風險社會視域下預見性政府的構(gòu)建

劉堂燈

（大連民族學院經(jīng)濟管理學院，遼寧大連 116605）

風險社會視域下預見性政府的構(gòu)建

劉堂燈

（大連民族學院經(jīng)濟管理學院，遼寧大連 116605）

根據(jù)風險社會理論的描述，當代中國已進入風險社會。這種形勢要求政府改變以往的治理模式，變被動應對為主動預防，并要構(gòu)建預見性政府，以實現(xiàn)善政和善治。為此，政府需要調(diào)整社會發(fā)展政策的策略和重點，多方面開展風險教育，建立各種行之有效的制度。

風險社會;政府治理;預見性

風險社會既是一種理論模式，也是當下中國乃至全球發(fā)展的現(xiàn)實寫照。在當今復雜變化和不確定性的社會大背景下，社會要努力實現(xiàn)發(fā)展的高效和有序，對社會管理者——政府而言，形成一個巨大的挑戰(zhàn)。面對風險社會，當前中國政府的管理和服務須由被動應對變?yōu)橹鲃臃婪?，由即時解決變?yōu)槌耙龑?，這樣才能順應行政生態(tài)的要求，實現(xiàn)善政和善治，其實質(zhì)就是要求構(gòu)建預見性政府。

一、當前中國風險社會的現(xiàn)狀

現(xiàn)時人類無時不刻生活在一個充滿風險的社會里。這些風險有些出于自然演化的生成，有些出于人為和制度的影響;有些幾乎可以忽略不計，有些則會嚴重威脅到人類的生存和安全。那么何謂風險呢?對風險社會理論作出開創(chuàng)性研究的德國學者烏爾里?！へ惪苏J為，從歷史上看，風險概念可以追溯到洲際航海時代，那時風險概念被理解為冒險，并且與保險概念緊密相關(guān)［1－2］。經(jīng)過兩個多世紀的發(fā)展，風險已經(jīng)擴展到社會生活各個領域，并且更多的與人類的決策和制度安排的后果緊密相聯(lián)，“被用來指代各種各樣的不確定的情況”［3］?！帮L險向來與危機相伴而行，危機尚未發(fā)生稱之為風險，風險失去控制則為危機”［4］。根據(jù)風險社會理論的描述并總結(jié)相關(guān)研究者的研究成果，風險社會的典型特征可歸納為十個方面，即風險類型的多樣性、風險發(fā)生的不確定性、風險導引的內(nèi)生性、風險形成的人為性、風險產(chǎn)生的制度性、風險運行的關(guān)聯(lián)性、風險后果的兩重性、風險影響的全球性、風險受眾的平等性、風險應對的難控性。近十多年來，國人可從經(jīng)濟危機、公共安全危機、糧食危機、能源危機、環(huán)境危機、信息安全危機乃至社會治理高風險的現(xiàn)實，以及中等收入陷阱理論，感知到中國社會已進入到風險社會。

其一是經(jīng)濟危機。1997年始于亞洲泰國最后影響波及全球的金融風暴，讓人們認識到在全球化的社會中，風險擴散的迅速和影響的深遠。亞洲金融危機十年之際，2008年由美國華爾街次貸危機引發(fā)的全球性金融危機再次卷土重來，并于近期引發(fā)美債危機和歐債危機，導致金融市場大幅震蕩，嚴重沖擊到發(fā)達國家的經(jīng)濟發(fā)展，也深刻影響到中國經(jīng)濟的成長，特別是那些以出口為導向的外向型企業(yè)，沖擊非常大。

其二是公共安全危機。人本心理學大師馬斯洛指出，安全的需要是人的基本需要。可近十來年發(fā)生的事實情況表明，當代中國的公共安全出現(xiàn)不少危機狀況。SARS、瘋牛病、禽流感、幼兒手足口病等觸動人們關(guān)注公共衛(wèi)生安全;輪船沉沒、火車出軌、公交車燃燒、動車追尾等加注人們關(guān)注公共交通安全;蘇丹紅、三聚氰胺、毒豇豆、假疫苗、瘦肉精、地溝油等引發(fā)人們普遍擔憂公共食品、藥品安全;洪災、旱災、地震、泥石流等自然災害更加重了人們對公共安全的擔憂。

