近二十年來(lái)國(guó)內(nèi)水利工程移民生計(jì)研究綜述

黃 婭

（ 貴州大學(xué)，貴州 貴陽(yáng) 550025 ）

按移民行為和移民現(xiàn)象的性質(zhì)分類，移民可以分為工程性移民、災(zāi)害性移民、戰(zhàn)爭(zhēng)性移民、政治性移民和經(jīng)濟(jì)性移民。水利工程移民是工程性移民中的一種類型。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)興建了大量的水利工程，取得了巨大的經(jīng)濟(jì)效益，有效地促進(jìn)了工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在水利工程的興建過(guò)程中，水利工程移民生計(jì)及相伴隨的移民權(quán)益保障問(wèn)題是水利工程建設(shè)移民安置的突出問(wèn)題。水利工程移民生計(jì)和移民權(quán)益保障，既是水利事業(yè)的發(fā)展，但同時(shí)也關(guān)系到社會(huì)和人民生活的安定，隨著水利工程建設(shè)的大范圍開(kāi)展，引起了研究者的廣泛關(guān)注和重視。

綜合起來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)水利工程移民生計(jì)的研究主要集中在生計(jì)方式研究、生計(jì)發(fā)展動(dòng)力機(jī)制研究和移民權(quán)益保障研究三個(gè)方面。

一、生計(jì)方式研究

目前，關(guān)于水利移民生計(jì)方式的討論在三峽庫(kù)區(qū)移民工程研究中比較集中。研究者主要提出了推進(jìn)庫(kù)區(qū)城鎮(zhèn)化，支持和幫助已經(jīng)后靠安置的移民發(fā)展高效生態(tài)農(nóng)業(yè)，特別是林果業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展庫(kù)區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)等增強(qiáng)庫(kù)區(qū)自造血功能的對(duì)策措施[1]。其余零星研究可見(jiàn)于丹江口庫(kù)區(qū)、清江庫(kù)區(qū)等。隨著研究的深入，社會(huì)學(xué)也介入了移民生計(jì)的研究之中，主要集中在對(duì)移民文化適應(yīng)的研究[2]、移民社會(huì)保障制度和征地補(bǔ)償安置工作的外部監(jiān)測(cè)評(píng)估制度研究[3]等方面。

二、生計(jì)發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制研究

在國(guó)內(nèi)，對(duì)水利移民生計(jì)發(fā)展動(dòng)力機(jī)制的研究主要探討了生計(jì)發(fā)展的外部性，并認(rèn)為解決移民生計(jì)發(fā)展的必然道路是走城鎮(zhèn)化。桑梅蘭認(rèn)為，移民收入低的主要原因是城鎮(zhèn)化水平低，所以需要通過(guò)走特殊的城鎮(zhèn)化道路以實(shí)現(xiàn)人口的聚居[4]。邱景明認(rèn)為，只有把發(fā)展小城鎮(zhèn)與移民結(jié)合起來(lái)，才能有效地實(shí)現(xiàn)移民地區(qū)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化[5]。劉學(xué)敏和陳靜認(rèn)為，移民生計(jì)的發(fā)展需要加快龍頭企業(yè)的培養(yǎng)與市場(chǎng)的建設(shè)，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)活力與吸納能力[6]。劉曉鷹和鄒國(guó)偉認(rèn)為，發(fā)展移民生計(jì)需要重點(diǎn)發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，特別是特色產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)[7]。尹秀娟和羅亞萍提出，西部地區(qū)可以通過(guò)遷入地城鎮(zhèn)化建設(shè)來(lái)實(shí)現(xiàn)移民與遷入地的可持續(xù)性發(fā)展[8]。拜琦瑞和馬文靜認(rèn)為，城鎮(zhèn)化從某種意義上說(shuō)具有一定的移民意義，是人們對(duì)環(huán)境和為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化而做出的選擇[9]。但是，也不是所有學(xué)者都認(rèn)為城鎮(zhèn)化就是促進(jìn)移民生計(jì)良性發(fā)展的唯一道路。王毅杰和李利浩認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行的移民生產(chǎn)安置模式，其執(zhí)行過(guò)程忽視了移民生計(jì)模式的多樣性和復(fù)雜性，安置方式過(guò)于標(biāo)準(zhǔn)化、單一化。由于水利移民多數(shù)具有“非自愿”性質(zhì)，尊重其固有生產(chǎn)生活方式的生計(jì)發(fā)展模式能促使他們較快地適應(yīng)新的環(huán)境。因此，除了城鎮(zhèn)化發(fā)展以外，還要將耕地、山林、林下資源、工商業(yè)等生計(jì)來(lái)源聯(lián)在一起進(jìn)行組合式發(fā)展[10]。

