的制度建設，增強反腐倡廉制度制定的可行性?？尚行允侵阜锤贫葍?nèi)容的制定要清楚細致、切實可行，便于把握與操作。目前，我國反腐倡廉制度的可操作性不夠強，缺乏可行性。有的制度只有定性的原則性規(guī)定，而缺乏定量的考核要求及具體可操作性的實施細則，制度設計過于抽象；有的制度偏重實體性制度建設，忽視必要的程序性規(guī)定，制度設計過于單一；有的制度只注重懲治性的禁止性制度，而淡化預防性的激勵性制度，制度設計失衡，等等。因此，必須解決好制度設計中彈性有余、剛性不足，原則性有余、技術性及定量性不夠的情況，還要注重實體性制度與程序性制度相結合，道義性制度與保障性制度相結合，要求性制度與懲戒性制度相結合。

二、全面推進反腐倡廉制度中宣傳教育、貫徹執(zhí)行、評價完善等環(huán)節(jié)的科學化

（一）制度宣傳教育的科學化

（1）把握反腐倡廉制度教育的規(guī)律性。反腐倡廉制度主要是“調(diào)整規(guī)范社會的行政行為，處理行政行為中權力與利益的關系”［2］，因此反腐倡廉制度教育具有很強的政治性。反腐倡廉制度教育的這一本質特征決定了它不僅要灌輸廉政制度法規(guī)，更重要的是要培養(yǎng)廉政信念。與一般的知識性教育相比，反腐倡廉制度教育更具有道德性，因此其重點不在知識內(nèi)容與體系的傳授，而在人的思想道德品質的塑造上，通過教育使其內(nèi)化成人格的修養(yǎng)，從而實現(xiàn)“知、情、意、信、行”的轉化，把它轉變成實實在在的廉政行為。

（2）增強反腐倡廉制度教育的針對性。要針對不同的對象開展教育活動，做到因人施教。以位高權重的領導干部、接近退休年齡的干部群體、關鍵部門和崗位的領導干部、新上任的年輕領導干部及紀檢、檢察、司法和公安等執(zhí)紀執(zhí)法部門領導為重點教育對象。一般公職人員和普通黨員既是制度的執(zhí)行者也是制度的監(jiān)督者，因此在做好重點對象的宣傳教育同時，也不能忽略一般公職人員及普通黨員群眾的教育。另外，還要針對不同問題開展不同的教育，做到因事施教；要針對不同的領域開展不同的教育，做到因地施教。

（3）注重反腐倡廉制度教育的實效性。增強實效性，必須創(chuàng)新教育的方式?？梢酝ㄟ^活動式進行教育，如聽領導專家講授反腐倡廉制度法規(guī)課、看監(jiān)獄勞改犯的悔過錄像、說違反制度的危害與原因、考制度法規(guī)的掌握程度等?？梢酝ㄟ^情感式進行教育，如用生活化、趣味化、人性化、情感化的方式循循善誘，讓領導干部處理好工作中的合理與合規(guī)、入情與入理的關系?？梢酝ㄟ^文化式進行熏陶，如用具有思想性、藝術性、觀賞性的優(yōu)秀文化藝術作品來彰顯表現(xiàn)力。還可以通過科技式進行教育，如傳統(tǒng)媒體廣播、電視、報刊等，以及現(xiàn)代科技電子顯示屏、手機網(wǎng)絡、互聯(lián)網(wǎng)、視頻等手段，增強教育的真實感與覆蓋面。

（二）制度貫徹執(zhí)行的科學化

（1）領導干部要做執(zhí)行制度的楷模。反腐倡廉制度是監(jiān)管權力的合理運行，其對象主要是掌握權力的領導干部，特別是高中級領導干部。因為領導干部的級別越高，權力就越大，其腐敗的影響就越深遠。因此，各級領導干部必須身體力行，以身作則，帶頭認真學習反腐倡廉制度，嚴格執(zhí)行反腐倡廉制度，自覺維護反腐倡廉制度，在執(zhí)行反腐倡廉制度上做到率先垂范。樹立制度面前人人平等、制度約束沒有特例、制度面前沒有特權的意識，只有這樣才能保證反腐倡廉各項制度的真正落實。

（2）消除特殊化和潛規(guī)則，從嚴執(zhí)紀。制度的生命力在于執(zhí)行。干擾制度執(zhí)行的原因有：一是個人利益的驅使，對自己有利的就堅決執(zhí)行，否則就消極執(zhí)行；二是潛規(guī)則，導致執(zhí)行者利益受損；三是講關系、循舊俗，人情關系使執(zhí)行打折扣。為此，必須對破壞反腐倡廉制度的人和事堅決清查，對有禁不止、有令不行、惡意規(guī)避、隨意變通等嚴重破壞反腐倡廉制度的行為，要發(fā)現(xiàn)一起嚴查一起。在執(zhí)行時間上，要始終堅持一個標準。在執(zhí)行空間上，要一視同仁，不搞特例變通、厚此薄彼。在執(zhí)行程序上，要杜絕本末倒置、前后顛倒及繞道行、越級跳等現(xiàn)象發(fā)生。在執(zhí)行力度上，要堅持做到不因職高而免責，不因資深而姑息，不因違眾而放任。