其三是能源危機。中國在推進工業(yè)化的進程中，能源的需求和消耗越來越大，對外的能源依賴度也越來越大。據(jù)國家統(tǒng)計局公布的2010年統(tǒng)計公報，2010年中國進口煤碳16 478萬噸，比上年增長30.9%;進口原油23 931萬噸，比上年增長17.5%，并且這種趨勢至少在未來五年內(nèi)將會持續(xù)下去。中國在現(xiàn)代化進程中的能源危機甚至引起前國家最高領導人江澤民的特別關(guān)注，他在上海交通大學學報（自然科學版）2008年第3期發(fā)表題為《對中國能源問題的思考》的文章，詳細闡明了能源問題的重要性，指出能源是中國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要制約因素，事關(guān)經(jīng)濟發(fā)展和國家安全。

其四是環(huán)境危機。環(huán)境危機的表現(xiàn)形式主要為環(huán)境污染和生態(tài)破壞。當今世界隨著科學技術(shù)突飛猛進的發(fā)展，以及人類現(xiàn)行生存方式與地球的生命支持能力相悖的日趨加劇，致使環(huán)境危機呈現(xiàn)全球化、綜合化、高技術(shù)化和極限化的特征。改革開放以來，地方政府過分追求GDP，忽視保護生態(tài)環(huán)境是造成環(huán)境危機的重要制度因素。人們也已切實感受到環(huán)境污染和生態(tài)破壞所帶來的危害，近年來春秋季節(jié)北京的風沙給身居北京的人們帶來生活困擾。中國有些地方的污染之嚴重已經(jīng)超過想象，目前渤海五分之一以上海水被污染，海洋生物瀕于滅絕，渤海猶如陸地垃圾桶，日漸成為海上荒漠。

其五是信息安全危機。在信息時代，信息安全危機越來越來引起人們的關(guān)注和重視。在國家信息安全層面，中國信息系統(tǒng)和網(wǎng)絡中的操作系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫、芯片大多數(shù)是由國外廠商生產(chǎn)，由于外方通常不可能提供設備的核心技術(shù)和專利，中方很難判斷設備是否存在“后門”、“軟件陷阱”、“系統(tǒng)漏洞”等安全漏洞。在組織和個人信息安全層面，現(xiàn)在泄密的渠道和方式太多，黑客可以通過遠程攻擊聯(lián)網(wǎng)電腦獲取相關(guān)信息，電腦高手能輕易登陸個人電子郵箱，2002年之后生產(chǎn)的數(shù)字復印機也能成為泄露個人信息的工具，曾在“360”和“qq”的大戰(zhàn)中，通過雙方的相互攻擊，人們知道個人電腦上的“傭人”（qq）和“保安”（360）也是不那么可靠的。

其六是社會治理風險。這是指當前中國社會面臨諸多的矛盾和挑戰(zhàn)，社會治理的難度加大，出現(xiàn)惡性事件和不和諧情形的幾率在加大。貧富差距、城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距和行業(yè)差距，公共產(chǎn)品供給相對短缺與社會公眾日益高漲的需求之間的矛盾，道德滑坡與社會信任危機，網(wǎng)絡內(nèi)外不時爆發(fā)的群體性事件，都揭示了當代社會治理的風險在加劇。在這種社會風險背景下，人們不安而又急躁，想依靠外界而又嚴重懷疑一切，想遵守制度而又四處尋求“關(guān)系”和潛規(guī)則，這造成整個社會在保持宏觀穩(wěn)定的同時，又在不少地方隱藏著變動和不穩(wěn)定的誘因。