三、國(guó)內(nèi)對(duì)水利工程移民權(quán)益保障的研究

水利工程移民的權(quán)益保障是移民生計(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。上世紀(jì)80年代以前，國(guó)外移民安置補(bǔ)償政策以單純補(bǔ)償為主。1980年2月，世界銀行制定的“世界銀行資助項(xiàng)目中處理非自愿移民的政策”是國(guó)際上移民安置補(bǔ)償政策從單純補(bǔ)償轉(zhuǎn)向鼓勵(lì)移民自主發(fā)展的標(biāo)志。在國(guó)際移民機(jī)構(gòu)政策轉(zhuǎn)型的指導(dǎo)下，我國(guó)的水利工程移民權(quán)益保障政策也同樣發(fā)生著轉(zhuǎn)型。目前，我國(guó)的工程移民權(quán)益保障更加傾向于強(qiáng)調(diào)水利工程建設(shè)的開(kāi)展及其相伴隨的移民行動(dòng)，這將不可避免地打破原住地人民的傳統(tǒng)生產(chǎn)體系和生活方式，因此移民政策不能單純地只是征地補(bǔ)償，而應(yīng)通過(guò)制定開(kāi)發(fā)計(jì)劃，重建移民生產(chǎn)基地，鼓勵(lì)移民在政策的引導(dǎo)下自主發(fā)展。目前國(guó)內(nèi)對(duì)水利工程移民權(quán)益保障的研究主要包括以下幾個(gè)方面：

（一）移民社會(huì)保障模式研究

目前，國(guó)內(nèi)對(duì)工程移民社會(huì)保障模式的研究集中在對(duì)移民社會(huì)保障思路的總體研究、對(duì)社會(huì)保障基金的分配研究、針對(duì)不同類別的移民社會(huì)保障模式研究等幾個(gè)方面。陳阿江等（2001）以T水電站S庫(kù)區(qū)移民為研究對(duì)象，提出社會(huì)保障基金應(yīng)以持續(xù)、平穩(wěn)運(yùn)行為原則，按照“幫弱、養(yǎng)老、助學(xué)、促生產(chǎn)”的移民社會(huì)保障思路，提留40%的后期扶持基金作為社會(huì)保障基金，在社會(huì)保障資金既定的前提下多吸取農(nóng)村社會(huì)保障已有的經(jīng)驗(yàn)[11]。陳紹軍（2002）提出移民社會(huì)保障系統(tǒng)由五個(gè)子系統(tǒng)組成：移民社會(huì)保險(xiǎn)子系統(tǒng)、移民社會(huì)救助子系統(tǒng)、移民社會(huì)福利子系統(tǒng)、移民社會(huì)優(yōu)撫子系統(tǒng)和移民其他社會(huì)保障子系統(tǒng)，五個(gè)系統(tǒng)并行不悖[12]。高忠文（2007）以“卡爾多——希克斯標(biāo)準(zhǔn)”理論和社會(huì)保障適度理論為指導(dǎo)，提出要建立三個(gè)層次、五大項(xiàng)目的水電工程農(nóng)村移民基本社會(huì)保障模式，即針對(duì)特殊救助群體、一般保障群體和開(kāi)發(fā)群體，為不同年齡段的移民安排不同的保障項(xiàng)目：最低生活保障、醫(yī)療救助、養(yǎng)老保險(xiǎn)、合作醫(yī)療保險(xiǎn)和職業(yè)技能培訓(xùn)。該模式采取由業(yè)主、政府、移民個(gè)人多方籌資建立，移民安置地政府職能部門(mén)現(xiàn)收現(xiàn)付的管理方式[13]。

