主要發(fā)達國家農業(yè)補貼政策對黑龍江省的啟示

朱志猛 王慧軍

(1.東北農業(yè)大學，黑龍江哈爾濱150030;2.河北省農林科學院，河北石家莊050051)

主要發(fā)達國家農業(yè)補貼政策對黑龍江省的啟示

朱志猛1王慧軍2

(1.東北農業(yè)大學，黑龍江哈爾濱150030;2.河北省農林科學院，河北石家莊050051)

黑龍江省地處我國東北邊陲，地廣人少，是我國重要的糧食主產(chǎn)區(qū)、商品糧生產(chǎn)基地和糧食安全后備基地，也是國家農業(yè)補貼的重點省份。但是如何補貼，補到什么程度才能起到激勵作用，是值得我們探討的問題。本文通過分析主要發(fā)達國家農業(yè)補貼政策的特點和優(yōu)勢，結合黑龍江省農業(yè)補貼政策存在的問題，提出了鼓勵并加大推進黑龍江省農業(yè)結構的戰(zhàn)略性調整;用好用足WTO規(guī)則，制定適合農戶及墾區(qū)的農業(yè)補貼政策;深化改革農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理體制，建立適應國際市場競爭的農業(yè)管理體制;完善農業(yè)補貼政策目標體系的構建;加強農業(yè)補貼政策立法的啟示性建議。

發(fā)達國家;農業(yè)補貼;政策;啟示

黑龍江省地處我國東北邊疆，位于亞洲大陸的東部邊緣，土地條件居全國之首，土質肥沃，地勢平坦，耕地連片，水源充足，農用耕地1 198.95萬hm2(中國政府網(wǎng)，2011)，是全國耕地最多的省份，而且總耕地面積和可開發(fā)的土地后備資源均占全國10%以上，全省人均耕地面積0.31 hm2(合4.6畝/人)居全國首位，適于大中型農業(yè)機械聯(lián)合作業(yè)。土壤有機質含量高于全國其他地區(qū)，是世界著名的三大黑土帶之一，具有發(fā)展農業(yè)生產(chǎn)的良好自然條件。黑龍江省盛產(chǎn)水稻、玉米、小麥、大豆等糧食作物，2010年水稻產(chǎn)量1 844萬噸，玉米2 324.5萬噸，小麥92.5萬噸，大豆585萬噸;同時盛產(chǎn)甜菜、烤煙和亞麻等經(jīng)濟作物。2010年甜菜產(chǎn)量175萬噸，烤煙8.5萬噸，亞麻2.2萬噸。2010年糧食總產(chǎn)量5 013萬噸(501.3億公斤)，比上年增長15.2%，連續(xù)七年大豐收，成為全國第二個超千億斤省份，是全國重要的商品糧生產(chǎn)基地和糧食安全后備基地。

黑龍江墾區(qū)是黑龍江省農業(yè)生產(chǎn)的重要組成部分，對黑龍江省農業(yè)生產(chǎn)及我國糧食安全起著至關重要的作用。因此我們在研究黑龍江省農業(yè)補貼政策時，必須要考慮墾區(qū)的農業(yè)補貼政策。黑龍江墾區(qū)位于我國東北部小興安嶺山麓、松嫩平原和三江平原地區(qū)，橫跨黑龍江省12個市、74個縣(市、區(qū))，自然資源富集，生態(tài)環(huán)境優(yōu)良。墾區(qū)總面積5.54萬平方公里，擁有112個農牧場，615家國有及國有控股企業(yè)、846家非國有企業(yè)，耕地面積233多萬hm2，是我國耕地規(guī)模最大、現(xiàn)代化程度最高、綜合生產(chǎn)能力最強的國有農場群，農業(yè)綜合機械化率96.5%，農業(yè)科技貢獻率67%，農業(yè)科技成果轉化率82%，職均生產(chǎn)糧食38噸。目前，年糧食綜合生產(chǎn)能力達到181.8億公斤，糧食商品量169.4億公斤，年糧食加工轉化能力2 000萬噸。

黑龍江省是我國重要的糧食主產(chǎn)區(qū)，也是我國農業(yè)補貼的重點省份。但是如何補，補到什么程度才能起到激勵作用，是值得我們探討的問題。本文通過分析主要發(fā)達國家的農業(yè)補貼政策的特點和優(yōu)勢，以期對黑龍江省農業(yè)補貼政策的實施起到良好的借鑒作用。

