海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)行政管理體制創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域研究

謝丁寧

(福建行政學(xué)院 寧德分院,福建寧德 352100)

一、海西區(qū)四大戰(zhàn)略定位的特點(diǎn)及其對行政管理的要求

《國務(wù)院關(guān)于支持福建省加快建設(shè)海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)的若干意見》(以下簡稱《意見》),對海西區(qū)的戰(zhàn)略定位是:

——兩岸人民交流合作先行先試區(qū)域。

——服務(wù)周邊地區(qū)發(fā)展新的對外開放綜合通道。

——東部沿海地區(qū)先進(jìn)制造業(yè)的重要基地。

——我國重要的自然和文化旅游中心[1]。

從以上表述中,可以看出,第一條是對海西區(qū)區(qū)域的功能定位,即主導(dǎo)戰(zhàn)略。一是點(diǎn)明主導(dǎo)目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“兩岸人民交流合作”;二是賦予“先行先試”的優(yōu)惠政策?！兑庖姟贩?2條,其中27條與兩岸有關(guān),離開了“兩岸人民交流合作”這個目標(biāo),海西區(qū)就失去了應(yīng)有的戰(zhàn)略意義,而沒有“先行先試”的政策,海西區(qū)就無法在眾多崛起的特區(qū)中脫穎而出,很好地完成自己的歷史使命。第二條至第四條都是具體的推進(jìn)戰(zhàn)略。第二條要求交通先行,即要海西區(qū)在“兩岸交流合作”中發(fā)揮樞紐與輻射作用。第三條要求產(chǎn)業(yè)先行,即要海西區(qū)增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)競爭力,為兩岸產(chǎn)業(yè)合作奠定基礎(chǔ)。第四條是要求自然和文化旅游先行,既要求以旅游為載體,在海西區(qū)搭起兩岸自然與文化交流的大平臺,也就是說,這四大戰(zhàn)略并不是并列的。圍繞著一個主導(dǎo)目標(biāo),三路突進(jìn),是海西戰(zhàn)略的基本輪廓。建立“兩岸人民交流合作先行先試區(qū)域”是根本目標(biāo),而交通先行是保障,產(chǎn)業(yè)先行是基礎(chǔ),自然文化旅游先行是前鋒。2011年3月頒布的《海峽西岸經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》在《前言》第一句話就指出,“海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)東與臺灣地區(qū)一水相隔,北承長江三角洲,南接珠江三角洲,是我國沿海經(jīng)濟(jì)帶的重要組成部分,在全國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局中處于重要位置,具有對臺交往的獨(dú)特優(yōu)勢?！痹谄涞谑隆兑?guī)劃實(shí)施的保障措施》的第一節(jié)闡述的就是“著力先行先試”[2]。這都是在強(qiáng)調(diào)第一條是對海西區(qū)區(qū)域的功能定位,目標(biāo)是“實(shí)現(xiàn)兩岸人民交流合作”,而“先行先試”是政策保障。

從國務(wù)院對海西區(qū)戰(zhàn)略的定位看,是要把海西區(qū)建設(shè)成一個以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)的,促進(jìn)祖國和平統(tǒng)一大業(yè)的,經(jīng)濟(jì)和社會高度發(fā)達(dá)的“先行先試”的區(qū)域。為了實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo),作為海西區(qū)核心區(qū)的福建行政管理體制改革應(yīng)該先行。