此外，中等收入陷阱理論表明，從國際經(jīng)驗來看，人均GDP在3 000美元～10 000美元的階段，既是中等收入國家向中等發(fā)達國家邁進的機遇期，又是矛盾增多、風險加大的敏感期。這一階段，經(jīng)濟容易失調(diào)，社會容易失序，心理容易失衡，發(fā)展容易掉進“中等收入陷阱”。中國當前正處于由中等收入國家向中等發(fā)達國家邁進的轉(zhuǎn)型期，如何避免陷入“中等收入陷阱”，是對政府治理能力的一個嚴峻挑戰(zhàn)。

分析表明，當前中國已處于風險社會時期，面對這一大背景，政府唯有積極應對，科學籌劃，才能實現(xiàn)善政和善治。但是一段時期以來，公共部門管理人員風險意識欠缺、防控觀念不強，仍習慣于按部就班的常規(guī)管理。風險管理和危機管理的敏銳性遲滯，政府在決策和執(zhí)行上對風險預防、風險引導和風險評估不夠重視，從而導致政府管理失效、社會公共利益受損。由于有些政府決策者對重大決策中的風險評估重視不夠，決策推行后受到當?shù)孛癖姷臉O大攔阻，有些因此引發(fā)群體性事件。當前政府在風險社會中的管理中存在不足，改進的方向就是加強構(gòu)建預見性政府。

二、構(gòu)建預見性政府的意義

所謂預見性政府是指在履行職責的過程中，依據(jù)科學規(guī)律和行政環(huán)境的變化預先對社會公共事務的運行軌跡與發(fā)展態(tài)勢作出合理的評判，并提前采取有效的對策做好引導和梳理，以防范公共問題的惡化，均衡實現(xiàn)社會各方面的利益需求，平穩(wěn)有序地推進社會公共事務治理的動態(tài)進行。一般而言，政府預見應該包括:經(jīng)常對本地區(qū)居民生活水平、生活環(huán)境、生活滿意程度進行調(diào)查;經(jīng)常對本部門的工作情況作前瞻性預測，對政府的決斷、行動在公眾中的反饋進行搜集;根據(jù)獲取的調(diào)查信息進行分析與評估并得出結(jié)論;對潛在的問題進行迅速反應，以長遠的角度、最優(yōu)的辦法解決，等等。政府預見機制的建設就是為了使政府能及時高效地應對各種社會公共問題的挑戰(zhàn)，平穩(wěn)有序地實現(xiàn)社會公共利益和公民合法權(quán)益的維護與增進。當前各級政府部門預見機制建設，其重要意義體現(xiàn)在:

第一，適應傳統(tǒng)文化。在中國博大精深的傳統(tǒng)文化中，自古就有強烈的憂患意識和風險管理思想，重視事前控制，推行預防管理，如《黃帝內(nèi)經(jīng)》中指出“圣人不治已病治未病，不治已亂治未亂”，《禮記·中庸》中提到“凡事豫則立，不豫則廢”，《孫子兵法·謀攻篇》認為“是故百戰(zhàn)百勝，非善之善者也;不戰(zhàn)而屈人之兵，善之善者也”，等等。這些思想源遠流長，對后世中國各行各業(yè)的管理都產(chǎn)生了深遠的影響。實際上，當今強調(diào)建立政府預見機制正是預防管理思想自古至今的承襲，是建立公共服務型政府的重要特質(zhì)。這對于本世紀中國崛起將起著強大推進作用。

第二，降低行政成本。行政成本趨高是當前中國政府管理中的一個較為突出的現(xiàn)象，也在一定程度上影響了政府在社會公眾中的形象。出現(xiàn)這一現(xiàn)象的原因是多方面的，其中的一個原因就是不少政府部門欠缺超前謀劃、未雨綢繆的工作方式，往往是就事論事地開展工作，問題不鬧大就不會引起重視對待。這種滯后應對式的管理方式無疑就使得行政成本投入大，很難降下來。經(jīng)驗表明，解決公共問題，建立科學有效的政府預見機制無疑是降低行政成本的一個可行辦法。