（二）移民權(quán)益保障相關(guān)機(jī)制研究

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)移民權(quán)益保障相關(guān)機(jī)制進(jìn)行了有益的探索。袁松齡和常獻(xiàn)立（2002）從規(guī)劃和監(jiān)理的角度，以小浪底移民為研究對(duì)象，結(jié)合小浪底移民的成功經(jīng)驗(yàn)，提出搞好規(guī)劃設(shè)計(jì)是保護(hù)移民合法權(quán)益的基礎(chǔ)，引入社會(huì)監(jiān)理監(jiān)測(cè)機(jī)制是保護(hù)移民合法權(quán)益的手段，搞好公眾參與和移民申訴是保護(hù)移民合法權(quán)益的途徑，搞好生產(chǎn)開(kāi)發(fā)是保護(hù)移民合法權(quán)益的根本等觀點(diǎn)[14]。鄧曦東和段躍芳（2008）從“利益相關(guān)者”理論視角，對(duì)中國(guó)非志愿移民補(bǔ)償制度的歷史與現(xiàn)狀進(jìn)行分析，綜合移民利益、開(kāi)發(fā)商利益和國(guó)家利益，提出了非志愿移民補(bǔ)償制度創(chuàng)新的路徑選擇，即要建立移民補(bǔ)償制度的利益相關(guān)者參與機(jī)制、創(chuàng)新移民無(wú)形損失補(bǔ)償?shù)脑u(píng)估機(jī)制、建立和諧的利益補(bǔ)償機(jī)制、改革并完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度、建立移民發(fā)展基金和完善移民社會(huì)保障體系[15]。傅珩（2008）從健全社會(huì)體制的角度提出，在土地被征收的過(guò)程中移民權(quán)益經(jīng)常流失，因此必須建立一套完整的失地農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制，改變不合理的土地征用制度，創(chuàng)新和改革農(nóng)村土地制度，建立、健全失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度，完善農(nóng)民的就業(yè)保障機(jī)制和規(guī)范失地農(nóng)民的管理體系[16]。崔廣平和周淑清（2009）從文化變遷的角度提出移民與遷建有成建制遷移、分割重組和分散安置三種方式，三者都會(huì)在不同程度上產(chǎn)生社會(huì)沖突，其中第二種方式對(duì)社會(huì)影響較大，其余兩種方式的影響相對(duì)較小。移民與遷建后新形成的社區(qū)整合應(yīng)以文化整合為主，制度整合為輔，為了維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定應(yīng)盡量采用成建制的搬遷方式。[17]李勛華（2010）從法學(xué)的角度對(duì)水電工程移民權(quán)利進(jìn)行了細(xì)分，認(rèn)為移民的權(quán)利分為實(shí)體性權(quán)利和程序性權(quán)利，實(shí)體性權(quán)利包括移民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)和公平權(quán)等，程序性權(quán)利包括移民知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等。水電工程移民權(quán)益保障是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要建立以移民規(guī)劃管理機(jī)制為基礎(chǔ)，以移民長(zhǎng)效補(bǔ)償安置機(jī)制為重要內(nèi)容，以移民后期扶持機(jī)制為后續(xù)支撐，以移民參與機(jī)制和監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制為保障的移民權(quán)益保障體系[18]。

（三）移民公平補(bǔ)償研究

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)移民公平補(bǔ)償?shù)难芯肯鄬?duì)較早，在上個(gè)世紀(jì)90年代開(kāi)始就有不少學(xué)者進(jìn)行了有益的探索，提出了大量具有創(chuàng)新性和前瞻性的代表性觀點(diǎn)。早期的研究多是對(duì)三峽工程建設(shè)移民問(wèn)題的論證。傅秀堂（1995）以長(zhǎng)江三峽移民為例，強(qiáng)調(diào)移民補(bǔ)償要控制移民投資總額，實(shí)行地方包干和限額規(guī)劃[19]。楊文建和劉耀祥（2002）以廣東省都坪水電站為例，提出了水庫(kù)移民與水利水電工程效益共享安置模式，指出水電工程效益包括發(fā)電效益、灌溉效益、供水效益、航運(yùn)效益和其他效益，移民以其受淹沒(méi)的土地資源和水資源使用權(quán)價(jià)值分享工程效益[20]。段躍芳（2004）認(rèn)為，移民作為經(jīng)濟(jì)人，具有一般經(jīng)濟(jì)人追求利益最大化的行為理性，合理的移民補(bǔ)償會(huì)對(duì)水庫(kù)移民由非自愿性向自愿性轉(zhuǎn)變的實(shí)現(xiàn)起到主要作用。物質(zhì)補(bǔ)償不足以保障移民的權(quán)益，補(bǔ)償應(yīng)以淹沒(méi)區(qū)資源價(jià)值轉(zhuǎn)移理論為依據(jù)，確保移民參與工程分配，讓移民以投資者的身份分享工程效益，建立合理利益分配機(jī)制[21]。孔令強(qiáng)和施國(guó)慶（2008）分析了傳統(tǒng)安置模式的特點(diǎn)和存在的問(wèn)題，提出水電移民入股安置能實(shí)現(xiàn)從非自愿移民到自愿移民的轉(zhuǎn)變、從開(kāi)發(fā)性移民到參與性移民的升華、緩解項(xiàng)目業(yè)主資金籌措壓力和推動(dòng)小城鎮(zhèn)建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，入股安置包括“以集體土地使用權(quán)作價(jià)入股”和“以征地補(bǔ)償安置費(fèi)用入股”兩種基本方式[22]。沈際勇和強(qiáng)茂山（2009）提出，水庫(kù)移民是一種特殊的產(chǎn)權(quán)交換現(xiàn)象。水庫(kù)移民征地補(bǔ)償與安置政策是對(duì)這一產(chǎn)權(quán)交換行為進(jìn)行約束的合約。從合約選擇的視角，真實(shí)世界的約束條件與合約條款之間存在著內(nèi)在邏輯關(guān)系。若移民使用貨幣資產(chǎn)從水庫(kù)獲取收入的不確定性增加，則意味著政府承擔(dān)水庫(kù)移民的總成本會(huì)增加。若政府欲降低水庫(kù)移民的總成本，則意味著會(huì)對(duì)水庫(kù)移民獲得的貨幣資產(chǎn)施加使用約束。土地安置只是一個(gè)約束方式。在土地安置成本上升，成為合約選擇新的局限條件時(shí)，水庫(kù)移民補(bǔ)償資金的社會(huì)保障使用或長(zhǎng)期補(bǔ)償即成為適應(yīng)新的局限條件要求的約束形式[23]。另外，很多學(xué)者提出的“土地?fù)Q保障”、“開(kāi)發(fā)促保障”和“產(chǎn)權(quán)置換”[24]的補(bǔ)償模式，對(duì)移民公平補(bǔ)償也具有一定的指導(dǎo)意義。

