新時期牧區(qū)建設(shè)和發(fā)展的特點及對策思路

曹 陽，馬 林

(大連民族學(xué)院經(jīng)濟管理學(xué)院，遼寧大連116605)

新時期牧區(qū)建設(shè)和發(fā)展的特點及對策思路

曹 陽，馬 林

(大連民族學(xué)院經(jīng)濟管理學(xué)院，遼寧大連116605)

新近頒布的《國務(wù)院關(guān)于促進牧區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見》和《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，賦予了牧區(qū)建設(shè)和發(fā)展新的特點，使牧區(qū)建設(shè)和發(fā)展進入了新的歷史時期。結(jié)合這些特點，并針對牧區(qū)當(dāng)前主要“三牧”問題，在對策上采取“以生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護為總綱”的主體思路，最終實現(xiàn)牧區(qū)生態(tài)良好、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民生改善的良性發(fā)展格局。

牧區(qū);新時期;生態(tài)保護

受農(nóng)畜產(chǎn)品絕對短缺時期，優(yōu)先發(fā)展生產(chǎn)理念的影響，一直以來，中國牧區(qū)建設(shè)強調(diào)草原的生產(chǎn)功能而忽視其生態(tài)功能，造成了草原長期超載過牧和人、畜、草關(guān)系持續(xù)失衡，并導(dǎo)致草原出現(xiàn)生態(tài)惡性循環(huán)且難以走出的困境。

2011年8月9日，中國政府網(wǎng)全文公布了《國務(wù)院關(guān)于促進牧區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見》(以下簡稱《意見》)，并于8月11－12日在呼倫貝爾市再度召開全國牧區(qū)工作會議，不僅如此，2010年末國家還出臺《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》)。在系列《規(guī)劃》《意見》的指導(dǎo)下，牧區(qū)建設(shè)和發(fā)展進入了新的歷史時期。

一、新時期牧區(qū)建設(shè)和發(fā)展的特點

1.國土空間開發(fā)的新理念，為牧區(qū)建設(shè)和發(fā)展提供了新理念

《規(guī)劃》創(chuàng)新性地提出了適宜性開發(fā)、進行國土空間主體功能區(qū)分、適度開發(fā)以及生態(tài)產(chǎn)品提供等國土空間開發(fā)新理念，強調(diào)必須順應(yīng)自然，根據(jù)不同國土空間的自然屬性確定不同的開發(fā)內(nèi)容;不同國土空間的主體功能不同，在關(guān)系全局生態(tài)安全的區(qū)域，應(yīng)把提供生態(tài)產(chǎn)品作為主體功能，把提供農(nóng)產(chǎn)品和服務(wù)產(chǎn)品及工業(yè)品作為從屬功能;要根據(jù)資源環(huán)境承載能力進行適度開發(fā)，不同空間區(qū)域集聚的人口和經(jīng)濟規(guī)模不同。對牧區(qū)而言，這一理念表明，牧區(qū)作為氣候惡劣以及生態(tài)脆弱且生態(tài)功能重要的區(qū)域，在今后的建設(shè)和發(fā)展中，不適宜進行大規(guī)模高強度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，甚至不適宜進行高強度的農(nóng)牧業(yè)開發(fā);而且在開發(fā)中必須根據(jù)資源環(huán)境中的“短板”因素來確定可承載的人口規(guī)模、經(jīng)濟規(guī)模以及適宜的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu);將草原牧區(qū)的主體功能定位為提供生態(tài)產(chǎn)品，且把提供生態(tài)產(chǎn)品、增強生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力作為牧區(qū)發(fā)展的重要內(nèi)容和任務(wù)。在此，值得一提的是，生態(tài)產(chǎn)品理念的提出，使得在牧區(qū)建設(shè)和發(fā)展中，對環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)所進行的活動及所作出的努力其性質(zhì)和作用有了更加明確的認識。

