論國(guó)際條約在中國(guó)的適用

李燁

(華東政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院，上海 200042)

作為當(dāng)代國(guó)際法最主要的法律淵源，國(guó)際條約是各締約國(guó)在各自國(guó)家利益的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)各種利弊的權(quán)衡及各種因素的綜合考量而締結(jié)的，是調(diào)整各種國(guó)際關(guān)系的重要法律工具。因此，就一國(guó)而言，國(guó)內(nèi)法與其所締結(jié)或參加的條約不應(yīng)發(fā)生沖突。然而在國(guó)際法實(shí)踐中我們發(fā)現(xiàn)，各國(guó)對(duì)國(guó)際條約在締約國(guó)國(guó)內(nèi)的適用方式、國(guó)際條約與國(guó)內(nèi)法的關(guān)系等問(wèn)題上存在很大不同。

隨著我國(guó)綜合國(guó)力的不斷增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)交往不斷擴(kuò)大，我國(guó)締結(jié)和參加的條約也日漸增多，如何處理國(guó)際條約與國(guó)內(nèi)法的關(guān)系來(lái)使條約在我國(guó)得到更好的適用這一問(wèn)題日益迫切。筆者認(rèn)為，對(duì)此問(wèn)題的研究具有理論與實(shí)踐雙重意義。

一、國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法關(guān)系的原理概述

首先，國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法兩者究竟同屬于一個(gè)法律體系，還是分屬于不同的法律體系，這個(gè)問(wèn)題長(zhǎng)期在國(guó)際法理論上頗具爭(zhēng)議，同時(shí)也是一個(gè)不可回避的實(shí)踐問(wèn)題［1］?？v觀(guān)世界各國(guó)理論與實(shí)踐的歷史，對(duì)于該問(wèn)題存在著三種不同的學(xué)說(shuō)，并形成兩大派別。一派為“一元論”，主張國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法同屬于同一法律體系;另一派別為“二元論”，即國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法是兩個(gè)不同的法律體系。另外有學(xué)者認(rèn)為還存在“否定論”，即否認(rèn)國(guó)際法為真正的法律。也有學(xué)者認(rèn)為在后來(lái)的國(guó)際法實(shí)踐中又產(chǎn)生了“協(xié)調(diào)論”［2］、“自然調(diào)整論”［3］。筆者在此僅簡(jiǎn)要討論“一元論”和“二元論”。

這里的“一元論”分為國(guó)內(nèi)法優(yōu)先說(shuō)和國(guó)際法優(yōu)先說(shuō)。前者，認(rèn)為國(guó)際法作為法律與國(guó)內(nèi)法同屬一個(gè)法律體系，在這個(gè)法律體系中，國(guó)際法是依靠國(guó)內(nèi)法才得到其效力的。由于國(guó)際法的效力來(lái)自國(guó)內(nèi)法，國(guó)際法于是就成為國(guó)內(nèi)法的一部分，堪稱(chēng)國(guó)家的“對(duì)外公法”。而相反，國(guó)際法優(yōu)先說(shuō)認(rèn)為國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法的沖突是較高規(guī)范與較低規(guī)范之間的沖入，國(guó)內(nèi)法的效力低于國(guó)際法，因此國(guó)內(nèi)法就應(yīng)該絕對(duì)服從于國(guó)際法［4］。主張“一元論”的國(guó)家主要有法國(guó)、德國(guó)、荷蘭、波蘭和瑞士等國(guó)家?！岸摗保址Q(chēng)“平行說(shuō)”，認(rèn)為，國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法是兩個(gè)互補(bǔ)隸屬、地位相等的法律體系。無(wú)論是“一元論”還是“二元論”，雖都具有各自的優(yōu)劣，但也僅僅是對(duì)國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法相互關(guān)系的片面認(rèn)識(shí)。在各國(guó)的實(shí)踐中，完全采用“一元論”或“二元論”的國(guó)家非常少見(jiàn)，絕大多數(shù)國(guó)家的憲法都是處于“一元論”與“二元論”之間，采取一種混合的方法［5］。隨著國(guó)際關(guān)系的不斷發(fā)展，國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法的關(guān)系也隨著時(shí)間的推移和各國(guó)實(shí)踐發(fā)生著細(xì)微的變化。