總體來(lái)看，目前國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)水利工程移民權(quán)益保障的研究已經(jīng)涵蓋了經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)等多學(xué)科理論，運(yùn)用了規(guī)范研究與實(shí)證研究相結(jié)合的研究方法，對(duì)水利工程移民權(quán)益保護(hù)進(jìn)行了許多有益的探索，提出了許多有針對(duì)性的見(jiàn)解和措施。歸納起來(lái)，主要體現(xiàn)為：規(guī)范移民安置規(guī)劃、公平補(bǔ)償、健全移民法律法規(guī)體系、實(shí)施移民管理監(jiān)督工作和健全移民參與機(jī)制等方面。其規(guī)范研究主要集中在考察水利工程移民權(quán)益保障制度、創(chuàng)新措施和機(jī)制設(shè)計(jì)，而實(shí)證研究則主要集中在研究水利工程移民權(quán)益流失的成因——移民社會(huì)保障制度不健全、水電工程收益分配不公平和利益保護(hù)機(jī)制不完善。

國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)水利工程移民生計(jì)及其權(quán)益保障研究為政策的實(shí)施提供了許多頗有價(jià)值的建議，但也存在著許多不足之處。首先，對(duì)水利工程生計(jì)和移民權(quán)益保護(hù)的系統(tǒng)化研究還沒(méi)有形成，研究顯得比較零碎和分散。學(xué)者對(duì)移民生計(jì)和權(quán)益保障機(jī)制的研究多集中在管理機(jī)制、補(bǔ)償機(jī)制、參與機(jī)制和評(píng)估機(jī)制的某一方面，移民生計(jì)和權(quán)益保障體系的系統(tǒng)研究還沒(méi)有出現(xiàn)。其次，水利工程建設(shè)移民的每一個(gè)環(huán)節(jié)和階段都涉及到移民生計(jì)恢復(fù)和移民權(quán)益保護(hù)。權(quán)益保障是一個(gè)系統(tǒng)工程，移民過(guò)程中的任何一個(gè)環(huán)節(jié)和階段出了問(wèn)題，都會(huì)有損移民的權(quán)益。而當(dāng)下從移民過(guò)程去系統(tǒng)研究移民生計(jì)及其權(quán)益保障的論著還非常缺乏，因而研究比較泛化，缺乏針對(duì)性和可操作性。另外，目前學(xué)界對(duì)移民生計(jì)和保障機(jī)制的研究多為定性研究，定量研究嚴(yán)重缺乏，能夠?qū)σ泼裆?jì)發(fā)展和移民權(quán)益補(bǔ)償合理化進(jìn)行有效測(cè)評(píng)的模型和指標(biāo)體系還沒(méi)有建立起來(lái)，實(shí)際操作中很難達(dá)成定性與定量分析的有機(jī)統(tǒng)一。