一、發(fā)達國家和地區(qū)農業(yè)補貼政策的特點和優(yōu)勢

發(fā)達國家農業(yè)補貼的特點大體可以歸結為目標明確、形式多樣，既能有法可依，又可適時調整，網(wǎng)絡化構建、體系化建設，最終形成了對本國農業(yè)、農村、農民的全范圍呵護。主要表現(xiàn)在以下四方面:

1.補貼數(shù)額巨大

發(fā)達國家與發(fā)展中國家在農業(yè)補貼數(shù)額上存在巨大差異。就“綠箱”政策措施而言，大多數(shù)發(fā)展中國家對農業(yè)投入不足，“綠箱”措施的支持水平不足農業(yè)GDP的5%。而發(fā)達國家給予農業(yè)巨額補貼，“綠箱”補貼占農業(yè)GDP的5% ～20%，美國、日本等國家甚至在20%以上;就“黃箱”政策而言，世貿組織成員國“黃箱”政策補貼為1 980億美元，90%以上集中在發(fā)達國家。大多數(shù)發(fā)達國家超過農業(yè)GDP的20%，歐盟、日本等8個發(fā)達國家和地區(qū)甚至占農業(yè)GDP的50%以上。1995年WTO《農業(yè)協(xié)議》生效后，“黃箱”政策受到約束，許多成員國修改和調整了農業(yè)補貼政策，增加了“綠箱”政策。盡管如此，補貼總額依然在持續(xù)增加。比如歐盟的“黃箱”補貼、“綠箱”補貼和其他補貼總計1 132億美元，日本696億美元，美國609億美元。

2.補貼無處不在，但目標明確，相對集中

發(fā)達國家農業(yè)補貼政策的目標和手段，不同時期有所不同。但就某一國家、某一時期而言卻又是明確具體的。其規(guī)律大致是:當一國農業(yè)生產(chǎn)供給能力尚不能滿足本國農產(chǎn)品的需求時，農業(yè)補貼的主要目標是支持農業(yè)生產(chǎn)，提高本國農產(chǎn)品的供給能力，維持較低的食品價格水平并相應增加農民收入，其補貼重點一般為扶持水利、交通、電力、教育、科技及農業(yè)技術推廣等。而一旦形成穩(wěn)定的滿足本國農產(chǎn)品需求的農業(yè)生產(chǎn)能力，出現(xiàn)農產(chǎn)品過剩時，農業(yè)補貼的政策目標就逐步轉向了保證農民收入，控制農產(chǎn)品價格和供給，實施農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護和建設，追求農業(yè)可持續(xù)發(fā)展上，補貼的重點也隨之轉向限制農業(yè)生產(chǎn)，調整和優(yōu)化農業(yè)產(chǎn)業(yè)結構，促進農業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高，發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟，維持農業(yè)資源的可持續(xù)利用，實現(xiàn)農業(yè)生態(tài)平衡方面。美國、歐盟和日本農業(yè)補貼變化的過程都體現(xiàn)著上述演變趨勢和規(guī)律。

明確補貼目標和重點并沒有影響發(fā)達國家對農業(yè)補貼范圍的不斷擴大。例如，美國新農業(yè)法，支持范圍不僅包括商品補貼，而且包括土壤保護、貿易、營養(yǎng)、信貸、農村發(fā)展、科研和推廣、造林和森林管理、能源等許多方面。歐盟除了常規(guī)的補貼項目外，農民的養(yǎng)老、醫(yī)療保險，季節(jié)性休耕，基礎設施投資，甚至飼養(yǎng)母牛和私立的農業(yè)院校職員發(fā)放工資都予以巨額補貼。

3.補貼工具多樣性

為實現(xiàn)不同的政策目標和規(guī)避WTO規(guī)則的約束，發(fā)達國家的補貼工具層出不窮。當采取邊境政策時，除了傳統(tǒng)的進口配額、出口補貼、高額關稅等政策外，發(fā)達國家往往還利用故意提高衛(wèi)生檢疫標準，原產(chǎn)地限制等方式對進口農產(chǎn)品實行限制，從而達到保護本國農業(yè)生產(chǎn)的目的。為緩和國內工農業(yè)差距而進行補貼時，補貼工具同樣不是局限于價格支持，而是利息補貼與農業(yè)保險等一整套財政、金融政策工具的綜合運用。即使是單純?yōu)樵黾愚r民收入而進行的補貼，其政策工具也是五花八門、各具特色的。比如，發(fā)達國家僅對生產(chǎn)者的直接補貼而言就有直接支付、不掛鉤的收入補貼、政府在收入保險方面的補貼、為保護環(huán)境所提供的補貼、地區(qū)性援助、限產(chǎn)計劃下的直接補貼等。在這些補貼中，有的非常直接，有的則比較間接。

