論超投資審計(jì)

吳聲宏

(武漢鋼鐵(集團(tuán))公司 審計(jì)部,湖北 武漢 430081)

“十一五”期間,武鋼集團(tuán)公司共投入數(shù)百億元,擴(kuò)大產(chǎn)能近千萬噸。相關(guān)管理部門按照集團(tuán)公司“投資省,見效快”的要求,以超常規(guī)的管理思路,通力合作,基本完成“十一五”規(guī)劃重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目,為集團(tuán)公司的第三次創(chuàng)業(yè)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

但是,由于工程管理具有專業(yè)性強(qiáng)、投資巨大、系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)難以防范等特點(diǎn),同時(shí),在“搶工期、抓質(zhì)量、早投產(chǎn)”的要求下,工程投資控制受到不同程度的削弱,部分工程超過投資計(jì)劃。在特殊的建設(shè)背景下,因主觀原因造成的增加投資往往被庇護(hù)在客觀外衣下,也給少數(shù)施工單位、設(shè)備材料供應(yīng)商等提供了獲取不當(dāng)利益的可乘之機(jī),也給少數(shù)項(xiàng)目管理者提供了違規(guī)操作的借口,給防范建設(shè)領(lǐng)域腐敗行為增加了難度。

為了真實(shí)反映工程投資使用情況,嚴(yán)格控制投資支出,加強(qiáng)投資監(jiān)管,武鋼集團(tuán)公司于2005年下發(fā)管理文件,明確規(guī)定超投資項(xiàng)目必須經(jīng)過審計(jì)后方可辦理追加投資計(jì)劃和固定資產(chǎn)交付、工程結(jié)算款支付。

一、超投資審計(jì)的概念與審計(jì)范圍

工程投資管理主要包括可行性研究、初步設(shè)計(jì)、工程施工、工程驗(yàn)收等階段。在各個(gè)管理階段,分別形成建設(shè)項(xiàng)目的投資估算、初步設(shè)計(jì)概算、施工圖預(yù)算、完工結(jié)算、竣工決算。按照集團(tuán)公司管理的常規(guī),計(jì)劃投資即為經(jīng)過審查和批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)概算。我們所說的超計(jì)劃投資即為工程完工結(jié)算額超過計(jì)劃投資。

超投資審計(jì)就是以批準(zhǔn)的計(jì)劃投資為檢查評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),對(duì)比分析工程完工結(jié)算額和計(jì)劃投資的差異,全面評(píng)價(jià)實(shí)際發(fā)生的設(shè)備費(fèi)、建安費(fèi)和其它費(fèi)是否合規(guī)真實(shí)準(zhǔn)確。它是以評(píng)價(jià)投資控制真實(shí)性和效果為目的,對(duì)建設(shè)項(xiàng)目各個(gè)管理階段的投資控制過程進(jìn)行的一種事后審計(jì)。

二、開展超投資審計(jì)的作用

開展建設(shè)項(xiàng)目超投資審計(jì),是落實(shí)武鋼集團(tuán)公司“十一五”規(guī)劃的重要舉措,也是進(jìn)一步加強(qiáng)投資控制的必然要求。通過查找問題,提出修訂和完善制度建議,促進(jìn)項(xiàng)目管理規(guī)范化、制度化、精細(xì)化,為集團(tuán)公司第三次創(chuàng)業(yè)提供制度保證。

1.客觀真實(shí)反映超投資的原因,為相關(guān)管理部門提供調(diào)整投資的決策依據(jù)。

2.對(duì)項(xiàng)目責(zé)任人的投資控制成效進(jìn)行評(píng)價(jià),為項(xiàng)目管理者績(jī)效考核提供依據(jù)。

3.查找投資管理中存在的問題,對(duì)因管理不善、內(nèi)部控制薄弱、把關(guān)不嚴(yán)等人為因素造成的投資損失給予披露,引起相關(guān)部門和責(zé)任人的重視,促進(jìn)進(jìn)一步完善和修訂管理制度。

4.為以后開展類似工程投資控制和審計(jì)積累數(shù)據(jù),為開展項(xiàng)目后評(píng)估提供依據(jù)。

5.審減不當(dāng)投資支出,為集團(tuán)公司投資管理提供增值服務(wù)。

三、確定投資控制風(fēng)險(xiǎn),提高審計(jì)效率

1.建設(shè)項(xiàng)目投資控制風(fēng)險(xiǎn)

