偽滿洲國“地方自治”的虛偽性——以特別市與市制為中心的考察

郭冬梅

（東北師范大學日本研究所，吉林長春130024）

為了標榜其統(tǒng)治的正當性，1932年3月1日，日本侵略者在其炮制的傀儡政權(quán)——偽滿洲國成立的當天，發(fā)布所謂的《建國宣言書》，冠冕堂皇地稱要“例行地方自治，廣收人才，登用賢俊，獎勵實業(yè)，統(tǒng)一金融，開辟富源，維持生計?！比欢ㄟ^對偽滿洲國實行的省、縣和街村制實際情況的考察，證明了“地方自治”不過是一個虛幻的謊言①可以參見郭冬梅：《偽滿洲國的縣級地方財政》（《外國問題研究》2011年第2期）、《偽滿洲國的街村財政》（《外國問題研究》2011年第3期）和《偽滿洲國的省級地方財政》（《東北史地》2012年第1期）。。

相比較來說，偽滿時期日本侵略者對城市所進行的統(tǒng)治，即實行的特別市和市制，則因為設(shè)置了“自治委員會”和“咨議會”等議決和咨詢機關(guān)，表面上蒙上了一層略顯“進步”的色彩。然而當我們深入對其進行考察后發(fā)現(xiàn)，偽滿洲國所設(shè)計的“地方自治”充滿了虛偽性，它無法掩蓋日本侵略者對偽滿洲國統(tǒng)治的侵略本質(zhì)。

一

1932年8月17日，偽滿政府以教令第77號發(fā)布了《特別市制》。法令的內(nèi)容如下：

首先，規(guī)定“特別市為法人，直接受國家的監(jiān)督，不入省之行政范圍，特別市在法令的范圍內(nèi)處理行政事務(wù)”；在特別市內(nèi)有住所者為特別市居民，有共用特別市財產(chǎn)及設(shè)施的權(quán)利和分擔特別市負擔的義務(wù)；特別市關(guān)于其居民的權(quán)利義務(wù)及市的事務(wù)可以設(shè)置條例及規(guī)則。

其次，關(guān)于特別市的行政，規(guī)定設(shè)置特別市公署。市長統(tǒng)轄特別市的行政事務(wù)，代表特別市；指揮監(jiān)督所屬官吏，決定官吏的進退賞罰，但要上報民政部大臣；市長經(jīng)民政部大臣許可，可以經(jīng)營公共企業(yè)等；公署下設(shè)總務(wù)處、行政處、工務(wù)處三處，分別置處長；市長有事故時，可委托處長一人代理。

再次，規(guī)定特別市設(shè)有“自治委員會”的議決機關(guān)，以定員15名的委員組織。委員須經(jīng)民政部總長認可，由市長選任。其當選條件是：連續(xù)兩年以上居住在特別市內(nèi)，年齡25歲以上的男子；具有相當?shù)闹R經(jīng)驗，德望高者。必要時可以特殊免除居住兩年的限制。委員為名譽職，任期兩年，可以連任，設(shè)委員長，由委員互選。自治委員會的議決事項為：①特別市條例的制定改廢；②除依法令者外應以特別市費辦理事業(yè)的管理和經(jīng)營；③特別市預算及決算；④特別市稅及使用費、手續(xù)費的賦課；⑤特別市債的募集或其條件變更；⑥特別市基本財產(chǎn)的設(shè)置及其管理處分；⑦不動產(chǎn)的購入及處分；⑧公積金谷的設(shè)置及其管理處分；⑨預算外負擔或權(quán)利的拋棄；⑩財產(chǎn)及設(shè)施管理方法的決定；此外其他市長認為必要事項得提交自治委員會。自治委員會對于關(guān)系特別市公益的事項可以向相關(guān)官署提出意見書。自治委員會會議由市長召集，決定召開和閉會。自治委員會會議以過半數(shù)贊成表決，可否同數(shù)時由委員長決定。特別市長可以制定會議規(guī)則，認為自治委員會的議決超過其權(quán)限或違反法律時，可以要求其再議，仍不改可以取消；認為其決議損害公益時，可以上報民政部大臣，請其指揮，等等。

第四，關(guān)于特別市財務(wù)，特別市可以對市民賦課市稅，市稅的賦課征收除法令規(guī)定外，以特別市條例確定；三個月以上的特別市居住者有納稅的義務(wù)，不居住在特別市或未居住三個月以上者但在特別市所有、使用或占有土地、房屋、物件，或進行營業(yè)及其他特定的行為者亦須繳納市稅；特別市可以對設(shè)施或公用財產(chǎn)的使用征收使用費，為特定人辦理事務(wù)可以征收手續(xù)費；特別市有義務(wù)支付處理其行政事務(wù)的費用，在以上費用不足時可以接受國家補助；特別市的歲入歲出預算須經(jīng)民政部大臣認可，承民政部大臣許可可以起市債；每年要向民政部大臣提出決算書，其會計受監(jiān)察院審計［1］。

