河南省農(nóng)村公共服務體系建設思考——基于信陽市農(nóng)村改革發(fā)展綜合試驗區(qū)的調(diào)查

何學菊

（信陽農(nóng)業(yè)高等?？茖W校，河南 信陽 464000）

近年來，理論界對農(nóng)村金融產(chǎn)品與服務方式創(chuàng)新的研究在相當程度上揭示了當前農(nóng)村金融產(chǎn)品與服務方式創(chuàng)新的方式、方法，但對農(nóng)村金融產(chǎn)品與服務方式創(chuàng)新的機制構建與模式特征的研究較少。本文試圖通過對農(nóng)村金融產(chǎn)品與服務方式創(chuàng)新的典型地區(qū)——信陽市農(nóng)村改革發(fā)展綜合試驗區(qū)（以下簡稱試驗區(qū)）的實地調(diào)查，探析其農(nóng)村金融產(chǎn)品與服務方式創(chuàng)新長效機制構建的基本經(jīng)驗，分析其模式與特征，為其它地區(qū)開展農(nóng)村金融產(chǎn)品與服務方式創(chuàng)新提供經(jīng)驗借鑒。

一、試驗區(qū)農(nóng)村金融產(chǎn)品與服務方式創(chuàng)新的機制構建

信陽市農(nóng)村改革發(fā)展綜合試驗區(qū)在推進農(nóng)村金融產(chǎn)品與服務方式創(chuàng)新過程中，將創(chuàng)新機制的構建放在首位，著力構建了農(nóng)村金融產(chǎn)品與服務方式創(chuàng)新的組織機制、創(chuàng)新風險防范機制、創(chuàng)新的正向激勵機制和創(chuàng)新的支持機制，有效推動了試驗區(qū)的農(nóng)村金融產(chǎn)品與服務方式創(chuàng)新。

（一）構建政府主導的組織機制

構建農(nóng)村金融產(chǎn)品與服務方式創(chuàng)新的領導機構。2009年2月，人民銀行鄭州中心支行、河南省銀監(jiān)局、河南省財政廳聯(lián)合下發(fā)了《關于加快推進河南省農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務方式創(chuàng)新的實施意見》，正式啟動了河南省農(nóng)村金融創(chuàng)新試點工作，信陽市被列入河南省農(nóng)村金融創(chuàng)新的試點地市。為加強對農(nóng)村金融產(chǎn)品與服務方式創(chuàng)新試點工作的組織協(xié)調(diào)，市政府成立了信陽市農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務方式創(chuàng)新工作領導小組，市政府常務副市長擔任組長，市政府副秘書長、人民銀行信陽市中心支行行長擔任副組長，成員單位包括人民銀行信陽市中心支行、市銀監(jiān)局、市財政局、市發(fā)改委、市農(nóng)開辦、市中小企業(yè)服務局以及主要涉農(nóng)金融機構等。領導小組下設辦公室在人民銀行信陽市中心支行。領導小組辦公室負責全市農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務方式創(chuàng)新試點的日常工作，指導和協(xié)調(diào)試點縣的工作開展，對試點工作實施情況進行跟蹤監(jiān)督和效果評估，定期向領導小組成員單位通報試點工作開展情況，定期組織召集領導小組聯(lián)席會議。

構建分工協(xié)作的運行配合機制。人民銀行信陽市中心支行、信陽銀監(jiān)分局、財政局與農(nóng)業(yè)開發(fā)辦公室等多部門積極投身于農(nóng)村金融產(chǎn)品與服務方式創(chuàng)新工作，構建了分工協(xié)作的協(xié)調(diào)配合機制。其中，市人民銀行充分運用貨幣政策工具，改進和完善配套金融服務；通過綜合運用支農(nóng)再貸款、再貼現(xiàn)、特種存款等貨幣政策工具，建立推進農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務方式創(chuàng)新的正向激勵機制，加快農(nóng)村支付體系和農(nóng)村信用體系建設，改善區(qū)域金融生態(tài)。銀監(jiān)部門按照“寬準入、嚴監(jiān)管”和“區(qū)別對待”的原則，通過積極推進基層金融機構網(wǎng)點優(yōu)化調(diào)整、成立新型農(nóng)村金融機構等措施來構建農(nóng)村金融產(chǎn)品與服務方式創(chuàng)新的市場準入扶持政策。財政部門發(fā)揮財政性資金的杠桿作用，增加金融資源向農(nóng)村投放的吸引力。農(nóng)業(yè)開發(fā)辦公室等涉農(nóng)部門積極組織推動農(nóng)民行業(yè)協(xié)會和村級農(nóng)民資金互助組織的建設與規(guī)范化管理。

（二）通過抵押擔保方式創(chuàng)新構建金融產(chǎn)品創(chuàng)新的金融風險分散機制

切實防范和化解農(nóng)村金融產(chǎn)品創(chuàng)新的風險是推動創(chuàng)新的重要保障。為有效防范發(fā)放支持勞務經(jīng)濟等創(chuàng)新型農(nóng)村金融信貸產(chǎn)品，試驗區(qū)積極創(chuàng)新?lián)７绞?，擴展抵押擔保物范圍，先后將承包土地、林地、宅基地、水面灘涂、房產(chǎn)等農(nóng)村“五權”納入抵押擔保范圍，組建了信陽市擔保集團股份有限公司，這對金融機構防范信貸風險起到了積極作用，促進了金融機構發(fā)放農(nóng)村信貸的積極性。