2001年,原國(guó)家計(jì)委、國(guó)家外專局、中國(guó)項(xiàng)目管理研究會(huì)等單位先后通過各種方式,將美國(guó)、英國(guó)等西方國(guó)家現(xiàn)代項(xiàng)目管理知識(shí)體系(PMBOK)在國(guó)內(nèi)進(jìn)行推廣,正式拉開了我國(guó)項(xiàng)目管理和項(xiàng)目投資管理由傳統(tǒng)管理范式向現(xiàn)代管理范式轉(zhuǎn)換的序幕。全面投資管理是現(xiàn)代管理范式的一個(gè)重要內(nèi)容之一,其核心內(nèi)容是按照基于活動(dòng)的方法做好投資的確定和控制。全面投資風(fēng)險(xiǎn)控制是做好投資的確定和控制的關(guān)鍵技術(shù)。按照風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別方法,引起投資控制風(fēng)險(xiǎn)的主要原因如下：

(1)項(xiàng)目決策風(fēng)險(xiǎn)事件。指在建設(shè)項(xiàng)目全過程的各個(gè)決策點(diǎn)上,由于決策制訂者的失誤所帶來的項(xiàng)目投資控制風(fēng)險(xiǎn)事件。

(2)項(xiàng)目技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)事件。指在建設(shè)項(xiàng)目的勘探、設(shè)計(jì)和施工中,所使用的技術(shù)方法中所存在的技術(shù)成熟性等方面問題所帶來的風(fēng)險(xiǎn)事件。

(3)項(xiàng)目組織管理風(fēng)險(xiǎn)事件。指在建設(shè)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)過程中,由于項(xiàng)目組織的管理不善或失誤所帶來的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)事件。

(4)項(xiàng)目外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事件。這是由于建設(shè)項(xiàng)目的外部環(huán)境發(fā)生變化所帶來的風(fēng)險(xiǎn)事件。這既包括經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、國(guó)家政策的變化所造成的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)事件,也包括由于項(xiàng)目施工條件與環(huán)境等外部情況發(fā)生變化所帶來的風(fēng)險(xiǎn)事件,以及由于不可抗力事件帶來的風(fēng)險(xiǎn)事件。

(5)項(xiàng)目全團(tuán)隊(duì)管理風(fēng)險(xiǎn)。指由于項(xiàng)目業(yè)主、設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位、分包商、供應(yīng)商等各方面組織構(gòu)成的建設(shè)項(xiàng)目全團(tuán)隊(duì)成員之間的合作關(guān)系出現(xiàn)問題所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

(6)交易市場(chǎng)不規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)事件。主要指工程建設(shè)領(lǐng)域市場(chǎng)交易不規(guī)范、權(quán)錢交易、商業(yè)賄賂等腐敗風(fēng)險(xiǎn)事件。

2.武鋼當(dāng)前工程管理的主要控制風(fēng)險(xiǎn)

通過建設(shè)項(xiàng)目超投資審計(jì),促進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目投資控制,推廣國(guó)外先進(jìn)管理理念,提升項(xiàng)目管理水平,是開展工程審計(jì)的一個(gè)重要內(nèi)容。結(jié)合“十一五”期間武鋼工程管理現(xiàn)狀,應(yīng)用當(dāng)代先進(jìn)投資管理方法,我們認(rèn)真分析超投資項(xiàng)目管理中存在的主要問題,有針對(duì)性地確定審計(jì)重點(diǎn),提高審計(jì)效率,提升審計(jì)水平。投資控制主要風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)在：

(1)初步設(shè)計(jì)概算審查風(fēng)險(xiǎn)。設(shè)計(jì)概算是控制投資規(guī)模和工程造價(jià)的主要依據(jù),且經(jīng)過批復(fù)后的投資概算作為投資撥款的重要依據(jù)。由于審查人員專業(yè)力量不夠,以及各種外來干預(yù)的原因,造成人為壓低概算等簡(jiǎn)單化方式處理,同時(shí),概算編制漏項(xiàng)、數(shù)量不足、指標(biāo)偏低等原因造成建設(shè)投資估算失真,給概算批復(fù)埋下了超概算的隱患。

(2)超概算開工風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)批復(fù)的概算投資本應(yīng)該作為建設(shè)項(xiàng)目總造價(jià)的最高限額,并據(jù)此對(duì)工程造價(jià)進(jìn)行嚴(yán)格的控制,不得任意突破,必須突破時(shí)應(yīng)重新報(bào)批。但實(shí)際操作中,在概算超估算、預(yù)算超概算時(shí),未能對(duì)設(shè)計(jì)圖紙重新修正,其結(jié)果必然是超概算。造成超概算的原因,除了客觀的漏項(xiàng)、物價(jià)上漲等估計(jì)因素不足外,也有前面幾點(diǎn)所帶來的直接后果所致。但在搶工期的要求和管理機(jī)制的約束下,一些項(xiàng)目仍然開工建設(shè)。