第三，提高行政效益。衡量政府工作好壞的一個重要指標是看政府效益的高低。提到政府效益自然就必須提到政府作為。政府要面對的問題很多，主動發(fā)現(xiàn)問題才可能以最小的代價解決問題，甚至是在產(chǎn)生不良影響之前將其扼殺于未然。完善的預見機制為政府有效開展工作提供了一個很好的平臺，是提高行政效益的重要措施。

第四，增進公共利益，保障公民合法權(quán)益?！肮怖媸撬行姓顒拥睦碛珊徒缦匏凇保?］。維護和增進公共利益是政府的天然職責。與此同時，政府還須履行保障公民個體合法權(quán)益不受非法侵犯的職責。通過建立科學有效的政府預見機制，政府可提前發(fā)現(xiàn)問題，采取有針對性的措施，從而實現(xiàn)公共利益的保值與增值，公民合法權(quán)益得到政府的保護。當然，在這一過程中，公共利益（包括不同維度的公共利益之間）與私人利益之間的實現(xiàn)完全可能出現(xiàn)沖突，那就要求政府依照行政法上的帝王原則——比例行政原則來作出權(quán)衡處理［7］。

第五，提升政府合法性的基礎和力度。合法性（legitimacy）問題是現(xiàn)代政治學及其他許多社會科學分支學科的重要研究對象。按照法國學者讓－馬克·夸克的理解，“最通俗地講，合法性是對被統(tǒng)治者與統(tǒng)治者關(guān)系的評價。它是政治權(quán)力和其遵從者證明自身合法性的過程。它是對統(tǒng)治權(quán)力的認可”［8］?！八^政府合法性問題，就是政府系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)和制度安排及其所制定和實施的公共政策，是不是以及為什么應該獲得社會成員的自愿忠誠和支持的問題。”［9］很明顯，社會成員對政府的認同程度越高，就意味著政府合法性的基礎越牢固，政府所制定和執(zhí)行的公共政策越容易在社會成員中得到貫徹落實。在國家政權(quán)保持平穩(wěn)的大前提下，要提升政府合法性的基礎和力度，其根本要旨在于取得最廣大人民群眾滿意的政府績效。這需要政府從多方面加以努力，建立科學有效的政府預見機制無疑可使政府又好又快地取得人民滿意的政府績效。

三、構(gòu)建預見性政府的策略

構(gòu)建預見性政府既涉及宏觀定位的設計，也應考慮具體方略的構(gòu)建;既要考慮人為制造風險的應對，也應考慮自然外部風險的抵御。

第一，調(diào)整社會發(fā)展政策的策略和重點。當前不少社會矛盾的形成，均與社會制度建設和社會政策運行的偏失有根本的關(guān)聯(lián)。為此，政府需要在科學發(fā)展觀的指引下，建設社會主義和諧社會，將社會經(jīng)濟發(fā)展從外延性擴張轉(zhuǎn)到內(nèi)涵發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展;堅持以人為本，讓全體國民能切實享受到社會發(fā)展的成果;堅持包容性發(fā)展，大力推進基本公共服務均等化建設;堅持維護社會公平，推進權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平、分配公平的實行和實現(xiàn)，大力提高和改善社會弱者的生存狀況和物質(zhì)待遇;堅持依法行政，及時回應社會關(guān)切，平等保護各個社會主體的合法利益。以上均要求政府在社會發(fā)展的宏觀定位上沒有偏失，在政策實施上沒有大的遺漏，以建設法治政府、責任政府和公共服務型政府為根基，為建設預見性政府打下堅實的制度基礎。

第二，提高公務員特別是領導干部的思想認識。在風險社會里，衡量政府治理的質(zhì)量，不是簡單地看政府做了什么，而是關(guān)鍵看政府做好什么。如果政府事前引導有方，使得一段時間政府變得“無所事事”，那反倒是特別值得贊許和稱道。這就如新公共管理理論所倡導的那樣，“建設有預見的政府，預防而不是治療，著眼于未來開展預見治理”［10］。而要實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變，公務員特別是領導干部就要在平時的工作中樹立這一施政理念，有預見性地開展各項政府工作。

