義務(wù)教育高位均衡：理性思索與行動建議

王毓珣，張軍鳳，王 穎

（天津市教育科學(xué)研究院，天津 300191）

伴隨著天津市義務(wù)教育現(xiàn)代化學(xué)校建設(shè)評估驗收工作的順利開展，天津市將于2012年底全面完成義務(wù)教育學(xué)?，F(xiàn)代化建設(shè)任務(wù)。學(xué)校達(dá)標(biāo)后，下一步還要干什么？這已經(jīng)成為擺在我們面前的一大課題。一是做好鞏固工作，在適當(dāng)?shù)臅r機展開抽樣復(fù)查，謹(jǐn)防某些學(xué)校班容量過大、學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)過重等問題回潮。二是做好提高工作，提出高位均衡的新目標(biāo)，引領(lǐng)義務(wù)教育學(xué)校朝著更高的優(yōu)質(zhì)均衡的新目標(biāo)邁進。

一、義務(wù)教育高位均衡的理性思索

（一）何謂義務(wù)教育高位均衡

所謂義務(wù)教育高位均衡，是指以教育公平為指導(dǎo)，以教育均等為理想，在義務(wù)教育法框架下，達(dá)成區(qū)域教育發(fā)展的階段性目標(biāo)：優(yōu)質(zhì)均衡。與義務(wù)教育學(xué)?，F(xiàn)代化達(dá)標(biāo)比較，高位均衡具有以下特性：

一是高水平的均衡。應(yīng)該特別指出的是，我市正推行的義務(wù)教育學(xué)?，F(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)只是義務(wù)教育學(xué)?，F(xiàn)代化的底線標(biāo)準(zhǔn)或者說是及格標(biāo)準(zhǔn)。事實上，達(dá)標(biāo)校之間差距依然很大。高水平的均衡追求的不只是硬件的均衡，還包括更重要的軟件均衡。不只是外延層面的均衡，還包括更重要的內(nèi)涵層面均衡。

二是高質(zhì)量的均衡。高質(zhì)量的均衡就是優(yōu)質(zhì)均衡。“優(yōu)質(zhì)教育，是指能夠以其具有固定特性的優(yōu)異的教育工作或以其產(chǎn)品優(yōu)秀學(xué)生較好地滿足動態(tài)的個體與社會要求程度的教育”。[1]可見，高質(zhì)量的均衡不僅要確保每個孩子都能接受達(dá)到學(xué)?，F(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)教育，而且要更進一步確保每一個孩子都能接受優(yōu)質(zhì)的因材施教、人盡其才的義務(wù)教育。

三是高覆蓋的均衡。這種高覆蓋在當(dāng)今的義務(wù)教育法框架下，只是相對于某個區(qū)縣而言的。所謂高覆蓋的均衡，是指在某個區(qū)縣內(nèi)，學(xué)校與學(xué)校之間、城鄉(xiāng)之間、群體之間、班級之間、生生之間的義務(wù)教育資源的相對均衡。

四是高協(xié)調(diào)的均衡。高位均衡包括義務(wù)教育學(xué)校與學(xué)前教育的協(xié)調(diào)，與高中階段教育的協(xié)調(diào)，還包括公辦與民辦學(xué)校的協(xié)調(diào)，普通教育與特殊教育的協(xié)調(diào)，市民子女與外來務(wù)工人員子女教育的協(xié)調(diào)等?？傊?，辦好每一所學(xué)校，教好每一個學(xué)生，是義務(wù)教育高位均衡的最終訴求。

（二）如何科學(xué)理解義務(wù)教育高位均衡

1.義務(wù)教育高位均衡是一種優(yōu)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的均衡

客觀上，義務(wù)教育均衡發(fā)展是一個長期的、動態(tài)的、辯證的歷史發(fā)展過程。這一歷史發(fā)展過程可以劃分為若干階段。第一階段，機會均衡階段。這一階段的主要任務(wù)是普及九年制義務(wù)教育，注重為全體適齡兒童提供受教育的機會，主要解決讓每一位適齡兒童均“有學(xué)上”的問題。第二階段，合格均衡階段。這一階段的主要任務(wù)是保證每一所義務(wù)教育學(xué)?，F(xiàn)代化建設(shè)達(dá)到合格標(biāo)準(zhǔn)，注重為全體適齡兒童提供基本均等的教育，主要解決人人上“達(dá)標(biāo)學(xué)校”的問題。第三階段，高位均衡階段。這一階段的主要任務(wù)是保證每一所義務(wù)教育學(xué)校達(dá)到優(yōu)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，注重為全體適齡兒童提供優(yōu)質(zhì)教育，主要解決人人“上好學(xué)”問題。第四階段，高度均衡階段。這一階段的主要任務(wù)是保證每一所義務(wù)教育學(xué)校達(dá)到高質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，注重為全體適齡兒童提供高質(zhì)教育，主要解決人人上“最適合自己的學(xué)?！钡膯栴}。