2.加強草原生態(tài)保護建設(shè)，使草原的生態(tài)保護功能被置于牧區(qū)發(fā)展的優(yōu)先地位

與過去所提出的“經(jīng)濟優(yōu)先增長”的主張不同，《意見》指出，隨著中國綜合國力日益增強，農(nóng)牧業(yè)綜合生產(chǎn)能力不斷提升，已經(jīng)有條件更好地處理草原畜牧業(yè)生產(chǎn)和牧民生活的關(guān)系。在新的歷史條件下，牧區(qū)發(fā)展必須樹立“生產(chǎn)生態(tài)有機結(jié)合、生態(tài)優(yōu)先”的基本方針;牧區(qū)建設(shè)基本原則之一是“堅持生態(tài)優(yōu)先，協(xié)調(diào)發(fā)展”，把草原生態(tài)保護和建設(shè)作為牧區(qū)發(fā)展的切入點;總體要求是要牢固樹立生態(tài)優(yōu)先理念，著力加強草原生態(tài)保護建設(shè)，實現(xiàn)生態(tài)良性循環(huán)。不僅如此，在《規(guī)劃》中，國家將重點生態(tài)功能區(qū)分為限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，對此區(qū)域，必須把增強生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力作為首要任務(wù)，進而限制或禁止進行大規(guī)模高強度的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)，并制定了嚴格的管制原則。

以上措施均體現(xiàn)出，在新時期的牧區(qū)建設(shè)和發(fā)展中，加強草原生態(tài)保護建設(shè)，使草原的生態(tài)保護功能被置于牧區(qū)發(fā)展的優(yōu)先地位。

3.牧區(qū)畜牧業(yè)發(fā)展趨勢的轉(zhuǎn)變

為保證牧區(qū)草原生態(tài)功能的實現(xiàn)，同時促進牧區(qū)經(jīng)濟與人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，無論是《國務(wù)院關(guān)于促進牧區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見》，還是《國務(wù)院關(guān)于進一步促進內(nèi)蒙古經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的若干意見》，都將牧區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的趨勢更加明確地指向轉(zhuǎn)變草原畜牧業(yè)發(fā)展方式，積極發(fā)展現(xiàn)代草原畜牧業(yè)，實現(xiàn)草原畜牧業(yè)向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變，以取得重大進展的發(fā)展目標。牧區(qū)畜牧業(yè)要改變散養(yǎng)、靠天吃飯的粗放式發(fā)展方式，走集約化、標準化、規(guī)?；?、科學(xué)化發(fā)展道路，有步驟地推行草原禁牧、休牧和輪牧制度，在實現(xiàn)畜草平衡的同時，提高畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效益。

4.今后牧區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向

牧區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)一直呈現(xiàn)單一狀況。新時期，一系列《意見》和《規(guī)劃》關(guān)于促進牧區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的任務(wù)均提出，要向產(chǎn)業(yè)鏈前端的資源深加工產(chǎn)業(yè)、物流業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。為實現(xiàn)以上目標，一方面積極發(fā)展牧區(qū)特色農(nóng)畜產(chǎn)品加工業(yè)，培育壯大龍頭企業(yè)，打造綠色品牌，延長產(chǎn)業(yè)鏈條;另一方面積極進行牧區(qū)畜產(chǎn)品交易市場建設(shè)，發(fā)展現(xiàn)代物流業(yè);同時還要大力發(fā)展草原文化產(chǎn)業(yè)和特色旅游業(yè)等。牧區(qū)今后多元化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不僅要充分發(fā)揮牧區(qū)特色資源優(yōu)勢，拓寬牧民增收和就業(yè)渠道，而且要優(yōu)化調(diào)整牧區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化、多元化發(fā)展。

5.草原保護制度和重點生態(tài)功能區(qū)開發(fā)管制制度將更加嚴格，生態(tài)補償機制將更加完善和健全

在草原保護制度方面，《規(guī)劃》明確提出，要實行基本草原保護制度，穩(wěn)定草原面積;嚴禁各類破壞生態(tài)環(huán)境的開發(fā);要把握好能源和礦產(chǎn)資源開發(fā)時序，嚴格控制開發(fā)強度。對重點生態(tài)功能區(qū)，《規(guī)劃》確定了明確而嚴格的限制和禁止開發(fā)的管制原則。同時，《意見》也明確提出，要把保護草原和保護耕地放在同等重要的位置。要加快制定基本草原保護條例，落實基本草原保護制度。

在完善和健全生態(tài)補償機制方面，《規(guī)劃》要求各有關(guān)部門調(diào)整完善現(xiàn)行政策和制度安排，建立健全以保障形成主體功能區(qū)布局的法律法規(guī)、體制機制、規(guī)劃和政策及相應(yīng)的績效考核評價體系。在財政政策上，中央財政除將繼續(xù)完善激勵約束機制外，同時引導(dǎo)并幫助地方建立基層政府基本財力保障制度。而《意見》中則更加明確說明，要加大天然草原退牧還草工程實施力度，堅持保護草原生態(tài)和促進牧民增收相結(jié)合，保障牧民減畜不減收。