第三，廣泛開展風險和危機教育。實踐和經(jīng)驗表明，社會風險帶來的傷害程度深淺，與當事人的風險和危機意識有較為緊密的聯(lián)系。因此，政府要在全社會開展各種行之有效的風險和危機教育，“要通過基礎教育培養(yǎng)中小學生的自救自護能力，通過通識教育提高大學生提高應對危機的綜合素質(zhì)，通過宣傳教育樹立全社會的危機意識，通過專業(yè)教育培養(yǎng)危機管理的專業(yè)人才，通過培訓演練強化全民的危機應對技能”［11］。這樣一來，公眾的風險和危機意識和能力得到培養(yǎng)和提高，就能減少風險和危機的損害，也會相應地降低政府在風險應對中的工作數(shù)量和難度。

第四，建立突發(fā)事件的預警機制。建設預見性政府，必要求政府建立科學有效的突發(fā)事件預警機制。按照2006年1月8日國務院頒行的《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》和2007年11月1日起實行的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》中對突發(fā)事件的分類，突發(fā)事件分為自然災難、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。概括起來，突發(fā)事件的預警機制主要包括以下內(nèi)容:“其一，全方位的危機預警，包括自然災害預警、人為災難預警和技術(shù)災難預警;其二，多層次的危機預警，包括建立國家危機預警系統(tǒng)和地方危機預警系統(tǒng);其三，多手段的危機預警，包括采取文字手段、聲音手段和圖像手段;其四，全面參與的危機預警，調(diào)動全社會的力量參與到危機預警中來”［12］。而要使這些措施起到實效，政府就要全力構(gòu)建科學有效的危機預警系統(tǒng)，包括構(gòu)建信息收集子系統(tǒng)、信息加工子系統(tǒng)、決策子系統(tǒng)、警報子系統(tǒng)和咨詢子系統(tǒng)。

第五，建立行政決策風險評估機制。按照國務院2010年10月10日頒布的《國務院關(guān)于加強法治政府建設的意見》中的規(guī)定，“凡是有關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾切身利益的重大政策、重大項目等決策事項，都要進行合法性、合理性、可行性和可控性評估，重點是進行社會穩(wěn)定、環(huán)境、經(jīng)濟等方面的風險評估。建立完善部門論證、專家咨詢、公眾參與、專業(yè)機構(gòu)測評相結(jié)合的風險評估工作機制，通過輿情跟蹤、抽樣調(diào)查、重點走訪、會商分析等，對決策可能引發(fā)的各種風險進行科學預測、綜合研判，確定風險等級并制定相應的化解處置預案。要把風險評估結(jié)果作為決策的重要依據(jù)，未經(jīng)風險評估的，一律不得作出決策”。行政決策風險評估機制就是針對政府的常態(tài)管理所提出的預見性要求。各級地方政府如能貫徹落實國務院文件的規(guī)范要求，建立并有效地實施行政決策風險評估機制，就能從政府管理上防范和避免人為風險的發(fā)生，有效推進預見性政府建設。

第六，建立科學的信息收集與分析系統(tǒng)。構(gòu)建預見性政府，必要建立科學有效的信息收集與分析系統(tǒng)。其一，信息收集。信息收集工作是開展預測工作的前奏。在信息收集時，必須堅持可靠性、完整性、適時性、準確性、易用性原則，通過調(diào)查、觀察、信訪、文獻檢索、網(wǎng)絡信息收集等多種方式，從多部門、多地域收集工作信息。其二，信息甄別。對收集到的信息進行分門別類，建立檔案，把握信息數(shù)量、種類、和性質(zhì)，根據(jù)信息的不同性質(zhì)，確定信息的重要等級，并及時向相關(guān)部門和領導匯報工作信息動態(tài)。其三，建立量化的指標體系與模型。指標體系的精準程度影響著對危機事件的判斷和處理。在及時捕捉、搜集相關(guān)信息的前提下，借助指標體系的量化與預測模型建設，及時掌握工作的各種變化和最新信息，能夠幫助政府從中預見將要解決的突出問題及可能誘發(fā)的突發(fā)事件。