從《特別市制》的法律內(nèi)容來看，它賦予特別市以法人性質(zhì)，設(shè)立“自治委員會”的議決機關(guān)，擁有制定特別市條例規(guī)則及審議特別市預算決算等基本權(quán)利。是相比較來說，在偽滿洲國地方制度中最具“自治”性的法令。但是我們不能忽視，對于特別市長和市自治委員會委員的產(chǎn)生，法令卻沒有規(guī)定是由民眾選舉，而是完全的官選，由此抹殺了這一制度的“進步性”，為日本侵略者操縱特別市的行政和決議機關(guān)提供了方便。

1933年4月26日，偽滿政府以教令第23號規(guī)定首都“新京”為特別市。肅親王遺族，被稱為“日本通”的金壁東成為“新京”首任市長，經(jīng)民政部認可，9人成為自治委員會委員［2］145。同年6月21日，又以教令51號規(guī)定哈爾濱為特別市，脫離東省特別區(qū)的管轄。關(guān)于哈爾濱被確定為特別市的理由是，“從政治、經(jīng)濟、軍事和國際關(guān)系的所有角度來看，脫離省置于國家直接監(jiān)督之下都是必要的?！保?］7月1日正式成立哈爾濱特別市公署，設(shè)特別市自治委員會，其定員達到21人，來源亦為“官選”，其中“滿洲國人十三、日本人三、俄羅斯人三，其他外國人二?！保?］

1937年后，“滿洲國從建國后的國家組織形體的整備時代過渡到了實質(zhì)的運營期?！保?］為了順應這一新的時期，偽滿政府不僅對中央行政機構(gòu)，同時也對省、縣和街村等各級地方行政都進行了改革。6月27日，偽滿政府以敕令第142號宣布哈爾濱市降為普通市，隸屬于濱江省，至此“新京”成為偽滿洲國唯一的特別市，更突顯出其作為首都的重要性。同日，《新京特別市官制》（敕令第179號）發(fā)布，法令自7月1日開始實施。9月30日，《新京特別市制》（敕令第279號）發(fā)布，定于同年10月1日起實施。

《新京特別市官制》規(guī)定：特別市設(shè)市長、副市長、處長、理事官及其他技正、事務(wù)官等職員；市長承國務(wù)總理大臣的指揮監(jiān)督，關(guān)于各部大臣所管轄的事務(wù)承其指揮監(jiān)督，執(zhí)行法律命令，管理市的行政事務(wù)；市長可以指揮監(jiān)督所部官吏，可以發(fā)布市令，緊急時可以請求出兵等等；副市長輔佐市長，監(jiān)督市長及官房各處事務(wù)，在市長有事故時代理市長；市公署下設(shè)官房和行政、財務(wù)、衛(wèi)生、工務(wù)四處。官房掌管機密事項及官吏進退賞罰，等等［5］行政法35-36。

《新京特別市制》與原《特別市制》相比，有兩個變化：

其一為部分法律條文規(guī)定更加精密。如第一章原來規(guī)定的“市長統(tǒng)轄特別市的行政事務(wù)”條文變成了“承官之監(jiān)督于法令范圍內(nèi)處理其公共事務(wù)及依法令及慣例屬于特別市之事務(wù)”；規(guī)定特別市可以設(shè)條例和規(guī)則的條文分成“特別市關(guān)于特別市居民的權(quán)利義務(wù)可以設(shè)定條例，關(guān)于其他特別市的事務(wù)可以設(shè)定規(guī)則”等等。

其二為內(nèi)容之變化，主要有：（1）關(guān)于特別市之行政，在市長下新設(shè)副市長。規(guī)定市下可以分區(qū)，毎區(qū)置一區(qū)長，但區(qū)長為名譽職。（2）廢除原來的議決機關(guān)“自治委員會”，改設(shè)稱為“咨議會”的咨詢機關(guān)，關(guān)于特別市的事務(wù)以供特別市長咨詢。咨議會定員仍為15人，會員資格不變，由特別市長選任，由特別市長召集［6］。（3）關(guān)于特別市財務(wù)。增加了特別市的財政權(quán)限。規(guī)定特別市“為公益所辦之特別財產(chǎn)，應作為基本財產(chǎn)維持”，特別市可以“積存金谷”，可以征收罰款、滯納金等，特別市可以征收勞役和實物。特別市長制定每年度的歲入出預算、決算表，由國務(wù)總理大臣認可。特別市還可以設(shè)預備費和特別會計等。（4）關(guān)于監(jiān)督進行了嚴格的規(guī)定。特別市改為由國務(wù)總理大臣監(jiān)督［7］。