二、現(xiàn)階段牧區(qū)建設(shè)和發(fā)展存在的主要問題

從牧區(qū)、牧業(yè)和牧民“三牧”問題加以梳理，目前牧區(qū)建設(shè)和發(fā)展存在的主要問題是:

1.在牧區(qū)建設(shè)上:生態(tài)保護與加快牧區(qū)生產(chǎn)矛盾日趨突出

維護生態(tài)安全與加快經(jīng)濟發(fā)展是牧區(qū)面臨的最根本矛盾。國家要生態(tài)、地方政府要效益、農(nóng)牧民要增收，各方目標在客觀上表現(xiàn)不出完全的一致性，難以兼顧，制約了牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

(1)掠奪式生產(chǎn)導(dǎo)致草場退化嚴重，草原生態(tài)破壞和保護壓力呈加強趨勢。由于長期重利用、輕建設(shè)的掠奪式經(jīng)營，導(dǎo)致草場退化、沙化、石漠化嚴重，加之工程建設(shè)、房屋及道路建設(shè)、礦產(chǎn)開采、開墾種糧及亂采濫挖等，導(dǎo)致牧草產(chǎn)量下降、牧區(qū)草原每年平均以20萬公頃以上的速度消失，生態(tài)破壞的壓力呈現(xiàn)加強之勢。

(2)生態(tài)效益未能有效轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟效益，致使牧區(qū)生產(chǎn)投入不足，設(shè)施建設(shè)滯后，牧民收入減少。由于牧區(qū)未能實現(xiàn)生態(tài)效益向經(jīng)濟效益的有效轉(zhuǎn)化，且國家和自治區(qū)對草原畜牧業(yè)直接補貼覆蓋面窄，額度小，使得基礎(chǔ)草原建設(shè)、飼草料基地建設(shè)等投入嚴重不足。同時，隨著草畜平衡核定工作的實施，且飼草料價格逐年上漲，牧民賴以生存的牲畜大幅度減少，牧民來自草原的收入減少。由此，牧民無法理解封育禁牧，甚至進一步產(chǎn)生抵觸情緒。

2.在牧業(yè)發(fā)展上:生產(chǎn)方式落后，資源利用效率低，經(jīng)營機制不完善，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一

(1)生產(chǎn)方式落后，牧草利用效率低。目前牧區(qū)草原畜牧業(yè)仍以游牧型生產(chǎn)方式為主，輪牧、休牧等科學(xué)放牧制度未能完全落實。在落后的生產(chǎn)方式下，不僅家畜品種退化、質(zhì)量下降、轉(zhuǎn)化率低，而且牧草利用率低，單位面積草原的畜產(chǎn)品產(chǎn)出率只有世界平均水平的三分之一左右。

(2)家畜超載嚴重，仍以數(shù)量增長方式謀求經(jīng)濟增長。長期以來，牧區(qū)畜牧業(yè)經(jīng)濟增長主要還是依賴家畜數(shù)量的增長。2008年，全國六大牧區(qū)牛、羊的飼養(yǎng)量分別是1978年的1.82倍和2.6倍。2003～2008年，全國266個牧業(yè)及半牧業(yè)縣，羊的年飼養(yǎng)增幅為67.2%;牛的年飼養(yǎng)增幅達74.4%。追求數(shù)量的增長方式一方面無益產(chǎn)業(yè)向高端發(fā)展，另一方面終將受制于草原資源量且將付出環(huán)境代價。

(3)畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次低，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，產(chǎn)業(yè)多元化尚處在起步階段。受制于傳統(tǒng)生產(chǎn)模式和生活方式，牧區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，而且呈低度化狀態(tài)，主要以資源開發(fā)型產(chǎn)業(yè)為主。多數(shù)牧區(qū)畜牧業(yè)生產(chǎn)加工規(guī)?；潭鹊?，產(chǎn)業(yè)鏈條短，缺乏市場占有率高的或知名的中高檔綠色、有機畜產(chǎn)品和品牌，所有這些說明體現(xiàn)草原和民族文化特色的傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、充分利用草原資源和民族文化資源的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等高端產(chǎn)業(yè)僅處在起步階段。