(3)“三邊工程”風(fēng)險(xiǎn)。部分項(xiàng)目在“邊審批、邊設(shè)計(jì)、邊施工”的條件下,出現(xiàn)前期工作粗糙,論證不充分,導(dǎo)致施工過程設(shè)計(jì)變更頻繁、設(shè)備選型和使用不合理的現(xiàn)象,造成很大浪費(fèi)。個(gè)別項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)審批嚴(yán)重滯后,此時(shí)項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)審批已完全失去意義。

(4)投資控制意識(shí)不強(qiáng)和經(jīng)驗(yàn)不足風(fēng)險(xiǎn)。目前,公司重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目基建班子大多數(shù)都是由項(xiàng)目使用單位領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé),部門具體組織實(shí)施。很多項(xiàng)目經(jīng)理既沒有精力全身投入項(xiàng)目管理,也缺乏投資控制經(jīng)驗(yàn),同時(shí)也沒有針對(duì)項(xiàng)目特性建立一套行之有效的項(xiàng)目造價(jià)控制責(zé)任制,造成投資增加,具體表現(xiàn)在：在建設(shè)內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)方面隨意性大,不經(jīng)批準(zhǔn)擅自增加工程內(nèi)容、擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)有發(fā)生;有的設(shè)計(jì)變更、施工簽證等缺乏依據(jù),手續(xù)不完備經(jīng)常發(fā)生。

(5)部門監(jiān)管力度不夠風(fēng)險(xiǎn)。許多部門往往從各自業(yè)務(wù)出發(fā),缺乏對(duì)工程投資的有效約束。許多問題往往在工程后階段才出現(xiàn),平時(shí)發(fā)生的許多超概算問題都未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)與糾正,造成后面工程款無法支付,拖欠人工工資,有的甚至引起社會(huì)穩(wěn)定問題。

(6)造價(jià)審查失誤風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)在信息不對(duì)稱、工程造價(jià)確定與控制背離市場(chǎng),工程造價(jià)部門與其它環(huán)節(jié)管理脫節(jié)及內(nèi)部授權(quán)不清,造價(jià)管理人員工作失職、失誤等。

上述風(fēng)險(xiǎn)因素的控制直接影響投資控制效果,也是開展超投資審計(jì)應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)事項(xiàng)。

四、工程超投資審計(jì)的主要工作內(nèi)容

1.收集與投資相關(guān)資料文件,系統(tǒng)了解項(xiàng)目投資控制全貌

主要資料有：項(xiàng)目立項(xiàng)批準(zhǔn)書;初步設(shè)計(jì)及概算書、初步設(shè)計(jì)審查會(huì)議紀(jì)要、集團(tuán)公司下發(fā)的投資計(jì)劃文件;工程管理部門提交的超投資分析報(bào)告及結(jié)算匯總明細(xì)清單;項(xiàng)目總平面布置圖、施工圖設(shè)計(jì)圖紙目錄、施工圖預(yù)算;設(shè)備采購(gòu)清單;建安工程合同清單、施工圖結(jié)算清單;其它費(fèi)支出清單;工程監(jiān)理會(huì)議紀(jì)要、工程施工管理會(huì)議紀(jì)要、施工組織設(shè)計(jì)等。對(duì)引進(jìn)設(shè)備還應(yīng)了解關(guān)稅減免、海關(guān)手續(xù)費(fèi)等情況。

2.對(duì)比初步設(shè)計(jì)和超投資分析報(bào)告,核實(shí)對(duì)項(xiàng)目投資有重大影響事項(xiàng)

項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)在項(xiàng)目建設(shè)中起著統(tǒng)攬全局、指導(dǎo)項(xiàng)目管理各階段建設(shè)的重要作用。它系統(tǒng)編制了項(xiàng)目的設(shè)計(jì)依據(jù)、產(chǎn)能、工藝布局、設(shè)備配置、主要建筑物和構(gòu)筑物的結(jié)構(gòu)形式、裝修標(biāo)準(zhǔn)、概算指標(biāo)等,是我們開展超投資審計(jì)的重要依據(jù)。對(duì)比初步設(shè)計(jì)和超投資分析報(bào)告,我們開展以下審計(jì)工作：