第七，建立有效的法律保障機制。依法行政是法治社會的的基本要求，要增強風險評估和危機預警的規(guī)范性、權(quán)威性和公信力，需要為政府風險管理和危機管理行為提供法律保障和制度規(guī)范?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應對法》從總體上規(guī)范整個公共危機的管理。但從汶川地震這樣重大自然災害應對實踐看來，《突發(fā)事件應對法》還有其不足之處，國家可以考慮制定適用領域更廣，指導作用更強的《緊急狀態(tài)法》。其次，針對不同領域不同行業(yè)和不同種類的危機事件，制定一些專項法律法規(guī)，加強危機管理的指導性，這方面的立法工作，中國還有待強化。實際上，“從國際經(jīng)驗看，世界各國共同的做法也是加強危機管理的法制建設，以便有效地指導政府開展風險預防和危機管理工作”［13］。

第八，建立國內(nèi)和國際的合作機制。在全球化的時代，風險和危機具有全球化的特性，一個國家的危機事件有可能演變?yōu)槿蚍秶鷥?nèi)的共同災難，對SARS和金融風暴的應對就很能說明此點。為了本國乃至全球人民的福祉，世界各國政府唯有攜起手來，建立共贏的合作機制，才能有效應對危機事件的發(fā)生。當前的實踐表明，各國在應對由大自然所引發(fā)的風險時，出于對人的生命健康權(quán)的重視，幾乎都能做到通力協(xié)作。但在應對人為因素造成的風險時，由于各國的利益立場不同，往往各政府間的協(xié)作過程不是那么順暢。面對這一客觀現(xiàn)實，中國政府要學會審時度勢，妥善處理國際交往中的原則性和靈活性，在維護國家和人民利益的前提下，最大限度調(diào)動和配合國際社會力量應對影響到中國利益保障的風險和危機事件的處理。

在風險時代，有效應對各種風險的一個關(guān)鍵要求是政府加強預見性政府建設。這樣做并不是希望能“消滅”風險和危機，而是希望一旦風險演變?yōu)槲C事件，政府與全社會能有條不紊地應對，能最大限度上避免或者減少危機造成的損害，整個國家和民族能在風險和危機的考驗中越發(fā)變得成熟和強大。

［1］烏爾里?！へ惪?自由與資本主義［M］.杭州:浙江人民出版社，2001:119.

［2］宋明哲.現(xiàn)代風險管理［M］.北京:中國紡織出版社，2003:3－4.

［3］安東尼·吉登斯.失控的世界［M］.南昌:江西人民出版社，2001:18.

［4］張成福，唐鈞，謝一帆.公共危機管理理論與實務［M］.北京:中國人民大學出版社，2009:102.

［5］楊雪冬.風險社會理論述評［J］.國家行政學院學報，2005（1）:87－88.

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［11］安志放.論公共危機管理中的公共危機教育［J］.貴州教育學院學報，2008（2）:7.

［12］張成福，唐鈞，謝一帆.公共危機管理理論與實務［M］.北京:中國人民大學出版社，2009:137－145.

［13］胡稅根，余瀟楓，何文炯，等.公共危機管理通論［M］.杭州:浙江大學出版社，2009:74.

On Constructing Foreseeability－oriented Government from the View of Risk Society

LIU Tang－deng
（College of Economics and Management，Dalian Nationalities University，Dalian Liaoning 116605，China）

According to the theory of risk society，contemporary China has stepped into risk society which requires our government to change governance model from passive reply to initiative preventive measures，and construct a foreseeability－oriented government so as to achieve good governance.Hence，our government should adjust its social development policies and priorities，carry out various risk education and establish different kinds of effective systems.

risk society;governance;foreseeability

D63

A

1009－315X（2012）02－0152－05

2011－10－16;最后

2011－11－25

中央高校基本科研業(yè)務費專項資金資助項目（DC10040221）;遼寧省社會科學規(guī)劃基金項目（L10BZZ004）。

劉堂燈（1973－），男，湖北武穴人，講師，博士，主要從事公共行政學、公共政策研究。

（責任編輯 董邦國）