(4)草場和土地流轉(zhuǎn)機制不完善，制約牧業(yè)規(guī)模化經(jīng)營的發(fā)展以及牧民的自發(fā)轉(zhuǎn)移。目前牧區(qū)土地和草場流轉(zhuǎn)方式單一，且不規(guī)范，流轉(zhuǎn)期短且不穩(wěn)定，這與投資大、回報期長、見效慢的種養(yǎng)業(yè)特點極不適應(yīng)，制約了牧業(yè)規(guī)?；l(fā)展。同時，由于土地草牧場承包經(jīng)營權(quán)的時間預(yù)期存在不確定性，對牧民的自發(fā)轉(zhuǎn)移形成顧慮。

3.在牧民收入和民生發(fā)展上:收入水平低，增收速度慢，民生事業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱

(1)牧民收入結(jié)構(gòu)單一，收入相對較低。目前牧民收入主要來自于畜牧業(yè)。2008年西部地區(qū)農(nóng)牧民人均純收入為3 517.73元，是東部地區(qū)的53.3%、中部地區(qū)的79.0%、東北地區(qū)的69.0%，是全國農(nóng)民平均水平的73.89%;266縣農(nóng)牧民純收入與城鎮(zhèn)居民人均收入的比率是19.6%，其中牧業(yè)縣為18.1%、半農(nóng)半牧業(yè)縣為20.1%。

(2)產(chǎn)業(yè)的單一和資源、生態(tài)環(huán)境的限制，使牧民增收渠道狹窄。一是由于生態(tài)保護的需要，來自草原畜牧業(yè)的收入越來越受到限制;二是受語言與技能的限制，牧民較少外出務(wù)工，工資性收入比重低。2008年，農(nóng)牧民工資性收入占純收入的比重各地分別是:內(nèi)蒙古 17.3%、四川39.3%、西藏 23.9%、甘肅31.9%、青海32.1%、新疆12.1%。

(3)牧區(qū)民生改善和發(fā)展緩慢。目前牧民對生產(chǎn)資料的投入尚力不從心，對教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老的投入更心有余而力不足。牧區(qū)民生改善和發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展不同步，已形成制約牧區(qū)經(jīng)濟社會全面可持續(xù)發(fā)展的短板。

三、新時期牧區(qū)建設(shè)和發(fā)展的主要對策思路

根據(jù)以上分析，對牧區(qū)而言，今后的建設(shè)和發(fā)展應(yīng)該“以生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護為總綱”，所采取的全部建設(shè)和發(fā)展行動、所進行的相關(guān)改革、政策的制定和落實等都應(yīng)圍繞這個“總綱”，最終形成“綱舉目張”的良性發(fā)展格局。

1.在思想上，應(yīng)充分認識和了解“以生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護為總綱”的核心內(nèi)容

一是應(yīng)通過學(xué)習(xí)充分認識在全國主體功能區(qū)劃中，牧區(qū)作為重點生態(tài)功能區(qū)，其生態(tài)安全在國家經(jīng)濟、政治生活領(lǐng)域所具有的重要戰(zhàn)略意義;二是在思想，要讓牧區(qū)的建設(shè)和發(fā)展都圍繞如何實現(xiàn)生態(tài)功能區(qū)提供生態(tài)產(chǎn)品的主體功能來進行，而把提供農(nóng)畜產(chǎn)品和服務(wù)產(chǎn)品及工業(yè)品作為從屬的功能，以期實現(xiàn)牧區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

2.在行動上，牧區(qū)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及牧民轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)移等工作都應(yīng)對實現(xiàn)生態(tài)功能區(qū)提供生態(tài)產(chǎn)品的主體功能形成有利影響