首先，組建擔保體系。試驗區(qū)按照“組建一級集團、實施兩級擔保、構筑三級網(wǎng)絡、發(fā)展四級信用”的構架，組建了信陽市擔保集團股份有限公司，建立了市縣鄉(xiāng)三級擔保網(wǎng)絡。2009年，該市擔保有限責任公司注冊資本達到4億元，擔保能力達到15億元。各縣區(qū)積極捆綁涉農(nóng)項目資金注入擔保公司，10個縣捆綁資金均達2000萬元以上。同時，各縣區(qū)由財政部門牽頭，對各類擔保公司進行整合，建立了縣級綜合性擔保公司，基金總額全部達到1億元以上。截至目前，全市共有擔保機構48家，資金規(guī)模達到12.8億元，已實現(xiàn)擔保10億元。①

其次，積極擴大抵押范圍。試驗區(qū)先后將農(nóng)村承包地使用權、宅基地使用權、房屋所有權、林權、水域灘涂養(yǎng)殖權、存貨、農(nóng)業(yè)訂單、農(nóng)機具等動產(chǎn)和各種權利納入農(nóng)村金融的抵押品范圍，切實解決了長期制約農(nóng)村金融的抵押擔保瓶頸。平橋區(qū)通過“辦好一個權證、組建兩大中心、暢通三個流程、筑牢四道防線”，農(nóng)村“五權”確權辦證和抵押擔保貸款取得重大突破，全區(qū)通過“五權”證書抵押（擔保）貸款838筆，共計1.16億元；浉河區(qū)林權確權達到了98%，林權抵押貸款8500萬元。新縣土地承包經(jīng)營權、林權確權辦證都在90%以上。

（三）構建農(nóng)村金融產(chǎn)品與服務方式創(chuàng)新的正向激勵機制

為調(diào)動試驗區(qū)金融機構推進農(nóng)村金融產(chǎn)品與服務方式創(chuàng)新的積極性，試驗區(qū)出臺了《信陽市銀行業(yè)金融機構支持地方經(jīng)濟發(fā)展的考核獎勵辦法》，各區(qū)（縣）政府均建立了農(nóng)村金融產(chǎn)品創(chuàng)新的考核獎勵辦法，設立了創(chuàng)新專項獎勵基金，如固始縣設立了500萬元貸款風險補償基金、300萬元專項獎勵基金、2000萬元農(nóng)業(yè)發(fā)展基金和2000萬元工業(yè)發(fā)展基金共同配合農(nóng)村金融創(chuàng)新。試驗區(qū)組建了農(nóng)村金融產(chǎn)品創(chuàng)新考核評價專家小組，對各家金融機構創(chuàng)新工作進行考核，對成績突出的機構除進行物質(zhì)、精神獎勵外，還與各種扶持政策相掛鉤。試驗區(qū)制定了縣域內(nèi)金融機構新增存款用于當?shù)刭J款的量化考核指標體系，對經(jīng)考核達標的縣域內(nèi)金融機構，在財稅、監(jiān)管和貨幣政策等方面給予扶持和獎勵。運用中央財政配套支持政策、財政資金的導向政策等措施對新增存款用于地方建設有突出貢獻的金融機構獎勵，調(diào)動金融機構把新增存款用于當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的積極性。

（四）構建農(nóng)村金融產(chǎn)品與服務方式創(chuàng)新的環(huán)境支持機制

首先，建立了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的流轉(zhuǎn)平臺，加速推進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素交易市場建設，健全了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料流轉(zhuǎn)市場機制，完善了確權、評估、交易等市場配套體系建設。政府部門積極培育和大力發(fā)展了各類中介組織，切實降低了確權、登記、過戶等中介服務成本，有效降低了金融產(chǎn)品的創(chuàng)新成本。

其次，加快了農(nóng)村征信體系建設。人民銀行信陽市中心支行積極協(xié)調(diào)有關部門推進信用工程建設，多次召開信用工程推進會，深入開展信用鄉(xiāng)、信用村、新用戶建設活動。同時加強信貸征信體系建設，完善企業(yè)、個人信用信息數(shù)據(jù)庫，誠信的金融生態(tài)環(huán)境逐步得到提升與優(yōu)化。

最后，建立和完善了農(nóng)村信用的執(zhí)法體系，營造了良好的法治環(huán)境。金融監(jiān)管部門加大了執(zhí)法力度，嚴厲打擊來了企業(yè)逃廢債行為，規(guī)范了企業(yè)改制和破產(chǎn)程序，對逃廢金融債務的企業(yè)法人建立了責任追究制度，金融債權得到了依法保護。