4.補貼方式的法制化

補貼方式的法制化是發(fā)達國家農業(yè)補貼的普遍特征。農業(yè)補貼的法制化，一方面保證了農業(yè)補貼資金的穩(wěn)定投入，另一方面也減少了農業(yè)補貼過程中的資金損耗，提高了補貼資金的利用率，這也是發(fā)達國家農業(yè)補貼效率相對較高的重要根源。比如，美國在農業(yè)補貼方面既有時間較長、綜合性的農業(yè)法案，也有為應對緊張情況而制定的緊急法令，從而使美國即使在美伊交戰(zhàn)正酣、軍費急劇上漲時期，也沒有擠占農業(yè)補貼資金。長短期結合的高效率立法體制，保證美國快速出臺了一些應急性法案。例如2002年美國新農業(yè)法的有效期為6年，屬于中長期立法，但是由于在此期間，農業(yè)可能受到氣候變化和國際市場變動等因素的影響，農場主面臨的自然風險和市場風險將超過正常水平，因此美國在2003年出臺了《農業(yè)援助法案》，從而有效地解決了農業(yè)發(fā)展面臨的一般問題和特殊問題，始終保持對本國農業(yè)的強大保護。歐盟、日本在農業(yè)補貼立法方面同樣面面俱到，除了農業(yè)基本法作為母法外，各涉農事項都有相應的單項法律予以支持和規(guī)范。

二、黑龍江省農業(yè)補貼政策存在的主要問題

黑龍江省作為我國重要的糧食主產(chǎn)區(qū)，在實施農業(yè)補貼政策時，主要是執(zhí)行國家的農業(yè)補貼政策，實施了一系列的直接補貼政策，形成了以糧食直接補貼、良種補貼、農機具購置補貼、生產(chǎn)資料綜合補貼、退耕還林補貼為主，以小型基礎設施建設補貼、專項技術補貼等為輔的綜合性補貼和專業(yè)性補貼相結合的直接補貼政策體系。但是有些補貼政策與WTO規(guī)則不適應，問題較多，不利于“三農”問題的解決，也不符合農業(yè)補貼政策的國際規(guī)范，主要表現(xiàn)在以下四方面。

1.農業(yè)補貼目標短期化，缺乏規(guī)劃與安排

農業(yè)補貼往往以政策或部門規(guī)定的形式出現(xiàn)，缺乏法律約束和規(guī)范。隨著國家農村經(jīng)濟發(fā)展政策的不斷調整，農業(yè)補貼政策也不斷變化，因此經(jīng)常出現(xiàn)安排無計劃、補貼利益分配不公和補貼忽多忽少等隨意性現(xiàn)象，從而造成了農業(yè)補貼政策的不連貫;加之農業(yè)補貼在實施中涉及財政、農業(yè)、糧食和銀行等多個部門，政出多門，協(xié)調困難，致使成本上升，農業(yè)補貼的政策效率反而降低，阻礙了農業(yè)綜合生產(chǎn)能力的提高。

2.農業(yè)補貼結構不合理，農民實際獲益較少

國家及黑龍江省財政對農業(yè)生產(chǎn)流通領域的多環(huán)節(jié)、多類別的補貼幾乎涉及農產(chǎn)品生產(chǎn)與流通的全過程，但是各環(huán)節(jié)和各類別所得到的補貼資金數(shù)額很少，導致補貼作用難以集中發(fā)揮，效果較差?，F(xiàn)行農業(yè)補貼政策沒有考慮到農戶和墾區(qū)的差異，有些政策適用于農戶，有些政策適用于墾區(qū)，統(tǒng)一執(zhí)行、沒有區(qū)分。而且，大多數(shù)用于降低生產(chǎn)資料價格和支農服務的收費標準，或者補貼在農產(chǎn)品購銷環(huán)節(jié)上。例如，“綠箱政策”中用于糧食安全的補貼偏大，而用于農業(yè)科技的補貼偏小，只占0.9%，從而不利于農業(yè)科技的進步;“黃箱政策”中慣用價格補貼，其中絕大部分用于城鎮(zhèn)居民的消費補貼，農民不能從中直接得到實惠。