我們必須清醒地意識到當(dāng)下我市正在全面實施的義務(wù)教育學(xué)?，F(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)評估驗收僅僅處于義務(wù)教育均衡發(fā)展的第二階段。我們正在追求的教育均衡也只是合格均衡。當(dāng)這一階段的均衡完成后，我們還必須走向第三階段的均衡:高位均衡。事實上，失衡→均衡→再失衡→再均衡，這種形式，循環(huán)往復(fù)，以至無窮，而失衡和均衡的每一次循環(huán)，都基本上是螺旋上升到相對高一級的程度。這就是義務(wù)教育均衡發(fā)展的辯證發(fā)展階段規(guī)律。

2.義務(wù)教育高位均衡是一種縣域內(nèi)部的均衡

從2006年新修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》看，義務(wù)教育高位均衡主要是一種區(qū)域內(nèi)部的均衡。其中，第六條規(guī)定：“國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)合理配置教育資源，促進義務(wù)教育均衡發(fā)展，改善薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件，并采取措施，保障農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)實施義務(wù)教育，保障家庭經(jīng)濟困難的和殘疾的適齡兒童、少年接受義務(wù)教育。國家組織和鼓勵經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)支援經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)實施義務(wù)教育?！盵2]第二十二條規(guī)定：“縣級以上人民政府及其教育行政部門應(yīng)當(dāng)促進學(xué)校均衡發(fā)展，縮小學(xué)校之間辦學(xué)條件的差距，不得將學(xué)校分為重點學(xué)校和非重點學(xué)校。學(xué)校不得分設(shè)重點班和非重點班。縣級以上人民政府及其教育行政部門不得以任何名義改變或者變相改變公辦學(xué)校的性質(zhì)?！盵2]由上足見，義務(wù)教育高位均衡的責(zé)任主體是國務(wù)院和縣級以上人民政府。因此，當(dāng)下的義務(wù)教育高位均衡主要指的是縣域內(nèi)部的均衡，而非理想化的更大區(qū)域范圍內(nèi)的高位均衡。

3.義務(wù)教育高位均衡是一種相對意義的均衡

馬克思主義哲學(xué)認(rèn)為，世界上任何事物既是絕對的，又是相對的。相對和絕對，都是同一事物既相互聯(lián)系又相互區(qū)別的兩重屬性。所謂相對，是指有條件的、暫時的、有限的；所謂絕對，是指無條件的、永恒的、無限的。絕對和相對的關(guān)系，是辯證的統(tǒng)一。絕對和相對既互相區(qū)別又互相聯(lián)結(jié)。沒有絕對，就沒有相對；沒有相對，也就無所謂絕對。絕對存在于相對之中，并通過無數(shù)相對體現(xiàn)出來；在相對中有絕對，離開絕對的相對也是沒有的。

從馬克思主義哲學(xué)的角度審視義務(wù)教育高位均衡，無論失衡與均衡都是義務(wù)教育這一事物存在的雙重屬性。其中，失衡是絕對的，均衡則是相對的。失衡中孕育著均衡，均衡中也潛隱著失衡。因此，義務(wù)教育高位均衡只是一種相對意義的均衡，而非絕對意義的均衡。換言之，義務(wù)教育達(dá)成高位均衡后，并不代表著某一縣域所有的義務(wù)教育學(xué)校達(dá)到了完全相等，而只代表著該縣域的義務(wù)教育學(xué)校均達(dá)到了相對較高的均衡標(biāo)準(zhǔn)?；蛘哒f，從合格標(biāo)準(zhǔn)走向了良好標(biāo)準(zhǔn)。事實上，一個縣域的義務(wù)教育學(xué)校在均達(dá)到良好后還存在一定的差距。這是因為優(yōu)質(zhì)教育具有“水漲船高”的特性。具體而言，優(yōu)質(zhì)教育是依據(jù)一定條件而存在、隨著一定條件而變化的。伴隨著教育質(zhì)量的普遍提升，人們對優(yōu)質(zhì)教育的要求也越來越高，優(yōu)質(zhì)教育依舊相對稀缺”。[1]這一點頗類似于水與船的關(guān)系。雖然水漲了，水平線普遍提高了，但高船依然高。這是不可改變的。