此次偽滿洲國地方行政改革的重要內(nèi)容是日本人副職和官房的設(shè)置，這在“新京”特別市中也都表現(xiàn)出來。反映了日本侵略者進一步加強對地方政權(quán)進行掌控的企圖。而在“新京”特別市中，更重要的變革是原來的決議機關(guān)“自治委員會”被廢除了，而代之以咨詢機關(guān)“咨議會”。這種變遷表明日本侵略者已經(jīng)開始撕去其“地方自治”的面紗。

但這還僅僅是開始。隨著戰(zhàn)爭的擴大化和長期化，到1940年，日本和偽滿洲國加緊了戰(zhàn)時體制的構(gòu)筑。因此在1940年年底再次進行的地方行政改革中，12月26日公布了院令第60號《特別市制施行規(guī)則改正之件》，宣布刪除第二章的“特別市咨議會”條項［8］368。規(guī)定以協(xié)和會新京特別市本部委員會代替［9］18。關(guān)于協(xié)和會的侵略本質(zhì)，已由多數(shù)學者指出，在此不再贅言。從“官選”的“自治委員會”到咨詢機關(guān)“咨議會”，再到協(xié)和會特別市本部委員會，至此徹底暴露了日本人實行的“新京”特別市“自治”的虛偽面目。

二

偽滿建國初期，政府除規(guī)定新京和哈爾濱為特別市，直接受國家的監(jiān)督外，把奉天、吉林和齊齊哈爾三個原省會城市作為省長監(jiān)督下的普通市。但是關(guān)于市的官制和市制，卻一直沒有頒布統(tǒng)一的法令，而是由各市自行管理。如在奉天，偽滿建國后設(shè)置奉天市公署，同年11月頒布“奉天市政公署暫行章程”，“對市政公署進行改組，在要處采用日本人?！保?］111而吉林市仍是原來的市政籌備處，齊齊哈爾設(shè)市政局。

直到1936年3月26日，《市制》（敕令第24號）和《市官制》（敕令第25號）才終于出籠，規(guī)定從4月1日開始實行。同日以敕令29號發(fā)布《關(guān)于市的設(shè)置》之件，正式規(guī)定奉天、吉林、齊齊哈爾為普通市。

《市官制》規(guī)定：市設(shè)市長、處長和參與官等職員；市長受省長的指揮監(jiān)督管理市的行政事務(wù)，指揮監(jiān)督所屬職員，可以發(fā)布市令；下設(shè)行政、警務(wù)、財務(wù)、實業(yè)、衛(wèi)生、工務(wù)六處，等等［5］行政法42-43。

《市制》的規(guī)定和上文提到的《新京特別市制》除市只可以設(shè)條例，但不可以設(shè)規(guī)則和第一次監(jiān)督為省長外，其他在法人、居民權(quán)利義務(wù)、市的行政、設(shè)咨議會以及市的財務(wù)等方面具有相同的內(nèi)容。

通過市官制和市制的設(shè)定，日本侵略者宣揚“市公署是國家官廳的同時，也是市的自治團體的機關(guān)?！薄白勺h會是為抑制官治主義的一方的獨斷，達成市政為市民而進行的理想而設(shè)?！迸c此同時也不得不承認，“咨議會”只不過是市長的咨詢機關(guān)，“既沒有議決權(quán)也沒有意見提出權(quán)”，而且“市長也不受其回答的約束”的現(xiàn)實［10］2。因此，有人批評說，“滿洲國的市在法制上具有地方團體反面的國家行政官廳的地位，和日本的市町村地位不同，類似于縣的組織?！保?1］（戰(zhàn)前日本的縣知事是由中央政府任命的，縣的自治權(quán)有限，官治的色彩極濃。）

1937年9月，面對日本治外法權(quán)即將撤銷、附屬地即將被歸還的新形勢，偽滿國務(wù)院確定“滿洲國地方行政機構(gòu)改革案要綱”，稱“滿鐵附屬地行政權(quán)移交后，具備市的條件的城市有很多?！庇纱?，新對“安東、撫順、營口、鞍山、四平街、遼陽、鐵嶺、牡丹江、錦州、佳木斯等地實行市制。”［12］加上從7月1日開始由特別市降為普通市的哈爾濱，至此普通市達到了總數(shù)14個。與此同時，以敕令第403號公布了《市制》的全面改革。規(guī)定“改組充實市公署：以參與官為副縣長；廢除總務(wù)處新設(shè)官房。”［13］規(guī)定首腦者即市長是“滿”系，副市長是日系，受省長和國務(wù)總理大臣的監(jiān)督。同月27日，日偽當局對各市咨議會規(guī)定人數(shù)如下：奉天和哈爾濱市20人，安東、撫順市10人，營口市9人，其他市7人［6］296。