國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法的關(guān)系問(wèn)題，歸根到底，是國(guó)家如何在國(guó)內(nèi)執(zhí)行國(guó)際法的問(wèn)題，也就是國(guó)家履行國(guó)際法義務(wù)的問(wèn)題［6］。由條約創(chuàng)設(shè)的權(quán)利與義務(wù)是否需要在國(guó)內(nèi)法中得到實(shí)施，以及如果需要，它們事實(shí)上是否可以得到實(shí)施是一個(gè)國(guó)際法學(xué)家和國(guó)內(nèi)法學(xué)家共同關(guān)心的問(wèn)題［7］。這里就涉及到國(guó)際條約在締約國(guó)內(nèi)的適用問(wèn)題。根據(jù)“條約必須遵守”原則，也根據(jù)《維也納條約法公約的規(guī)定》，適用條約是締約國(guó)的義務(wù)，而一國(guó)采用何種方式將國(guó)際條約引入到國(guó)內(nèi)法律體系屬一國(guó)內(nèi)部的問(wèn)題。一般來(lái)說(shuō)，只要一國(guó)履行了它的(條約)義務(wù)，它是如何履行的，國(guó)際法并不關(guān)心［8］。盡管如此，各國(guó)將如何在適用國(guó)際法規(guī)則、在多大程度上適用將直接關(guān)系到國(guó)際法規(guī)則在整個(gè)國(guó)際層面的效力問(wèn)題，也反映了各國(guó)對(duì)于其所承擔(dān)的國(guó)際義務(wù)的態(tài)度及履行。

一個(gè)在國(guó)際上已經(jīng)生效的條約，其規(guī)定在各國(guó)國(guó)內(nèi)得到執(zhí)行，以得到各國(guó)國(guó)內(nèi)法的接受為條件［9］。接受分為兩種:一是將條約規(guī)定直接轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)內(nèi)法;二是無(wú)需轉(zhuǎn)變而將條約規(guī)定納入國(guó)內(nèi)法。前者即“轉(zhuǎn)化式”，是指必須通過(guò)國(guó)內(nèi)立法機(jī)關(guān)以一定的立法程序?qū)⒁豁?xiàng)國(guó)際條約的內(nèi)容制定為國(guó)內(nèi)法后，才能在國(guó)內(nèi)適用。轉(zhuǎn)變的意義在于它完成了從國(guó)際法到國(guó)內(nèi)法性質(zhì)的轉(zhuǎn)變。采用這種方式的國(guó)家為英國(guó)以及受“二元論”影響較大的意大利;后者即“采納式”(也稱(chēng)“納入式”)，是指將條約的規(guī)定一般地納入國(guó)內(nèi)法而無(wú)須為每個(gè)條約制定另一個(gè)國(guó)內(nèi)法，以便將條約規(guī)定轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)內(nèi)法，條約可以視為本國(guó)法律的一部分由國(guó)內(nèi)法院直接適用。采用“采納式”的國(guó)家主要有法國(guó)、瑞士、荷蘭等歐洲大陸國(guó)家。