一是嚴格遵守重要生態(tài)功能區(qū)限制開發(fā)和禁止開發(fā)的管制原則，從主觀上不越紅線，不越雷池;二是遵循草原的自然生態(tài)規(guī)律，嚴格執(zhí)行科學(xué)、合理的放牧制度，以“立草為業(yè)、為養(yǎng)而種、以種促養(yǎng)、以養(yǎng)增收”的發(fā)展思路，實現(xiàn)草畜人三者的平衡;三是應(yīng)努力轉(zhuǎn)變畜牧業(yè)傳統(tǒng)生產(chǎn)方式，以規(guī)模化、基地化、專業(yè)化發(fā)展提升產(chǎn)業(yè)層次。在具體模式上可采取如“公司+基地(牧場)+農(nóng)牧戶專業(yè)化”模式、“公司+合作經(jīng)濟組織(專業(yè)合作社或?qū)I(yè)協(xié)會)+農(nóng)牧戶”模式、訂單契約模式、一體化模式等;四是應(yīng)努力實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高度化，以高附加值產(chǎn)品將牧區(qū)生態(tài)產(chǎn)品轉(zhuǎn)化為實際的經(jīng)濟效益。如以環(huán)境和草原文化特色為投入，提供綠色、有機農(nóng)畜產(chǎn)品或特色產(chǎn)品，提高產(chǎn)品檔次，增加產(chǎn)品附加價值，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境對經(jīng)濟效益的轉(zhuǎn)化。加大力度發(fā)展高端旅游業(yè)，諸如文化休閑、休閑養(yǎng)老、跑馬俱樂部等非大眾化、非季節(jié)限制性旅游等，在保護生態(tài)的同時，獲得由生態(tài)產(chǎn)品轉(zhuǎn)化的較高經(jīng)濟效益的回報;五是創(chuàng)新土地產(chǎn)權(quán)制度，建立土地流轉(zhuǎn)新機制，為現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展提供土地保障;六是依托多元化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)牧區(qū)勞動力向非牧區(qū)和非牧業(yè)轉(zhuǎn)移。制定優(yōu)惠政策，鼓勵和引導(dǎo)牧區(qū)勞動力向非牧產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，向城鎮(zhèn)及其他發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移。

3.在發(fā)揮政府職能上，切實落實國家和地方各項生態(tài)補償政策

在國家和地方完善和健全生態(tài)補償機制、財政加大力度進行生態(tài)補償?shù)臅r期，要充分發(fā)揮好政府職能，切實落實好國家和地方各項生態(tài)補償政策，要讓牧區(qū)的牧民在保護生態(tài)的同時，減畜不減收入，真正看到保護草原得到的補償和獲得的好處，這也是新時期牧區(qū)建設(shè)和發(fā)展的重要內(nèi)容。

［1］中新網(wǎng).國務(wù)院印發(fā)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》(全文)［EB/OL］.www.chinanews.com/gn/2011/06－09/ 3099774.shtml，2011－06－09.

［2］中央政府門戶網(wǎng)站.國務(wù)院關(guān)于促進牧區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見［EB/OL］.www.gov.cn/zwgk/2011－08/09/content_1922237.htm，2011－08－09.

［3］延軍平，張志民，張小民，等.草原牧區(qū)生態(tài)與經(jīng)濟互動途徑研究［J］.旱區(qū)資源與環(huán)境，2008(4):68－74.

［4］張立中.中國草原畜牧業(yè)發(fā)展模式研究［M］.北京:中國農(nóng)業(yè)出版社，2004

［5］劉加文:重視“三牧”問題加快牧區(qū)發(fā)展［J］.中國牧業(yè)通訊，2010(21):9－12.

［6］王海濱，韓雪蓮.關(guān)于加快牧區(qū)經(jīng)濟發(fā)展促進牧民增收的調(diào)研報告［J］.中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，2010(12):63－67.

(責(zé)任編輯 董邦國)

Characteristics of the Construction and Development of Pastoral Areas in the New Period and some Countermeasures

CAO Yang，MA Lin
(College of Economics and Management，Dalian Nationalities University，Dalian Liaoning 116605，China)

The newly issued“Some opinions on promoting the good and rapid development of pastoral areas by the state council”and“The national main function area planning”show new features on the construction and development of pastoral areas and bring the construction and development of these areas into a new historical period.Taking these characteristics and the current problems in the pastoral areas into consideration，the paper provides such strategies as giving priority to ecological improvement and environmental protection and realizing the healthy development of pastoral areas with their industry developed and people’s life improved.

pastoral areas;new period;ecological protection

book=4,ebook=75

F014.7

A

1009－315X(2012)04－0314－04

2012－03－02;最后

2012－05－09

國家社科基金資助重點項目(10AMZ006);國家社科基金青年項目(09CMZ027);中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金資助項目(DC1005020 1);中央高校基本科研業(yè)務(wù)費專項資金資助項目(DC10020202)。

曹陽(1966－)，女，湖南醴陵人，副教授，博士，主要從事生產(chǎn)力經(jīng)濟學(xué)研究。