（3）嚴格監(jiān)督考評機制。加強對制度執(zhí)行情況的監(jiān)督考評，切實查處違反制度的行為。開展專項檢查和重點督查，加強對反腐倡廉制度執(zhí)行的民主監(jiān)督、法紀監(jiān)督和輿論監(jiān)督，從而形成監(jiān)督合力。要建立反腐倡廉制度執(zhí)行的公開機制，提高制度執(zhí)行的透明度。建立反腐倡廉制度執(zhí)行的獎懲機制，對制度執(zhí)行好的集體和個人予以表彰獎勵；對恣意違反制度、漠視制度以及制度執(zhí)行不力的給予嚴厲處罰。建立健全制度執(zhí)行工作責任制，把反腐倡廉制度的執(zhí)行情況作為各級黨委、政府以及各職能部門落實黨風廉政建設責任制的重要考核內(nèi)容。建立制度執(zhí)行考評機制，制定評估標準、評估內(nèi)容，對制度的落實情況進行科學的評估，及時提出整改措施，確保制度法規(guī)的有效運行。

（三）制度評價完善的科學化

（1）明確制度評價的主體。建立一個相對獨立、完善、專業(yè)和權威性的職業(yè)制度評估組織或團體。該評價組織或團體的成員除了黨委、政府、紀檢機關、組織人事、信訪等部門的人員參加外，還應邀請社會各界的代表以及社會研究機構或社會中介機構參加。同時，該評價組織或團體不應依賴于政府的資金支持，這樣才能有效回避諸多令人尷尬的體制弊病。

（2）構建制度評價的標準。應結合本地反腐倡廉制度建設的實踐，根據(jù)反腐倡廉制度的合理性、合法性、針對性、嚴密性、系統(tǒng)性、前瞻性和可行性等價值標準進行全面系統(tǒng)的科學評估，建立科學合理的立法評估標準，提出專題分析評估報告?！翱稍O定群眾對制度懲治和預防腐敗滿意度和信心度為指數(shù)，以投訴、舉報、查處的案件以及審計、金融監(jiān)管等數(shù)據(jù)為依據(jù)”［3］，建立制度指標評價體系。

（3）豐富制度評價的方法。一是定量分析?？刹捎脠罂⒕W(wǎng)絡等多種媒體開展問卷調(diào)查，深入基層、了解社情，集中民智、反映民意，廣泛聽取基層黨政機關、社會團體和人民群眾的意見。二是專題調(diào)研。通過召開專家論證會、執(zhí)法一線人員和管理相對人座談會等形式，充分聽取各方面的意見，將制度評估建立在充分調(diào)研的基礎上。三是相關案件剖析。通過對所發(fā)生的違紀違法案件進行剖析，判斷相關制度的效力，進而指出在制度建設方面存在的若干問題，堵塞制度漏洞。四是定性分析。應組織力量對調(diào)查問卷、專題調(diào)研結論進行綜合分析，作出科學、準確的定性評價，最后形成綜合性意見。

（4）反饋制度評價的結果。在形成綜合意見的基礎上，應對評價結果進行分析，提出整改方案，形成反饋報告?！胺答亪蟾鎽ㄖ贫软椖扛艣r、評價內(nèi)容、主要效果和問題、原因分析、經(jīng)驗教訓、綜合評價等級、評價方法說明、結論和建議等內(nèi)容?！保?］根據(jù)反饋意見，對存在制度缺陷的，應及時修正；對制度不能落實的人為因素，要提出清除措施；對經(jīng)過實踐檢驗證明已經(jīng)成熟的制度，及時上升到法律的層面予以固化。

[1]白國東.不斷提高反腐倡廉制度建設科學化水平[N].鄂爾多斯日報,2010-02-08.

[2]馬哲軍,論反腐倡廉教育的著力點[J].中國共產(chǎn)黨，2009（6）.

[3]郭學德,懲治和預防腐敗體系建設及其評價問題的理論思考[J].中州學刊，2010（5）.

[4]田立英,關于建立反腐倡廉制度評估與反饋機制的思考[N].中國紀檢監(jiān)察報,2010-10-19.

D616

A

1673-1999（2012）01-0025-03

李雄舟（1971-），男，湖北鄂州人，碩士，鄂州大學（湖北鄂州 436000）社科部副教授；楊秋鳳（1973-），女，湖北鄂州人，碩士,鄂州大學社科部副教授。

2011-10-28