(1)檢查是否建立了與項(xiàng)目投資控制相適應(yīng)的管理辦法;機(jī)構(gòu)人員職責(zé)、分工是否明確;控制指標(biāo)是否分解落實(shí)到責(zé)任人。

(2)檢查是否存在擴(kuò)大產(chǎn)能,超越集團(tuán)公司總體規(guī)劃的現(xiàn)象。

(3)檢查建設(shè)項(xiàng)目功能、利用率和設(shè)備檔次、裝飾標(biāo)準(zhǔn)等,關(guān)注設(shè)計(jì)是否嚴(yán)格控制在概算之內(nèi)。

(4)初步設(shè)計(jì)概算編制是否存在內(nèi)容不完整,漏列、少列或未細(xì)化分項(xiàng)指標(biāo)等現(xiàn)象。

(5)檢查是否存在因設(shè)計(jì)不合理、設(shè)備選型不當(dāng)、施工管理失誤等原因,造成的投資損失浪費(fèi)現(xiàn)象。

(6)檢查新技術(shù)、新工藝、新材料應(yīng)用是否達(dá)到預(yù)期目的。

(7)檢查以設(shè)計(jì)總包形式發(fā)包的專項(xiàng)承包范圍是否完全實(shí)施,各項(xiàng)功能考核指標(biāo)是否達(dá)到合同約定的要求;總包合同價(jià)款調(diào)整是否合規(guī)合理。

(8)檢查重大工藝布局變更是否經(jīng)過審批。

3.檢查設(shè)備費(fèi)采購(gòu)控制情況

在冶金工程投資中設(shè)備費(fèi)約占工程造價(jià)的50%-70%以上。加強(qiáng)設(shè)備費(fèi)控制是投資控制的關(guān)鍵。但因冶金設(shè)備特種性較強(qiáng)、產(chǎn)品生產(chǎn)廠家單一、采購(gòu)時(shí)效性明顯、設(shè)備種類繁多等多種因素影響,很多項(xiàng)目設(shè)備費(fèi)存在超計(jì)劃現(xiàn)象,但因人為因素造成的增加投資時(shí)有發(fā)生。

(1)檢查是否按規(guī)定進(jìn)行了招投標(biāo);不具備招標(biāo)條件采購(gòu)事項(xiàng)是否經(jīng)過審批;招標(biāo)文件、合同文本等主要條款是否一致。

(2)檢查采購(gòu)依據(jù)是否完整充分,如設(shè)備采購(gòu)清單、招投標(biāo)資料及技術(shù)附件、合同評(píng)審、合同文本等。

(3)檢查設(shè)備采購(gòu)合同價(jià)格水平是否異常變化。

(4)設(shè)備到貨入庫(kù)、開箱檢驗(yàn)記錄是否完整真實(shí)。

(5)設(shè)備“修配改”責(zé)任劃分是否明確,是否發(fā)生因現(xiàn)場(chǎng)丟失、毀損、型號(hào)不符、質(zhì)量不合格、數(shù)量不足等重復(fù)采購(gòu)現(xiàn)象。

(6)檢查大宗運(yùn)雜費(fèi)方案是否合理,費(fèi)用支付是否經(jīng)濟(jì)。

(7)引進(jìn)設(shè)備是否進(jìn)行了適當(dāng)?shù)拿舛惢I劃,是否發(fā)生海關(guān)滯報(bào)金等。

4.檢查建安費(fèi)控制情況

(1)檢查工程發(fā)包與分包情況。檢查有無未經(jīng)批準(zhǔn)直接發(fā)包工程現(xiàn)象;有無超越初步設(shè)計(jì)范圍發(fā)包工程的現(xiàn)象。檢查總包單位是否有違法分包和轉(zhuǎn)包工程;檢查勞務(wù)分包單位是否辦理了備案手續(xù)。

(2)檢查施工圖結(jié)算情況。檢查招標(biāo)文件與施工承包合同的主要條款是否一致。施工內(nèi)容、清單單價(jià)、定額套用、費(fèi)用計(jì)取、材料供應(yīng)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、工期進(jìn)度、安全施工、結(jié)算方式、質(zhì)保期限、違約責(zé)任等;檢查結(jié)算資料是否經(jīng)過監(jiān)理、建設(shè)方代表審查確認(rèn),竣工圖是否與結(jié)算審查圖紙一致,是否全部按圖施工完畢等;檢查清單單價(jià)套用是否與合同一致、協(xié)商確定的單價(jià)是否合理。屬套用定額結(jié)算的,還須抽查定額套用、費(fèi)用計(jì)取是否準(zhǔn)確;檢查鋼材補(bǔ)差計(jì)算方式是否合理,電纜、照明燈具等是否嚴(yán)格執(zhí)行招標(biāo)價(jià)格,開口材料定價(jià)資料是否完備、價(jià)格是否合理,是否重復(fù)計(jì)算“甲供材”費(fèi)用;抽查工程量計(jì)算是否準(zhǔn)確;檢查是否有效降低了“設(shè)備轉(zhuǎn)建安”項(xiàng)目的結(jié)算價(jià)格。