筆者認(rèn)為，在國(guó)際法日趨集中化的背景下，轉(zhuǎn)化的方法顯然不符合時(shí)代發(fā)展的潮流，在很多情況下轉(zhuǎn)化方法實(shí)質(zhì)上是一種重復(fù)勞動(dòng)。隨著我國(guó)國(guó)力的增強(qiáng)，所參加和締結(jié)的國(guó)際條約數(shù)量也越來(lái)越多，內(nèi)容也越來(lái)越龐雜，如果每一項(xiàng)國(guó)際條約都需要通過(guò)轉(zhuǎn)化的方式加以適用，則必然會(huì)造成沉重的立法負(fù)擔(dān)，浪費(fèi)人力物力資源，同時(shí)也會(huì)在一定程度上對(duì)條約在國(guó)內(nèi)的切實(shí)履行有所損益和拖延，很顯然會(huì)有礙于條約在國(guó)內(nèi)的適用，甚至嚴(yán)重者還會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的國(guó)家責(zé)任。當(dāng)然我們也不能完全否定轉(zhuǎn)化式的方法在國(guó)際條約適用方式上的作用。條約如何在國(guó)內(nèi)適用應(yīng)取決于條約本身的性質(zhì)和特點(diǎn)，例如我國(guó)不同的機(jī)關(guān)所簽署或批準(zhǔn)的條約有著不同的等級(jí)和效力，這就需要分類(lèi)進(jìn)行處理，筆者將在下文闡述。通常的做法是針對(duì)不同性質(zhì)或內(nèi)容的條約分別采用上述兩種方式。很典型的一個(gè)例子即英國(guó)，英國(guó)對(duì)于國(guó)際條約和國(guó)際習(xí)慣分別采取不同的方法使其得到英國(guó)國(guó)內(nèi)的接受。對(duì)于國(guó)際習(xí)慣，英國(guó)將其看做是國(guó)內(nèi)法的一部分，采用采納的方法無(wú)須轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法即可被英國(guó)的法院所承認(rèn)并直接適用;而條約不能直接適用于國(guó)內(nèi)法院，只有經(jīng)過(guò)議會(huì)的立法程序并轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法后才能在國(guó)內(nèi)適用。

二、國(guó)際條約在中國(guó)的適用

目前，我國(guó)憲法就條約問(wèn)題始終保持回避的態(tài)度。關(guān)于國(guó)際條約與我國(guó)國(guó)內(nèi)法的地位、關(guān)系以及國(guó)際條約在我國(guó)的適用方式，我國(guó)憲法及憲法性法律文件都沒(méi)有作出原則性的規(guī)定。僅在一些專(zhuān)門(mén)性法律、法規(guī)中作出了條約與國(guó)內(nèi)法發(fā)生沖突時(shí)，條約效力高于國(guó)內(nèi)法的規(guī)定。例如，1982年《民事訴訟法》第238條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)締結(jié)或者參加的國(guó)際條約同本法有不同規(guī)定的，適用國(guó)際條約，但是，我國(guó)申請(qǐng)保留的條款除外。”以此為開(kāi)端，之后的《涉外經(jīng)濟(jì)合同法》、《民法通則》、《海商法》等都作了類(lèi)似的規(guī)定［10］。

(一)條約在我國(guó)法律體系中的地位

世界上絕大多數(shù)國(guó)家的憲法一般都對(duì)條約在本國(guó)法律體系中的地位作出相應(yīng)的規(guī)定，然而中國(guó)無(wú)論是憲法還是憲法性法律，對(duì)于條約的地位問(wèn)題均未有所提及，在這一問(wèn)題上產(chǎn)生了一定的混亂和不穩(wěn)定。根據(jù)1982年《民事訴訟法》的規(guī)定，李浩培先生認(rèn)為國(guó)際條約的地位優(yōu)越于中國(guó)國(guó)內(nèi)法。因此，適用該條約的結(jié)果，不論有關(guān)的條約締結(jié)在國(guó)內(nèi)法以前或以后都應(yīng)適用條約的規(guī)定。這也表明了中國(guó)貫徹條約必須善意履行的原則的堅(jiān)決性［11］。然而，雖然之后的不少法律法規(guī)都規(guī)定了類(lèi)似內(nèi)容，涉及民事、野生動(dòng)物保護(hù)、郵政、外國(guó)人出入境等方面，但有些法律法規(guī)只涉及民事和行政管理等特定事項(xiàng)，政治性并不強(qiáng)［12］。因此不能武斷地說(shuō)中國(guó)有國(guó)際條約的地位高于國(guó)內(nèi)法的一般規(guī)定。