二、現(xiàn)行行政管理體制存在的問題

專家認(rèn)為,我國行政管理體制改革還存在著一些難點(diǎn)和問題。它主要包括行政職能轉(zhuǎn)變并不徹底,審批事項(xiàng)依然較多,行政費(fèi)用增長過快,公共事業(yè)投入不足,貪污腐敗等違法亂紀(jì)行為難以得到根本治理,群體性事件時有發(fā)生等[3]。福建的行政管理體制除了這些共性問題外,還有自身的弱點(diǎn),除廈門以外,其絕大部分的地方政府原來不是特區(qū)型政府,無論從行政理念、行政機(jī)構(gòu)、行政職能、行政效率等方面與特區(qū)型政府比,都有比較大的差距?，F(xiàn)在海西區(qū)戰(zhàn)略的實(shí)施,要求福建成為“先行先試區(qū)域”。所謂“先行先試區(qū)域”,相當(dāng)于為準(zhǔn)“新特區(qū)”。這就要求福建地方政府一次完成兩次飛躍,即從非特區(qū)型的政府,直接躍向新特區(qū)型的政府。所謂“新特區(qū)”,是指其與過去的經(jīng)濟(jì)特區(qū)有不同“新使命”特區(qū)。從中央對浦東、天津?yàn)I海新區(qū)綜合配套改革試點(diǎn)的要求來看,“國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”設(shè)立的核心在于“綜合配套”,目的就是要從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會發(fā)展、城鄉(xiāng)關(guān)系、土地開發(fā)和環(huán)境保護(hù)等多個領(lǐng)域推進(jìn)改革,形成相互配套的管理體制和運(yùn)行機(jī)制。國家發(fā)展和改革委員會副秘書長楊偉民指出:“被評上新特區(qū)就是最好的優(yōu)惠政策”[4]。“雖然福建目前還未列為“國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”,但從區(qū)域定位特征來看,與“新特區(qū)”有一個共同的特點(diǎn),即授予比老特區(qū)更多的政策先行先試自主權(quán)。中國地方政壇著名的改革先行者仇和,在2000年升任宿遷市長之后,省領(lǐng)導(dǎo)曾問他,“宿遷是江蘇最窮的市,你想要什么幫助?”仇和想了半天,回答:“我不要錢、不要物,我就要個政策?！薄３鸷途蛻{著“政策”的“優(yōu)惠”,使這個全省最貧困縣,一舉成為江蘇省最有活力的縣之一[5]。從這個事例可見“政策自主權(quán)”的重要性。特區(qū)就“特”在擁有政策的“尚方寶劍”,今天國務(wù)院通過“先行先試”的形式把這種“尚方寶劍”也授予福建。敢不敢用,善不善用這把“尚方寶劍”,是對我們地方政府魄力和水平的一種考驗(yàn)或檢驗(yàn)。從以往情況看,我省一些部門、行業(yè)和欠發(fā)達(dá)地區(qū),已經(jīng)多次痛失過類似機(jī)會。為了適應(yīng)海西區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施的需要,福建省的行政管理體制改革和創(chuàng)新已刻不容緩。

三、行政管理體制創(chuàng)新的重點(diǎn)領(lǐng)域

行政管理體制是行政管理機(jī)構(gòu)、管理權(quán)限、管理制度、管理工作、管理人員等有機(jī)構(gòu)成的一個管理系統(tǒng)[6]。其創(chuàng)新是多方面的,就目前來講,主要是機(jī)構(gòu)設(shè)置與公共管理功能轉(zhuǎn)變的創(chuàng)新,而圍繞的重點(diǎn)應(yīng)該是如何用好“先行先試”的政策,踐行科學(xué)發(fā)展觀和實(shí)現(xiàn)兩岸合作交流的戰(zhàn)略目標(biāo)。

在行政管理體制創(chuàng)新方面,深圳行政三分制構(gòu)想值得借鑒?！靶姓种啤?意味著未來政府的決策部門只有決策權(quán)而沒有執(zhí)行權(quán);而執(zhí)行部門只有執(zhí)行權(quán)沒有決策權(quán)。監(jiān)察局和審計局將作為獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu),直接向市長負(fù)責(zé)。按照大行業(yè)大部門設(shè)置政府機(jī)構(gòu),試圖徹底根除部門利益,形成一個創(chuàng)新制度、有效管理的“新政府體制”[7]。實(shí)行行政三分制后,政府不會像以往那樣把一攤子事情都包下,通過下放權(quán)力,由社區(qū)組織、社區(qū)中介、民營機(jī)構(gòu)完成部分政府職能[8]。

借鑒行政三分制經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我省情況,下面分述我省行政管理體制創(chuàng)新三大重點(diǎn)領(lǐng)域:

(一)行政文化創(chuàng)新

行政文化創(chuàng)新是深圳率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重要條件[9]。弘揚(yáng)開放兼容、追求卓越、敢闖敢試、寬容失敗是深圳行政文化內(nèi)核[10]。行政文化創(chuàng)新是深圳起飛的重要推動力。從我省情況看,閩南的發(fā)展離不開“愛拼就會贏”精神。同樣的道理,沒有先進(jìn)的文化,就沒有發(fā)達(dá)的地區(qū)。先行先試的海西區(qū)精神是海西區(qū)文化的內(nèi)核。海西區(qū)行政文化應(yīng)該是海西區(qū)文化的領(lǐng)頭雁。因此,行政管理體制創(chuàng)新,首先應(yīng)該是行政文化創(chuàng)新。目前,在海西區(qū)行政文化創(chuàng)新方面,至少可以提出這樣的口號:“經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá),文化先行;社會繁榮,政策先行;體制改革,黨委和政府先行;目標(biāo)是兩岸合作交流互惠雙贏?！钡珒H限于此還不夠。行政文化是社會文化在行政體系中表現(xiàn)出來的一種獨(dú)特文化形式。相對其他文化,它有著政治性、發(fā)展性、模式性、示范性等特征。從踐行科學(xué)發(fā)展觀和服務(wù)海西區(qū)建設(shè)的角度看,行政文化具體內(nèi)容如下:

(1)行政精神:以維護(hù)國家統(tǒng)一,謀求民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步為己任,樹立為人民服務(wù),為公民服務(wù)和為稅民服務(wù)的意識。

(2)行政哲學(xué):勇于探索,才能先行,善于探索,才會先行。

(3)行政道德:勤政為民,廉政報國。

(4)行政原則:依法行政,維護(hù)社會公平與正義,為民謀福,不與民爭利。

中國企業(yè)的騰飛,靠的是企業(yè)文化推動。行政文化建設(shè),尤其是公務(wù)員文化處于混沌狀態(tài)是不正常的。要發(fā)掘行政機(jī)關(guān)及其行政人員的積極性、創(chuàng)造性,并使之凝成一股強(qiáng)大的力量,更好地實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo),一定要建立先進(jìn)的行政文化。從目前實(shí)踐情況看,行政文化建設(shè)可以區(qū)域、機(jī)構(gòu)或行業(yè)為突破口。如深圳的精神、張家港風(fēng)格都是一種區(qū)域性突破的成果。又如登封市公安局長任長霞“為人民利益而獻(xiàn)身——值”的精神和陜西英雄民警王平順“英勇無畏、沖鋒在前”的氣概都是公安文化的精髓。如何把公安戰(zhàn)線出現(xiàn)的這種為人民鞠躬盡瘁,奮不顧身,大智大勇,正氣凜然的人格精神提煉為一種行業(yè)文化來激勵全體民警,乃至激勵全體公務(wù)員,并成為他們的文化,這就是我們要研究的?？傊?沒有先進(jìn)的行政文化,就沒有先進(jìn)的政府,行政體制創(chuàng)新,行政文化先行。

(二)行政管理組織制度創(chuàng)新

行政管理組織制度創(chuàng)新主要包括以轉(zhuǎn)變政府管理職能為目的的,決策、執(zhí)行、監(jiān)督三大體制與機(jī)制創(chuàng)新。溫總理在十一屆全國人大三次會議《政府工作報告》指出“中國的改革是全面的改革,包括經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革以及其他各領(lǐng)域的改革,沒有政治體制改革,經(jīng)濟(jì)體制改革和現(xiàn)代化建設(shè)就不可能成功?！盵11]同樣的道理,沒有整體的政治體制改革,行政體制的改革很難到位。我省體制、機(jī)制改革可考慮在以下幾個方面先行先試:

1.黨代會常任制的先行試行

目前實(shí)行的是黨政一體管理體制,政治體制改革,黨委應(yīng)先行。黨委改革突破口是黨內(nèi)民主建設(shè),黨內(nèi)民主建設(shè)的切入點(diǎn)是黨代會常任制確立。目前,其他一些省已經(jīng)在探索,我們的步伐應(yīng)該大一點(diǎn),及時總結(jié)經(jīng)驗(yàn),搶先全面推行。

2.黨政分工制的先行試行

早在改革開放初期,鄧小平同志就提出黨政分開的設(shè)想,因?yàn)椤傲娘L(fēng)波”等事件干擾,沒有推行。今天溫總理代表黨中央發(fā)出新一輪政治體制改革的號召,目前,我們至少在完善黨政分工應(yīng)該先行一步。目前,地方黨委與地方政府的部門基本上是對應(yīng)的,可以把分工理得更順一點(diǎn),除了強(qiáng)化黨代會審議與監(jiān)督職能、黨工委組織建設(shè)和協(xié)調(diào)的職能外,省市縣級的黨委其他部門可重點(diǎn)抓各系統(tǒng)的方針、政策的制定、重大的人事安排和宏觀的監(jiān)督,其他事務(wù)性工作可考慮下放到相對應(yīng)的政府部門。

3.行政職能調(diào)整的先行試行

專家認(rèn)為,政治體制改革(包含行政體制改革)的本質(zhì)是制衡權(quán)力。我們可借鑒深圳行政三分制做法,把決策、執(zhí)行、監(jiān)督、智囊部門相應(yīng)分開,分別強(qiáng)化。一是避免決策部門從部門的利益出發(fā)制定政策;二是避免出現(xiàn)自助餐式執(zhí)行,即把法規(guī)、政策當(dāng)作自助餐,想執(zhí)行什么就執(zhí)行什么,想執(zhí)行多少就執(zhí)行多少;三是避免出現(xiàn)撞鐘式的監(jiān)督,即被撞一下,響一聲。四是監(jiān)察部門、審計部門和信訪部門一起升格,組成三合一的自我監(jiān)督體制,與異體監(jiān)督相呼應(yīng)。

這些先行試行應(yīng)統(tǒng)一規(guī)劃,有條不紊地進(jìn)行。在調(diào)研階段,一是建議對現(xiàn)有的執(zhí)行力進(jìn)行一次全面的測試,即抓現(xiàn)有法律、法規(guī)、制度執(zhí)行的落實(shí);二是對現(xiàn)有的監(jiān)督力進(jìn)行測試,對黨政機(jī)關(guān)的財政開支情況進(jìn)行全面審計。目的找到問題,找到癥結(jié),為體制改革的先行試行提供依據(jù)。審計要結(jié)合反腐敗斗爭來開展,重點(diǎn)是公款吃喝的審計。但要注意策略,注意體制的現(xiàn)狀,避免大動蕩,采取“緩上,控平,限下”措施,如對招待上級的費(fèi)用封存暫緩審計,其他的先審計,對超標(biāo)的進(jìn)行通報,對違規(guī)的進(jìn)行處理。同時公布公款吃喝整改的“時間點(diǎn)”,第一階段后,由有關(guān)部門對接待上級的費(fèi)用統(tǒng)一管理與開支,然后把重點(diǎn)放在是打擊現(xiàn)行的公款吃喝的違規(guī)行為上。

(三)社會中介組織領(lǐng)域創(chuàng)新

海西區(qū)先行先試區(qū)建設(shè)是個系統(tǒng)戰(zhàn)略工程,僅有黨委與政府推動不夠,還要有民眾全力以赴的呼應(yīng)與配合。市場化的成熟看企業(yè),社會化的成熟看中介。社會中介組織是政府職能轉(zhuǎn)移的承接者。澳大利亞人口1,940萬,注冊的民間社團(tuán)組織有10萬個,此外,還有未注冊的民間社團(tuán)組織約20萬個,而上海市人口有1900萬人,社會中介組織卻只有2.2萬余家。[12]我省社會中介組織發(fā)展與發(fā)達(dá)地區(qū)相比差距也比較大。臺灣地區(qū)的人口為2300萬,社會中介組織有31994個(2008年數(shù)據(jù)),全部是非營利組織,[13]福建省社會組織13668個(2008年數(shù)據(jù))[14],其中有將近一半是營利性質(zhì)的。[15]這種狀況很難適應(yīng)海西區(qū)先行先試區(qū)建設(shè)需要。目前為海西區(qū)戰(zhàn)略服務(wù)的社會中介組織培育與扶持可分幾步走,具體建議如下:

1.由各地市發(fā)改委和社科聯(lián)等部門牽頭,成立本地戰(zhàn)略與海西區(qū)戰(zhàn)略對接的咨詢研究會,各縣市區(qū)成立分會。其成員主要由本地海西區(qū)戰(zhàn)略研究專家組成,與大學(xué)與有關(guān)研究機(jī)構(gòu)的“海西區(qū)發(fā)展研究會”保持聯(lián)系,并接受省海西區(qū)戰(zhàn)略專家組成的委員會指導(dǎo),對海西區(qū)戰(zhàn)略與本地戰(zhàn)略的細(xì)化進(jìn)行研究,并作好有關(guān)的宣傳與咨詢工作。

2.時機(jī)成熟時,由企業(yè)家協(xié)會、商會和農(nóng)協(xié)會(有待成立)等牽頭成立社會各界海西區(qū)發(fā)展促進(jìn)會,聚集民間力量,配合政府組織民眾實(shí)施海西區(qū)戰(zhàn)略。尤其要指出的是臺灣農(nóng)會與農(nóng)村專業(yè)合作社做得比較好,很值得我們借鑒。

此外,在地方政府轉(zhuǎn)型方面,我們還可以適當(dāng)?shù)亟梃b臺灣的經(jīng)驗(yàn),即以民主建設(shè)為突破口,以法治建設(shè)為根本,以服務(wù)型政府建設(shè)為目標(biāo)。其中服務(wù)型政府是公民社會的政府,具有小政府大社會的特征。要使“政府小而強(qiáng),社會大而順”,就要注意培育社會中介組織,使其能成為政府職能轉(zhuǎn)移的稱職的承接者。

四、行政管理體制創(chuàng)新的突破口、關(guān)鍵與試點(diǎn)

(一)行政管理體制創(chuàng)新的突破口,是實(shí)施服務(wù)海西區(qū)的戰(zhàn)略性人力資源開發(fā)

如何圍繞海西區(qū)戰(zhàn)略需要進(jìn)行人力資源開發(fā)。這里要注意三個問題:一是從傳統(tǒng)的人事管理為主轉(zhuǎn)向人力資源開發(fā)為主。政府和有關(guān)組織只有善于進(jìn)行人力資源的開發(fā),才能更好地聚集到為海西戰(zhàn)略服務(wù)的各種人才;二是人事管理與人力資源開發(fā)在管理理念、管理方式、管理技術(shù)方面都有所不同,只有轉(zhuǎn)變觀念,掌握方法才能達(dá)到預(yù)期目的。如以往干部培訓(xùn)是一種泛目標(biāo)培訓(xùn),如果要服務(wù)于“海西區(qū)”戰(zhàn)略,就要根據(jù)“海西區(qū)”戰(zhàn)略規(guī)劃的需求進(jìn)行有針對性培訓(xùn),并要做到“發(fā)展戰(zhàn)略”——“崗位人才標(biāo)準(zhǔn)”——“培訓(xùn)或使用”一條龍,即要從傳統(tǒng)的“因人設(shè)崗”轉(zhuǎn)向現(xiàn)代的“因事設(shè)崗”。就海西區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施的前期來看,至少急需三類人才:各地本土的區(qū)域戰(zhàn)略解讀與咨詢專家、地方政府制度創(chuàng)新專家和熱心于社會中介組織的社會工作者。三是人力資源開發(fā)是個新技術(shù),先要對人事干部進(jìn)行全面人力資源開發(fā)技術(shù)的培訓(xùn)。