4.義務(wù)教育高位均衡是一種造峰填谷式均衡

應(yīng)該特別指出的是，我們追求的義務(wù)教育高位均衡是一種造峰填谷式均衡，而不是削峰填谷式均衡。所謂造峰填谷式均衡，就是引領(lǐng)與鼓勵區(qū)域內(nèi)所有義務(wù)教育階段學(xué)校，依據(jù)各校實際情況，創(chuàng)造性地探索特色發(fā)展之路，最終達(dá)成所有學(xué)校高位均衡發(fā)展的策略。所謂削峰填谷式均衡，就是依據(jù)平均主義原則，通過限制一些優(yōu)質(zhì)學(xué)校的發(fā)展，乃至取消一些優(yōu)質(zhì)學(xué)校，并同時給予相對薄弱學(xué)校傾斜政策，從而達(dá)成義務(wù)教育階段學(xué)校高位均衡發(fā)展的策略。例如，韓國于1974年在教育公平理念下推行高中平準(zhǔn)化教育政策，具體措施有三項:“第一，撤消一批‘名牌學(xué)校’，對‘不利學(xué)校’增加教育撥款，大力改善其辦學(xué)條件；第二，實行教師每工作四年流動一次，確保學(xué)校的師資水平的均衡；第三，對學(xué)生進行綜合評分，各學(xué)區(qū)內(nèi)由計算機隨機確定適齡兒童就讀學(xué)校?！盵3]這一政策就屬于削峰填谷式均衡。該政策最終導(dǎo)致韓國中小學(xué)教育走向平庸化。因此，韓國于20世紀(jì)90年代提出了《第二次國家人力資源開發(fā)基本計劃》、2008年實施了《高中多樣化300工程》和《特色學(xué)校建設(shè)項目》等，加以矯正。[4]因此，義務(wù)教育高位均衡必須走造峰填谷式均衡，而絕對不能走削峰填谷式均衡。

二、義務(wù)教育高位均衡的行動建議

行動建議之一：引領(lǐng)各區(qū)縣走向義務(wù)教育高位均衡。

一是構(gòu)建義務(wù)教育高位均衡指標(biāo)體系。為了推動義務(wù)教育高位均衡發(fā)展，促進教育公平，建議依據(jù)《中華人民共和國義務(wù)教育法》、《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》、教育部印發(fā)的《縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評估暫行辦法》[教督〔2012〕3號]等，在《天津市義務(wù)教育學(xué)?，F(xiàn)代化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（2008—2012 年）》[5]的基礎(chǔ)上，制定更高一級標(biāo)準(zhǔn)的天津市義務(wù)教育學(xué)校高位均衡指標(biāo)體系，引領(lǐng)各區(qū)縣走向義務(wù)教育高位均衡。

二是設(shè)置義務(wù)教育高位均衡專項基金，采取競爭性撥款項目，鼓勵各區(qū)縣努力辦好每一所義務(wù)教育階段學(xué)校，達(dá)成義務(wù)教育高位均衡。參見案例1。[6]

案例1.美國政府頒行《力爭上游計劃》

為了鼓勵各州為教育改革與創(chuàng)新提供良好的環(huán)境，提高學(xué)業(yè)成就，縮小學(xué)業(yè)差距，達(dá)成高位均衡，提高教育質(zhì)量，奧巴馬政府于2010年2月頒行了《力爭上游計劃》。該計劃圍繞4方面展開：采取國際學(xué)業(yè)評價標(biāo)準(zhǔn)、招募和維持高質(zhì)量的教師隊伍、建立學(xué)生學(xué)業(yè)情況跟蹤數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)、改造表現(xiàn)不佳的學(xué)校。要求各州圍繞這4方面制定改革計劃，然后向聯(lián)邦政府提交申請，通過評選的方式來競爭總額為43.5億美元的“力爭上游基金”。

為了使各州按照聯(lián)邦政府的軌道推行教育改革，美國聯(lián)邦教育部繼后頒行各州教育改革方案能否獲得批準(zhǔn)的19項標(biāo)準(zhǔn)。其中，針對改造失敗學(xué)校的標(biāo)準(zhǔn)，一是各州不得限制特許學(xué)校的數(shù)量；二是必須在績效低下的學(xué)校中確認(rèn)至少5%的學(xué)?；蜻x定5所規(guī)模較大的學(xué)校進行改造，包括替換校長和大部分教職員、改進教學(xué)項目；為學(xué)校提供聘用教職員工、控制財政預(yù)算與延長學(xué)生學(xué)習(xí)時間的自由；將低績效學(xué)校改組成特許學(xué)校或與某一教育組織簽訂契約；關(guān)閉學(xué)校，將學(xué)生轉(zhuǎn)入高績效學(xué)校。