另外一點(diǎn)值得注意，我國(guó)的國(guó)際條約根據(jù)批準(zhǔn)或決定的機(jī)關(guān)的不同是有相應(yīng)等級(jí)效力之分的，主要分為有全國(guó)人大常委會(huì)決定批準(zhǔn)和廢除的條約和重要協(xié)定、有國(guó)務(wù)院核準(zhǔn)的條約和協(xié)定以及無(wú)須全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)或國(guó)務(wù)院核準(zhǔn)即可生效的協(xié)定。很顯然，對(duì)這些不同等級(jí)效力的條約及重要協(xié)定需要進(jìn)行分類(lèi)，每一類(lèi)在我國(guó)法律體系中的地位和等級(jí)都會(huì)有所不同。筆者同意王鐵崖先生的觀(guān)點(diǎn)，即不能斷言在我國(guó)國(guó)際條約絕對(duì)優(yōu)于國(guó)內(nèi)法，或籠統(tǒng)地說(shuō)條約在我國(guó)與國(guó)內(nèi)法具有同等法律效力亦不夠精確［13］。

(二)條約在中國(guó)國(guó)內(nèi)法上的接受

正如上文所述，我國(guó)憲法及憲法性法律都未對(duì)條約在中國(guó)國(guó)內(nèi)法上的接受作出明確規(guī)定，既沒(méi)有規(guī)定轉(zhuǎn)化方式，也沒(méi)有規(guī)定納入方式，《憲法》僅原則性地簡(jiǎn)單規(guī)定了國(guó)務(wù)院的締結(jié)權(quán)及全國(guó)人大常委會(huì)的決定批準(zhǔn)與廢除權(quán)。學(xué)者們對(duì)這一問(wèn)題也一直存在較大分歧，導(dǎo)致很多國(guó)際條約在我國(guó)的適用過(guò)程中出現(xiàn)了一些紕漏，目前的通說(shuō)是采用納入的方式使國(guó)際條約在中國(guó)得到適用。原因很明顯，從1982年《民事訴訟法》238條之規(guī)定以及隨后的《涉外經(jīng)濟(jì)合同法》、《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》等一些專(zhuān)門(mén)性法律的相似規(guī)定，到最高人民法院一些規(guī)定當(dāng)國(guó)內(nèi)法與我國(guó)所承擔(dān)的國(guó)際條約義務(wù)發(fā)生沖突時(shí)應(yīng)當(dāng)適用國(guó)際條約的有關(guān)規(guī)定的司法解釋?zhuān)?988年《關(guān)于執(zhí)行中外司法協(xié)助協(xié)定的通知》、1995年《關(guān)于處理涉外案件若干問(wèn)題的規(guī)定》等，再到我國(guó)的外交聲明中明確指出在國(guó)際上對(duì)中國(guó)生效的條約具有國(guó)內(nèi)法律效力，這些法律、法規(guī)、司法解釋及外交聲明使我國(guó)很多學(xué)者認(rèn)為納入的方式很具有說(shuō)服力。關(guān)于條約在國(guó)內(nèi)的生效，納入比較簡(jiǎn)便一些，且符合國(guó)際法的集中化趨勢(shì)，也符合中國(guó)在實(shí)踐中的一貫立場(chǎng)和做法。因此，中國(guó)采用納入的做法較好［14］。

筆者認(rèn)為，僅憑借這些法律、法規(guī)、司法解釋及外交聲明并不能證明我國(guó)采用納入式的方法使我國(guó)所締結(jié)和參加的條約在國(guó)內(nèi)得到適用。首先，很重要的一點(diǎn)是，上述法律文件僅僅是對(duì)個(gè)別國(guó)際條約在中國(guó)直接適用的規(guī)定。而條約的適用方式與條約在一國(guó)國(guó)內(nèi)法上的接受方式是兩個(gè)不同的概念，前者以后者為基礎(chǔ)［15］。條約的適用一般來(lái)說(shuō)包括三個(gè)方面的內(nèi)容:條約在國(guó)內(nèi)法上的接受;區(qū)別自動(dòng)執(zhí)行條約和非自動(dòng)執(zhí)行條約;條約與國(guó)內(nèi)法的相互地位。其次，如上文所述，這些法律法規(guī)僅僅是一些專(zhuān)門(mén)性的法律，涉及的領(lǐng)域比較狹窄，大多集中在民事、行政管理領(lǐng)域，代表性不強(qiáng)，因此不能片面地認(rèn)為我國(guó)將賦予條約以國(guó)內(nèi)法律效力的方式作“納入”理解。