3.“暗補”方式降低補貼效率

在黑龍江省現(xiàn)行的農業(yè)補貼政策中，大多數(shù)財政補貼資金并不直接以財政撥入的方式進行，而是通過流通渠道間接進行。這種在中間環(huán)節(jié)實施的具有補助性質的農業(yè)補貼，對農民開發(fā)經(jīng)營土地、推廣新品種、應用新技術、推進農業(yè)產(chǎn)業(yè)化集約化經(jīng)營的激勵作用并不明顯，并且容易造成補貼資金的嚴重流失。

4.農業(yè)補貼的手段和方式相對單一

在補貼手段上，過多依靠財政投資，沒能有效利用金融、稅收等手段。在補貼方式上，基礎設施建設、糧食安全儲備所占比例較高，農業(yè)科研、技術推廣和人員培訓比較薄弱，農業(yè)保險也剛剛起步，難以起到補償風險、穩(wěn)定收入的作用。有些做法與WTO《農業(yè)協(xié)議》中的承諾有出入。

三、發(fā)達國家農業(yè)補貼政策對黑龍江省的啟示

結合黑龍江省農業(yè)生產(chǎn)的實際，在全面分析發(fā)達國家農業(yè)補貼政策后，我們得到很多啟示并可以借鑒。

1.鼓勵并加大推進黑龍江省農業(yè)結構的戰(zhàn)略性調整

加入WTO后，農業(yè)的國際市場競爭實質上是農產(chǎn)品品質與價格的競爭。今后黑龍江省對農業(yè)的補貼重點應放在不斷促進農業(yè)生產(chǎn)結構的調整優(yōu)化上。必須推進優(yōu)化農產(chǎn)品的區(qū)域化布局和形成規(guī)?；闹鳟a(chǎn)區(qū)，建立具有國際競爭優(yōu)勢的名牌農產(chǎn)品種植帶、養(yǎng)殖帶;重視采取“公司+農戶”及“訂單農業(yè)”的形式，大力扶持龍頭企業(yè)走農業(yè)產(chǎn)業(yè)化的道路，努力降低單位農產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，提高農副產(chǎn)品價格競爭力。

2.用好用足WTO規(guī)則，制定適合農戶及墾區(qū)的農業(yè)補貼政策

加快建立并完善符合黑龍江省的農業(yè)補貼政策體系。據(jù)有關分析，WTO農業(yè)協(xié)議免于削減的12項國內補貼措施中，目前我省不少尚屬空白，其他的補貼力度也還有限。為此，要增加對農民的一般性服務支出，繼續(xù)加大對農業(yè)基礎設施建設、科研教育、技術推廣、病蟲害防治的投入。加快建立農產(chǎn)品無償檢驗、檢疫體系，建立區(qū)域性農產(chǎn)品信息服務體系等。要認真研究黑龍江省農戶及墾區(qū)的具體特點，制定切實可行的補貼農戶及墾區(qū)的具體辦法和政策，向農戶及墾區(qū)提供調整結構、保護生態(tài)環(huán)境的補貼。

3.深化改革農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理體制，建立適應國際市場競爭的農業(yè)管理體制

黑龍江省墾區(qū)土地比較集中，適合大規(guī)模農機具的使用，而農戶土地則比較分散，盡管人均耕地居全國首位，但是不利于土地規(guī)模經(jīng)營。因此必須高度重視探索黑龍江省農村聯(lián)產(chǎn)承包責任制，發(fā)展適應WTO的新型的農業(yè)經(jīng)營管理模式，例如積極培育各種農業(yè)中介服務組織(發(fā)展各種農業(yè)協(xié)會組織和農業(yè)合作社等)，加速農戶的土地流轉，使土地由農戶分散經(jīng)營向專業(yè)農戶集中經(jīng)營流轉，繼續(xù)改革完善糧食流通體制，建立健全農產(chǎn)品批發(fā)市場特別是產(chǎn)地批發(fā)市場體系，建立農村信息服務體系，加快農業(yè)投、融資體制改革，改善農村金融服務等。

4.完善農業(yè)補貼政策目標體系的構建

黑龍江省農業(yè)補貼缺乏一個長期性政策目標，農業(yè)補貼往往與中央制定的農業(yè)經(jīng)濟政策相掛鉤，而不是一個基于法律基礎上相對獨立的政策體系。因而農業(yè)補貼會隨著中央制定的農業(yè)經(jīng)濟政策的變化而不斷變化。政策目標的短期化，造成農業(yè)支持與生產(chǎn)的不連貫、不統(tǒng)一，影響農村經(jīng)濟穩(wěn)定、健康發(fā)展。為此，依據(jù)黑龍江省經(jīng)濟發(fā)展的客觀情勢，制定農業(yè)補貼的長期目標，形成具有穩(wěn)定資金來源、操作規(guī)范、有章可循、利益相對公平、社會效益整體最佳的農業(yè)補貼新局面，將是黑龍江省農業(yè)補貼追求的目標所在。