行動建議之二：辦好每一所學(xué)校。

辦好每一所學(xué)校的關(guān)鍵在于消除未達(dá)標(biāo)校即薄弱校。而消除薄弱校，首先，通過上述義務(wù)教育高位均衡指標(biāo)體系和義務(wù)教育教育質(zhì)量監(jiān)控判定哪些學(xué)校是未達(dá)標(biāo)學(xué)校。其次，對未達(dá)標(biāo)學(xué)校采取一系列改進措施：

一是設(shè)立學(xué)校改善專家小組。該小組由3名在當(dāng)?shù)赜杏绊憽⒂忻?、有能力的管理專?包括經(jīng)驗豐富的校長)、教育專家、教學(xué)專家(包括名教師、教研員)等組成，協(xié)助學(xué)校迅速扭轉(zhuǎn)辦學(xué)失敗局面。一般改善期限為一年，如果不成功，則采取進一步的措施：更換校長與領(lǐng)導(dǎo)班子，甚至更換所有教職員工等。見案例2。[7]

這些誕生于教會法中的觀點也傳入共同法。共同法的法學(xué)家很早就意識到，擁有以他人之名并為他人締結(jié)契約的權(quán)力，在理論上以及在實踐中，均具有重大意義，遂摒棄了優(yōu)士丁尼《法學(xué)階梯》記載的“否定說”，首次構(gòu)建出了一個統(tǒng)一的代理的概念。

案例2.英國教育與技能部設(shè)立教育標(biāo)準(zhǔn)辦公室

為了更好地解決辦學(xué)失敗問題，讓每一所學(xué)校都成為好學(xué)校，英國教育與技能部設(shè)立了專門的教育標(biāo)準(zhǔn)辦公室，一方面，制定學(xué)校質(zhì)量監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，加強學(xué)校自我評估與教育標(biāo)準(zhǔn)辦公室組織的評估檢查，每三年一次，評估結(jié)果分為：杰出、優(yōu)秀、滿意、未達(dá)標(biāo)。未達(dá)標(biāo)學(xué)校會收到“敦促改善通知書”，并將有一年的時間證明其進步。一旦失敗，便會要求其地方主管部門對其采取“特別措施”：立即更換校長和學(xué)校管理團隊成員；暫停學(xué)校的預(yù)算授權(quán)，以便當(dāng)?shù)刂鞴懿块T采取必要的改進措施；指定追加的管理者；用一個臨時的執(zhí)行委員會取代責(zé)任董事會；指定一個學(xué)校改善專家來幫助薄弱學(xué)校；在特定的情況下，立即關(guān)閉學(xué)校，通過競標(biāo)，重新建立一所替代學(xué)校。

二是建立學(xué)校聯(lián)盟或?qū)W校發(fā)展共同體。該聯(lián)盟或共同體主要采取強—弱聯(lián)盟，可以是一所優(yōu)秀學(xué)校與一所或幾所薄弱學(xué)校聯(lián)盟，共享一個學(xué)校董事會，共享辦學(xué)經(jīng)驗，共享教育資源，捆綁評價，以快速提升薄弱學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量。

三是引進優(yōu)質(zhì)教育資源，合作辦學(xué)。采取多種方式，吸引境內(nèi)外知名學(xué)校來津合作辦學(xué)。應(yīng)該特別指出的是，這種合作辦學(xué)最好選擇相對薄弱的學(xué)校開展。例如，自2008年開始，北京朝陽區(qū)先后與湖北黃崗中學(xué)、人民大學(xué)附屬中學(xué)、廈門第一中學(xué)、華中師大一附中、清華大學(xué)附屬中學(xué)等合作辦學(xué)，有效地解決了區(qū)內(nèi)優(yōu)質(zhì)教育資源短缺問題，有力地促進了區(qū)域教育的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。[8]

三、允許學(xué)校招收一定比例的片外學(xué)生

為了防止因過度追求義務(wù)教育高位均衡而導(dǎo)致義務(wù)教育學(xué)校走向辦學(xué)平庸化，建議依據(jù)鼓勵適當(dāng)競爭的原則，可以允許區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校招收一定比例的片外學(xué)生。參見案例 3。[7]

案例3.英國允許專業(yè)學(xué)校與特色學(xué)校招收適當(dāng)比例的片外學(xué)生

此外，我市正在推行的鼓勵學(xué)校走特色發(fā)展之路，力求做到校校有特色的策略，還有部分區(qū)縣采取的學(xué)校教育集團化發(fā)展策略，均是行之有效的措施。