三、關(guān)于條約在中國(guó)適用的幾點(diǎn)思考

筆者認(rèn)為，我國(guó)憲法對(duì)條約問(wèn)題的回避態(tài)度是一切與條約相關(guān)問(wèn)題產(chǎn)生的根源。我國(guó)近年來(lái)所締結(jié)和參加的條約數(shù)量越來(lái)越多，形式越來(lái)越豐富，所涉及內(nèi)容的范圍也越來(lái)越廣，如果沒(méi)有憲法或憲法性法律文件對(duì)這些問(wèn)題作一個(gè)概括性原則性的統(tǒng)一規(guī)定，在條約的適用上就需要大量的專(zhuān)門(mén)性立法或司法解釋來(lái)一一規(guī)定，這種做法是非常不明智的，也會(huì)造成法律法規(guī)之間的混亂和沖突。憲法是我國(guó)的根本大法，在憲法中明確地原則性地規(guī)定條約(包括國(guó)際習(xí)慣)在我國(guó)法律體系中的地位，條約在我國(guó)的接受方式、適用方式、條約的執(zhí)行等一系列問(wèn)題，不僅可以減少實(shí)踐中的混亂做法，也可以減輕立法負(fù)擔(dān)，有利于國(guó)際條約和國(guó)際習(xí)慣在我國(guó)得到切實(shí)貫徹和實(shí)行。

對(duì)于條約在中國(guó)的適用問(wèn)題，中國(guó)可以借鑒美國(guó)的做法，即將所簽署或締結(jié)的條約根據(jù)一定的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)分為自動(dòng)執(zhí)行的條約和非自動(dòng)執(zhí)行的條約。前者是指條約經(jīng)國(guó)內(nèi)接受后，無(wú)須再用國(guó)內(nèi)立法予以補(bǔ)充規(guī)定，即應(yīng)由國(guó)內(nèi)司法或行政機(jī)關(guān)予以適用的那類(lèi)條約。后者是指尚須再用國(guó)內(nèi)立法予以補(bǔ)充規(guī)定才能由國(guó)內(nèi)司法或行政機(jī)關(guān)予以適用的那類(lèi)條約。這種混合式的方法無(wú)疑是一種較好的折中方法，既能夠減輕立法負(fù)擔(dān)，又能夠提高條約適用的效率。李浩培先生指出凡把條約一般地接受為國(guó)內(nèi)法的國(guó)家，實(shí)際上都有區(qū)別自動(dòng)執(zhí)行和非自動(dòng)執(zhí)行的條約的必要［18］。正是由于我國(guó)的法律規(guī)定的缺漏，在很多具體問(wèn)題的處理上出現(xiàn)了差錯(cuò)。我國(guó)最高法院在直接適用WTO規(guī)則問(wèn)題上顯示宣稱(chēng)直接適用，后又表示不直接適用即是典型的一個(gè)例子。筆者認(rèn)為針對(duì)不同等級(jí)和效力的條約應(yīng)適用不同的接受方式，同樣，也應(yīng)確定不同的適用方式。一般而言，內(nèi)容具體、具有可操作性的條約、與公民個(gè)人利益聯(lián)系緊密的“私法性條約”宜采取直接適用的方式，而內(nèi)容原則、抽象，不具有可操作性的條約、與國(guó)家利益聯(lián)系緊密的“公法性條約”宜采取間接適用的方式［16］。