5.加強農業(yè)補貼政策的立法

黑龍江省與我國目前有關涉及農業(yè)補貼的法律、法規(guī)，從頒布的時間看，多在1995年WTO《農業(yè)協(xié)議》生效和2001年我國加入WTO之前，尚未與WTO規(guī)則以及《農業(yè)協(xié)議》的要求很好的銜接并充分體現(xiàn)。主要體現(xiàn)在以下三方面:①從有關農業(yè)補貼法律規(guī)定的分布情況看，主要集中體現(xiàn)在新修訂的《農業(yè)法》的相關條款中，其他有關的法律和法規(guī)雖有規(guī)定，但是都比較原則或過于籠統(tǒng)，導向性、提倡性語言較多，剛性條款少，現(xiàn)實的可操作性差。②從法律制度建設和體系構建方面看，有關農業(yè)補貼的法律規(guī)定，在法律制度建設方面才剛剛起步，還沒有形成一個完整、統(tǒng)一、有序的體系。③從有關農業(yè)補貼法律條款的內容性質來看，只有在少數(shù)條款中明確了“農業(yè)補貼或補助”的性質，而大多數(shù)條款一般都使用“支持”“扶持”“鼓勵”等表述方式，模棱兩可，很難判斷是否屬于“農業(yè)補貼”的范疇，缺少必要的透明度和公開性。

為此，完善黑龍江省及我國農業(yè)政策法規(guī)體系，實現(xiàn)農業(yè)補貼的制度化和法制化，建立健全一套完善的農業(yè)支持保護法律法規(guī)，把農業(yè)補貼納入制度化、法制化軌道上來，已刻不容緩。具體來說，我們應該運用有利的立法空間，抓緊建設相關法律法規(guī)體系。例如，農業(yè)補貼、農業(yè)災害救助、貧困地區(qū)援助、農業(yè)基礎設施保障、農業(yè)環(huán)境保護以及農民專業(yè)合作組織、農業(yè)保險、農產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會和組織建設等方面都應著手立法。

［1］ 杜蕓，楊青.WTO框架下我國農業(yè)補貼現(xiàn)狀分析［J］.生態(tài)經(jīng)濟，2010(3):99 －101.

［2］ 程國強.發(fā)達國家農業(yè)補貼政策的啟示及借鑒［J］.紅旗文摘，2009(15):22－24.

［3］ 何忠偉，蔣和平.中外農業(yè)補貼政策的比較分析［J］.農業(yè)科技管理，2003(5):17 －19.

［4］ 郭宏寶.中國財政農業(yè)補貼:政策效果與機制設計［M］.西南財經(jīng)大學出版社，2009:71－75.

The Enlightenment to Heilongjiang Province from the National Agricultural Subsidy Policy of Major Developed Countries

Zhu Zhimeng1，Wang Huijun2
(1.Northeast Agricultural University，Harbin Heilongjiang 150030;2.Hebei Academy of Agriculture and Forestry Sciences，Shijiazhuang Hebei 050051)

Heilongjiang Province，lying in the northeast of our country，a vast area with sparse population，is an important grain production district，a production base of commodity grain and reserved base of grain supply as well as an important province with national agricultural subsidy.However，it is worthwhile to explore the problem of how to give subsidy and to what degree subsidy can be an incentive.This article，considering the existing problems of agricultural subsidy policy in Heilongjiang Province，analyzes the characteristics and merits of developed countries’agricultural subsidy，puts forward the strategic adjustment of how to push on agricultural structure，laid down agriculture subsidies’policies conformed to peasant household and reclamation area by appropriately applying the rules of WTO，further deepens reform management systems of agricultural production and operation management，establishes agricultural management system adapted to international market competition，improves the construction of the system of agricultural subsidy policy and enlightened suggestions on how to strengthen the law of national subsidies policies.

developed countries，agricultural subsidies，policy，enlightenment

F320

A

1672-3805(2012)01-0010-04

2011－06－26

朱志猛(1976－)，男，黑龍江尚志人，東北農業(yè)大學經(jīng)濟管理學院博士研究生;研究方向:農業(yè)經(jīng)濟管理