行動建議之三：選好用好每一位校長。

“校長是一個學(xué)校的靈魂。要想評論一個學(xué)校，先要評論他的校長”。[9]在實行校長負(fù)責(zé)制的今天，校長在辦好一所學(xué)校中起的作用越來越大。因此，如何科學(xué)地選好用好校長就成了當(dāng)下必須解決的關(guān)鍵問題。當(dāng)下，我市和全國一樣在選用校長上一般采取委任制與聘任制，而國際上通用的則是考任制與聘任制。后者分兩部分：一部分，應(yīng)聘者必須先成為校長候選人。一般校長候選人符合校長專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)②，并同時需要具有五種基本資格：一是具有一定的教學(xué)經(jīng)驗；二是具有一定的教育行政資歷；三是符合相關(guān)學(xué)歷要求；四是修完相應(yīng)的管理與督導(dǎo)課程，取得規(guī)定的培訓(xùn)學(xué)分；五是持有校長資格證書。另一部分，聘用者必須依據(jù)下述程序遴選校長：成立校長遴選委員會、刊登校長招聘信息、校長候選人申報、文件及資格審查、筆試差額推薦候選者、面試確認(rèn)候選人、聘用。[10]

行動建議之四：提升教師隊伍質(zhì)量。

學(xué)校之良窳有賴于教師之優(yōu)劣。只有不斷提升教師隊伍的質(zhì)量，才有可能達(dá)成義務(wù)教育高位均衡的目標(biāo)。

一是在全國率先制定《天津市教育公務(wù)員規(guī)定》，將教師納入公務(wù)員系列進行管理，在全國率先實現(xiàn)《中華人民共和國義務(wù)教育法》與《中華人民共和國教師法》中規(guī)定的“教師平均工資水平不低于或略高于公務(wù)員平均工資水平”，以確保能夠吸引一流人才從事教育，并保證優(yōu)秀教育人才長期從教、終身從教。

二是制定義務(wù)教育教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，率先建立義務(wù)教育階段教師準(zhǔn)入制度、教師就職宣誓制度、教師資格有效期制度、教師職務(wù)評定制度、教師分類分層培訓(xùn)制度、教師流動制度、教師獎勵制度、教師淘汰制度等，構(gòu)建能上能下、能進能出、結(jié)構(gòu)合理、德藝雙馨的高素質(zhì)專業(yè)化的教師隊伍。

注釋：①能力分級制，是將學(xué)校某一個年級的學(xué)生根據(jù)其能力，如語言推理能力、閱讀測驗?zāi)芰Φ龋瑒澐譃?～4個區(qū)段，如前段班、后段班，或A段班、B段班、C段班等。每一區(qū)段可再劃分幾個不一定具有同樣能力的班級。類似于當(dāng)下有的學(xué)校采取的走班制。

②制定校長專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)校長專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)遴選校長，現(xiàn)在美、英、加、澳、新西蘭、我國香港特別行政區(qū)均已經(jīng)頒行了校長專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。例如，1994年，美國州首席教育官員聯(lián)盟成立了州際學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)資格證書聯(lián)盟，并于1996年頒行了《學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》。

[1]王毓 .關(guān)于優(yōu)質(zhì)教育的理性思索[J].當(dāng)代教育科學(xué)，2004（7）.

[2]中華人民共和國義務(wù)教育法[EB/OL].http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_619/200606/15687.html.

[3]鄭延春.韓國推進公平教育的經(jīng)驗及啟示[D].延邊：延邊大學(xué)師范學(xué)院，2011.

[4]姜英敏.“高中平準(zhǔn)化”時代的落幕：韓國高中多樣化改革淺析[J].比較教育研究，2010（6）.

[5]天津人民政府辦公廳.轉(zhuǎn)發(fā)市教委關(guān)于實施天津市義務(wù)教育學(xué)?，F(xiàn)代化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（2008—2012年）意見的通知[Z].津政辦發(fā)〔2008〕123號，2008－9-25.

[6]吳慧平.力爭上游，美國展開全國性教改競賽[N].中國教育報，2009-9-22.

[7]英國教育與技能部.為所有受教育者辦更高標(biāo)準(zhǔn)、更好的學(xué)校[DB/OL].http://wwwdfes.gov.uk/publications/schoolswhitepaper/2005.1.

[8]王超群.北京朝陽區(qū)擴大優(yōu)質(zhì)資源力促教育均衡[N].中國教育報，2010-5-23.

[9]陶知行.半周歲的燕子磯國民學(xué)校[A].陶行知全集（第1卷）[C].成都：四川教育出版社，2005：47.

[10]李霞.國外校長選任制度研究[J].外國中小學(xué)教育,2012（6）.