當(dāng)然，這里還有一個(gè)自動(dòng)執(zhí)行條約與非自動(dòng)執(zhí)行條約的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，現(xiàn)在按照美國(guó)的判例法，在原則上一個(gè)條約，除非含有需要立法執(zhí)行的明文規(guī)定，或者由于其涉及必須經(jīng)美國(guó)國(guó)會(huì)立法才能實(shí)施的政府行動(dòng)，因而按其性質(zhì)是不能徑直適用的那類(lèi)條約，就是自動(dòng)執(zhí)行的條約。李浩培先生也在《條約法概論》中指出了實(shí)踐中濫用非自動(dòng)執(zhí)行概念的可能性。這點(diǎn)說(shuō)明，我們?cè)诮梃b的過(guò)程中應(yīng)該盡量避免這種情況的出現(xiàn)，具體來(lái)說(shuō)還應(yīng)由我國(guó)的憲法或憲法性法律文件對(duì)區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)作出明確嚴(yán)格的規(guī)定。

對(duì)于條約在我國(guó)法律體系中的地位等級(jí)問(wèn)題，陳寒楓等人曾就該問(wèn)題提出過(guò)設(shè)想:(1)憲法;(2)全國(guó)人大決定批準(zhǔn)的條約、法律;(3)國(guó)務(wù)院核準(zhǔn)的條約、行政法規(guī);(4)無(wú)須決定批準(zhǔn)或者核準(zhǔn)的條約、部門(mén)規(guī)章。隨后一些國(guó)內(nèi)學(xué)者在此基礎(chǔ)上認(rèn)為同意位階的條約應(yīng)優(yōu)先于國(guó)內(nèi)法適用。

在筆者看來(lái)，這種設(shè)想有兩點(diǎn)可取之處。首先，將條約的效力置于我國(guó)憲法之下，維護(hù)了我國(guó)憲法是根本大法的權(quán)威，任何條約包括國(guó)際習(xí)慣都不得與憲法相抵觸。任何國(guó)家在締結(jié)和簽訂條約時(shí)首先考慮的就是國(guó)家主權(quán)原則，以憲法所保護(hù)的本國(guó)國(guó)家及人民的利益為根本出發(fā)點(diǎn)，而國(guó)際條約在本質(zhì)上說(shuō)是一種國(guó)與國(guó)之間通過(guò)協(xié)商、讓步達(dá)成的一種契約，其性質(zhì)也決定了應(yīng)將其置于一國(guó)憲法之下。其次，這樣一種設(shè)想也進(jìn)一步避免了國(guó)際條約與國(guó)內(nèi)法的沖突問(wèn)題。將不同等級(jí)的條約按照不同位階納入整個(gè)法律體系中并進(jìn)行分類(lèi)，使得我國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院在批準(zhǔn)決定條約時(shí)能夠充分考慮已存上下位階法律的規(guī)定，及時(shí)對(duì)條約作出保留、修改，或?qū)l約作出與已有法律不相沖突的解釋或變通條約的效力，或變通相關(guān)國(guó)內(nèi)法的效力。

總之，國(guó)際條約是最重要的國(guó)際法淵源，也是推動(dòng)國(guó)際關(guān)系不斷發(fā)展的動(dòng)力之一。然而只有國(guó)家才是國(guó)際法的主體，才是國(guó)際條約的履行者。國(guó)際條約的真正發(fā)揮作用卻需要得到各國(guó)國(guó)內(nèi)法上的接受，并且在締約國(guó)國(guó)內(nèi)得到貫徹施行。條約在國(guó)內(nèi)的適用問(wèn)題不僅是國(guó)際法理論界一直爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，對(duì)這一問(wèn)題的研究具有立法理論和實(shí)際操作的雙重意義。在國(guó)際交往日益頻繁的今天，我國(guó)所締結(jié)和參加的國(guó)際條約數(shù)不勝數(shù)，更需要我國(guó)對(duì)這一問(wèn)題作出系統(tǒng)的明確的規(guī)定。

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［2］［10］［13］王鐵崖.國(guó)際法引論［M］.北京:北京大學(xué)出版社，1998.

［3］曹建明，周洪均，王虎華.國(guó)際公法學(xué)［M］.北京:法律出版社，1998.

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［9］［11］李浩培.條約法概論［M］.北京:法律出版社，2003.

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