[1] 杜和平．三峽庫(kù)區(qū)后靠安置移民如何安穩(wěn)致富[J]．新重慶，2003，（11）．

[2] 吳正彪．少數(shù)民族水庫(kù)移民生計(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中傳統(tǒng)文化的演變與調(diào)適——基于貴州省紫云自治縣、羅甸縣的調(diào)查[J]．三峽論壇，2011，（4）．

[3] 宋全成．中國(guó)城市化進(jìn)程中的失地農(nóng)民問(wèn)題及對(duì)策——非自愿移民與社會(huì)學(xué)研究的雙重視角[J]．社會(huì)科學(xué)輯刊，2009，（2）．

[4] 桑梅蘭．寧夏生態(tài)移民與城鎮(zhèn)化發(fā)展研究[J]．西北人口，2005，（1）．

[5] 邱景明．小城鎮(zhèn)建設(shè)與生態(tài)移民相結(jié)合是山區(qū)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要選擇[J]．江西行政學(xué)院報(bào)，2003，（3）．

[6] 劉學(xué)敏，陳靜．生態(tài)移民、城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)發(fā)展——對(duì)西北地區(qū)城鎮(zhèn)化的調(diào)查與思考[J]．中國(guó)特色社會(huì)主義研究，2002，（2）．

[7] 劉曉鷹，鄒國(guó)偉．四川民族地區(qū)旅游業(yè)與生態(tài)移民及其城鎮(zhèn)化推進(jìn)[J]．西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)，2005，（12）．

[8] 尹秀娟，羅亞萍．“三江源”生態(tài)移民與遷入地城鎮(zhèn)化建[J]．青海師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2007，（2）．

[9] 拜琦瑞，馬文靜．生態(tài)移民與西北地區(qū)城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[J]．西北人口，2004，（1）．

[10] 王毅杰，李利浩．多元生計(jì)模式下的移民生產(chǎn)安置[J]．河海大學(xué)學(xué)報(bào)，2011，（6）．

[11] 陳阿江，施國(guó)慶，吳宗法．水庫(kù)移民社會(huì)保障研究——T水電站S庫(kù)區(qū)移民社會(huì)保障的個(gè)案分析[J]．河海大學(xué)學(xué)報(bào)，2001，（1）．

[12] 陳紹軍，陳阿江，周魁．移民社會(huì)保障體系探討[J]．水利經(jīng)濟(jì)，2002，（4）．

[13] 高忠文．水電工程農(nóng)村移民基本社會(huì)保障模式研究[J]．水利水電，2007，（7）．

[14] 袁松齡，常獻(xiàn)立．小浪底水庫(kù)移民權(quán)益保護(hù)[J]．河海大學(xué)學(xué)報(bào)，2002，（2）．

[15] 鄧曦東，段躍芳．中國(guó)非志愿移民的補(bǔ)償制度創(chuàng)新研究——基于利益相關(guān)者視角的分析[J]．經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2008，（3）．

[16] 傅珩．我國(guó)失地農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制的研究[J]．農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2008，（2）．

[17] 崔廣平，周淑清．論水庫(kù)移民的社會(huì)變遷與社會(huì)秩序的整合[J]．前沿，2009，（7）．

[18] 李勛華．水電工程農(nóng)村移民權(quán)益體系及保障機(jī)制研究[J]．湖北社會(huì)科學(xué)，2010，（6）．

[19] 傅秀堂．試論移民補(bǔ)償與發(fā)展[J]．人民長(zhǎng)江，1995，（8）．

[20] 楊文建，劉耀祥．水庫(kù)移民與水電工程效益共享安置模式研究[J]．人口與經(jīng)濟(jì)，2002，（4）．

[21] 段躍芳．關(guān)于水庫(kù)移民補(bǔ)償問(wèn)題的探討[J]．三峽大學(xué)學(xué)報(bào)，2004，（3）．

[22] 孔令強(qiáng)，施國(guó)慶．水電工程農(nóng)村移民入股安置模式初探[J]．長(zhǎng)江流域資源與環(huán)境，2008，（2）．

[23] 沈際勇，強(qiáng)茂山．農(nóng)村水庫(kù)移民征地補(bǔ)償合約探討[J]．水利經(jīng)濟(jì)，2009，（2）．

[24] 安虎森，鄒璇．“產(chǎn)權(quán)置換”與大型工程移民補(bǔ)償問(wèn)題——以三峽庫(kù)區(qū)移民為例[J]．管理世界，2005，（11）．