二、試驗區(qū)農(nóng)村金融產(chǎn)品與服務方式創(chuàng)新的模式特點

試驗區(qū)創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品服務方式的創(chuàng)新模式，在農(nóng)村金融產(chǎn)品創(chuàng)新和農(nóng)村金融服務方式創(chuàng)新方面均形成了鮮明的創(chuàng)新特點，模式的創(chuàng)新有效推動了試驗區(qū)的農(nóng)村金融產(chǎn)品與服務方式的創(chuàng)新。

（一）政府主導的、自上而下的供給主導型創(chuàng)新模式

政府主導、自上而下、增量改革與非激進式改革是供給主導型制度變遷的基本特征。試驗區(qū)農(nóng)村金融產(chǎn)品與服務方式創(chuàng)新是在政府主導下，通過自上而下的行政推動，表明試驗區(qū)農(nóng)村金融產(chǎn)品與服務方式創(chuàng)新是供給主導型的創(chuàng)新模式。這種模式不同于需求誘致型創(chuàng)新模式，不是金融機構根據(jù)農(nóng)戶與農(nóng)村企業(yè)的金融需求特點而主動創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品與金融服務，而是在政府與金融監(jiān)管機構的文件規(guī)定要求下，被動地滿足農(nóng)戶與農(nóng)村企業(yè)的部分金融需求。供給主導型的創(chuàng)新模式不利于農(nóng)村金融產(chǎn)品與服務方式創(chuàng)新的可持續(xù)發(fā)展。

（二）以信貸產(chǎn)品創(chuàng)新為主體的農(nóng)村金融產(chǎn)品創(chuàng)新

金融產(chǎn)品包括存款、貸款、匯兌、有價證券等產(chǎn)品。試驗區(qū)農(nóng)村金融產(chǎn)品的創(chuàng)新主要是信貸產(chǎn)品的創(chuàng)新，代表性創(chuàng)新產(chǎn)品包括支持勞務經(jīng)濟類、創(chuàng)新抵押擔保類、信用共同體+信貸類、訂單農(nóng)業(yè)類等8大類20項產(chǎn)品，其中回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)貸款、勞務輸出貸款、林權抵押貸款被推廣至全省。2009年發(fā)放創(chuàng)新類貸款38.6億元，有400余家企業(yè)和3萬多農(nóng)戶直接受益。

（三）通過增量改革構建新型農(nóng)村金融組織體系

借助抵押擔保方式創(chuàng)新，試驗區(qū)積極培育發(fā)展新型農(nóng)村金融組織體系。在農(nóng)村金融產(chǎn)品與服務方式創(chuàng)新的實踐過程中，通過土地流轉(zhuǎn)方式創(chuàng)新成立了240家土地信用合作社，通過林權抵押貸款方式創(chuàng)新成立了全省首家“林業(yè)銀行”；通過農(nóng)村信用社改制組建了2家農(nóng)村商業(yè)銀行和1家農(nóng)村合作銀行，并培育發(fā)展了村鎮(zhèn)銀行等新型農(nóng)村金融機構，截止2010年末，試驗區(qū)已成立村鎮(zhèn)銀行4家、資金互助社329家、小額貸款公司6家。通過增量改革，試驗區(qū)壯大了服務農(nóng)村的金融機構數(shù)量，提升了農(nóng)村金融的服務質(zhì)量。

(四)原創(chuàng)性創(chuàng)新少、吸納性創(chuàng)新多

總體上看，試驗區(qū)的農(nóng)村金融產(chǎn)品與服務方式創(chuàng)新仍處于初級階段，原創(chuàng)性創(chuàng)新少、吸納性創(chuàng)新多。大多數(shù)創(chuàng)新產(chǎn)品僅注重形式上的改變，如“回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)貸款”與“勞務輸出貸款”；同時一些創(chuàng)新品種已存在，創(chuàng)新特征不明顯，如農(nóng)戶聯(lián)保貸款；較好的創(chuàng)新品種分散于各個試點縣（區(qū)），尚未全面推廣和廣泛運用，如訂單質(zhì)押貸款僅在商城縣試點開展，土地經(jīng)營權質(zhì)押貸款僅在商城縣和固始縣試點開展，企業(yè)經(jīng)營權質(zhì)押貸款僅在固始縣和淮濱縣試點開展，動產(chǎn)抵押貸款僅在固始縣和淮濱縣開展等。為此，需要進一步創(chuàng)新觀念，推動農(nóng)村金融創(chuàng)新模式向需求誘致型創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，推動農(nóng)村金融產(chǎn)品與服務方式創(chuàng)新的進一步發(fā)展。

[1]宋華，王軍.信陽脈動:全力打造農(nóng)村改革“試驗區(qū)”[N].中國信息報,2010-5-26(4).

[2]秦旭.萬紫千紅總是春——2010年河南省農(nóng)村改革發(fā)展綜合試驗區(qū)建設紀實[N].信陽日報,2011-2-24(1).

[3]宋華，王軍.信陽脈動:全力打造農(nóng)村改革“試驗區(qū)”[N].中國信息報,2010-5-26(4).

[4]田萍.固始縣榮獲“中國金融生態(tài)縣（市）區(qū)”殊榮[EB-OL].中國金融網(wǎng),http://www.zgjrw.com/News/20091129/index/348391665510.shtml