而后，偽滿洲國的市一直在增加。1941年9月1日，又新設(shè)本溪湖、阜新、東安、海拉爾和滿洲里五市。1943年10月，新設(shè)通化、間島兩市，1945年戰(zhàn)敗前又新設(shè)扎賚諾爾市。偽滿洲國的普通市從最初的3個一路增加到14個、19個、21個和最多時的22個［9］17。

在這種背景下市制也不斷變更。同特別市一樣，在1940年12月發(fā)布《特別市制施行規(guī)則改正之件》的同時，也以院令第61號發(fā)布《市制施行規(guī)則改正之件》，規(guī)定第二章的“市咨議會”條項廢除［8］368。

總結(jié)

特別市和市是相對來說“日本人多的地區(qū)”，是“日本人的殖民地”，日本侵略者對其極為重視，稱“都市是一國政治經(jīng)濟的中樞”，因此“建國以來銳意肅正舊制度的不統(tǒng)一，樹立市民自治的基礎(chǔ)?！保?4］116一度在統(tǒng)治方式上顯出一定的“開明性”來。在“新京”設(shè)置了議決機關(guān)“自治委員會”，普通市設(shè)置了“咨議會”。但是正如前述，“新京”特別市的“自治委員會”很快就蛻變成“咨議會”。而即便是咨議會，在戰(zhàn)時體制下的1940年也被法西斯組織協(xié)和會所取代，暴露了所謂“地方自治”的虛偽性。

日本國內(nèi)在自由民權(quán)運動推動下明治憲法發(fā)布前實行的具有一定保守性的地方自治制度［15］，經(jīng)過大正民主的洗禮后，“分權(quán)”與“民主”的理念已獲得了一定的發(fā)展。但是，面對偽滿洲國的“地方自治”的現(xiàn)實，日本侵略者則企圖偷換“自治”的概念，為其虛偽性進行辯護?！耙罁?jù)廣義的自治觀念，依公選的人民參與國政即司法、立法、行政。換言之，不以行使統(tǒng)治權(quán)為業(yè)務(wù)的被統(tǒng)治者人民，自己處理本國的行政事務(wù)，參與公共事務(wù)的處理。從這種意義上理解自治時，未必限于行政的范圍，在立法上也是依公選使人民參與，在司法上參加陪審員，此亦稱之為自治。但能遵循普通的用例，即如上述的，被治者人民自己處理公共事務(wù)，在參與的場合內(nèi)其處理或參與的事務(wù)只是行政事務(wù)特別是地方行政事務(wù)的時候，稱為自治?！保?4］108把“自治”的理解直接倒退到明治時代。而另一種辯解則稱“在采用自由主義或民主主義的政治形體的國家，在實行中央集權(quán)的同時，也承認地方分權(quán)的制度。給予市以廣泛的自治權(quán)。市的機關(guān)總由市民中選舉的辦法選出，和國家的官廳是不同的存在。然而選舉是一種斗爭，存在著人民為了取得勝利而不擇手段的弊端。它為市帶來自治權(quán)的同時，也大多同時阻礙了達成市政的目的。”［10］2

［1］民政部総務(wù)司資料科.第三次民政年報［G］.康徳三年：副録42-49.

［2］滿洲國現(xiàn)勢（建國―大同二年度）［G］.

［3］満洲評論.第五卷第三號：28.

［4］地方行政機構(gòu)再改革の方向［J］.満洲評論，第十六巻第七號：2.

［5］滿洲司法協(xié)會編.新制定満洲帝國六法［G］.

［6］巖井武信，宋香遠.地方制度大全［G］.満洲自治館，康徳五年：185-197.

［7］満洲帝國現(xiàn)行法令類纂（第五巻）［G］.大同印書館，康德八年.

［8］高橋貞三.満洲國行政法：第二分冊［M］.満洲図書株式會社，康徳八年：368.

［9］車霽虹.偽滿基層政權(quán)研究［M］.黑龍江人民出版社，2000.

［10］満洲國市政と協(xié)和會［J］.満洲評論，第十一巻第十八號：3.

［11］満洲國史編纂刊行會編.満洲國史各論［M］.176.

［12］満洲評論.第十三巻十三號：23.

［13］満洲國地方行政機構(gòu)改革［J］.満洲評論，第十二巻二十四號：21.

［14］田邊四郎.滿洲帝國行政法［M］.康德圖書印刷所，康德三年.

［15］郭冬梅.三新法體制的形成與日本近代地方自治［J］.社會科學戰(zhàn)線，2006（3）.