(3)檢查工程變更的控制情況。檢查是否按照工程變更簽證管理制度、簽證程序以及相關(guān)人員的職權(quán)和分工嚴(yán)格控制變更;檢查變更簽證的手續(xù)是否完備,變更要有建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位共同到現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)簽名和進(jìn)行必要的技術(shù)分析;檢查變更的必要性和合理性,關(guān)注是否存在虛假的、不必要的變更;檢查變更價(jià)款是否合理,特別要注意施工單位有無以低價(jià)中標(biāo),以地形、地貌、地質(zhì)設(shè)計(jì)圖或施工圖列示不明等為借口,在施工過程中變更設(shè)計(jì)高價(jià)索賠的行為;檢查因變更造成的施工材料凈損失是否真實(shí)。

(4)檢查現(xiàn)場(chǎng)簽證控制情況。檢查是否按隱蔽工程驗(yàn)收制度、現(xiàn)場(chǎng)簽證程序嚴(yán)格執(zhí)行簽證確認(rèn)手續(xù);檢查建設(shè)方、施工方、監(jiān)理共同到現(xiàn)場(chǎng)查看驗(yàn)收確認(rèn)資料是否完備;對(duì)地基處理工程,檢查地基驗(yàn)槽報(bào)告、施工方案和工程結(jié)算資料是否一致;檢查地基處理工程量是否存在交叉重疊;檢查是否存在因前期場(chǎng)平標(biāo)高不到位重復(fù)發(fā)生土方挖運(yùn)的現(xiàn)象;檢查是否重復(fù)計(jì)算大型機(jī)械費(fèi)用和常規(guī)方案措施費(fèi)用。

(5)檢查其它費(fèi)控制情況。在冶金建設(shè)工程中,常見的其它費(fèi)有拆遷還建費(fèi)、場(chǎng)平、建設(shè)方大臨設(shè)施、規(guī)定可發(fā)放的獎(jiǎng)金、開辦費(fèi)、聯(lián)動(dòng)試車費(fèi)、勘察設(shè)計(jì)費(fèi)、軟件編程費(fèi)、出國(guó)人員培訓(xùn)費(fèi)、監(jiān)理費(fèi)、檢試驗(yàn)費(fèi)、環(huán)境評(píng)審費(fèi)、貸款利息等。

在超投資項(xiàng)目的審計(jì)中,重點(diǎn)檢查拆遷還建費(fèi)用是否真實(shí);建設(shè)方發(fā)生大臨設(shè)施費(fèi)用的可變現(xiàn)殘值是否沖抵工程投資;獎(jiǎng)金提取是否合規(guī);勘察設(shè)計(jì)合同履行是否全面,對(duì)因勘察設(shè)計(jì)失誤造成的損失是否進(jìn)行了考核和索賠;出國(guó)人員培訓(xùn)是否必須;貸款利息的計(jì)算是否合乎財(cái)務(wù)規(guī)定;增值稅退稅是否及時(shí),有無因管理原因造成的少退稅情況;檢查是否存在不應(yīng)由本工程支付的費(fèi)用等。

(6)檢查建設(shè)資金支付情況。檢查財(cái)務(wù)部門是否嚴(yán)格執(zhí)行基建財(cái)務(wù)審批制度,檢查票據(jù)管理規(guī)范性和嚴(yán)肅性,檢查資金支付是否超過限定的進(jìn)度款撥付總額。引進(jìn)設(shè)備匯率折算是否準(zhǔn)確;銀行手續(xù)費(fèi)是否享受優(yōu)惠政策。

采用正確的超投資審計(jì)方法,可以提高審計(jì)效率,用更科學(xué)合理、更有利于防范風(fēng)險(xiǎn)的方式開展工作。鑒于超投資審計(jì)的特點(diǎn)和近年來審計(jì)工作新趨勢(shì),超投資審計(jì)在審計(jì)方法上,應(yīng)當(dāng)突出事前、事中、事后審計(jì)相結(jié)合,真正發(fā)揮審計(jì)的監(jiān)督與服務(wù)職能。