(二)行政管理體制創(chuàng)新的關(guān)鍵,是建立與完善以問責(zé)制為核心的行政管理機(jī)制

主要思路,首先對問責(zé)制本身進(jìn)行完善:第一,要明確劃分權(quán)責(zé)界限,厘定官員問責(zé)標(biāo)準(zhǔn);第二,完善異體問責(zé),即積極推行和構(gòu)建以人大為主導(dǎo),司法機(jī)關(guān)、民主黨派、公民團(tuán)體、新聞媒體、公民等多方有序參與,相互協(xié)調(diào)的異體問責(zé)體系;第三,拓寬問責(zé)范圍,即關(guān)注百姓民生問題,突出政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的責(zé)任,將管理不善、政績平平、用人失察、決策失誤、行政不作為也納入問責(zé)范疇;第四,制定一部統(tǒng)一的行政問責(zé)法,只有制定一部統(tǒng)一的《行政問責(zé)法》,才能擺脫現(xiàn)有問責(zé)模式的缺陷,由人治型問責(zé)過渡到法治型問責(zé)[16]。其次,是要抓落實(shí),圍繞海西區(qū)戰(zhàn)略的實(shí)施,建立重大決策的執(zhí)行跟蹤制度;實(shí)行決策效果的評價制度;把對決策、執(zhí)行、監(jiān)督各個環(huán)節(jié)的問責(zé)結(jié)合起來;問責(zé)不能僅僅局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的安全事故,對政治等其他領(lǐng)域的事故也要納入問責(zé)范疇;不僅問行政責(zé)任,還要問法律責(zé)任、政治責(zé)任和道德責(zé)任。

(三)要搞好試點(diǎn)工作

行政管理體制創(chuàng)新,尤其是行政三分制改革,與推動問責(zé)制為核心行政管理體制,要有個從調(diào)研、決策,到試點(diǎn)的過程。

[1]國務(wù)院關(guān)于支持福建省加快建設(shè)海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)的若干意見[Z].中國政府網(wǎng),2009.5.14.

[2]“中國國務(wù)院近日批準(zhǔn)《海峽西岸經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》”[Z].中國設(shè)備網(wǎng),2011.3.11.

[3]李濤,曹立鋒.我國行政管理體制改革存在的主要問題與對策研究[J].唯實(shí),2009.9.

[4]新特區(qū)“新”在何處?[Z].城市規(guī)劃網(wǎng),2007.6.21.

[5]毛壽龍.仇和現(xiàn)象的制度分析[N].南方都市報,2004.2.6.

[6]林世選.行政管理學(xué)精品課程[Z].百度快照,2006.10.12.

[7]陶海青.深圳試驗(yàn)田的政體改革之花[N].財經(jīng)時報,2008.3.17.

[8]深圳再度試水“行政三分制”,實(shí)施方式保密[N].京華時報,2009.6.22.

[9]行政文化創(chuàng)新:深圳率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重要條件[J].特區(qū)理論與實(shí)踐,2001.10.

[10]趙東輝,吳亮.深圳為何“推遲”實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化?[Z].新華網(wǎng),2004.7.26.

[11]溫總理.政府工作報告(十一屆全國人大三次會議)[Z].新華網(wǎng),2010.3.5.

[12]陳朝宗.中西社會中介組織比較研究——兼論我國社會中介組織的發(fā)展思路[Z].福建政府管理高層論壇,2007.6.

[13]臺媒稱島內(nèi)各類社會團(tuán)體31994個政黨數(shù)達(dá)144[Z].搜狐新聞,2009.5.16.

[14]鄭振宇.借鑒臺灣經(jīng)驗(yàn)發(fā)展非營利組織——基于福建視角[J].社團(tuán)管理研究,2011.7.

[15]廣東省機(jī)構(gòu)編制委員會.我國社會中介組織的運(yùn)轉(zhuǎn)現(xiàn)狀[Z].廣東編制機(jī)構(gòu)網(wǎng),2008.9.2.

[16].岳靜.我國行政問責(zé)制存在的問題及對策研究[Z].中國論文下載中心,2009.4.1.