海峽兩岸行政即時強制比較研究

傅圣君

(福州大學(xué) 法學(xué)院， 福建 福州 350108)

2011年，我國通過了《行政強制法》，但該法未對行政即時強制作出明確的規(guī)定，導(dǎo)致實踐中產(chǎn)生較大爭議。我國臺灣地區(qū)1998年通過了重新修訂的《行政執(zhí)行法》，該法設(shè)專章(第四章)就即時強制作出具體規(guī)定。本文主要結(jié)合大陸地區(qū)和臺灣地區(qū)的相關(guān)規(guī)定，對海峽兩岸行政即時強制制度進行對比分析，以期對完善我國行政即時強制制度提出一些建議。

一、行政即時強制之界定

行政即時強制概念最早起源于德國。［1］德國學(xué)者托碼首次使用“即時強制”一詞。［1］239但在書中率先使用“即時強制”的是德國學(xué)者Fritz.Fleiner，在其名著《德國行政法之制度》中使用了“即時強制”一詞。20世紀(jì)開始，即時強制通常以直接強制的用語出現(xiàn)在立法中。首次在法律中出現(xiàn)“即時強制”的是前西德于1953年制定的《聯(lián)邦行政強制執(zhí)行法》。該法第六條第二款規(guī)定：“必須采取即時執(zhí)行阻止一切構(gòu)成刑罰或罰款事實的違法行為發(fā)生，或排除迫切危險，而且行政機關(guān)在其法定權(quán)限內(nèi)行為時，行政強制的適用無需預(yù)先的行政行為?！?/p>

我國臺灣地區(qū)修訂前的《行政執(zhí)行法》將即時強制制度定義為“直接強制處分”。1998年修訂后的《行政執(zhí)行法》首次在立法上確認了即時強制概念。該法第三十六條規(guī)定：“行政機關(guān)為阻止犯罪、危害之發(fā)生或避免急迫危險，而有即時處置之必要時，得為即時強制?！?/p>

我國立法沒有直接、具體地明確行政即時強制的概念。學(xué)者們對即時強制的概念和性質(zhì)的認識主要有以下幾種觀點：一是具體行為說。當(dāng)前我國學(xué)界關(guān)于行政即時強制的性質(zhì)占據(jù)主流地位的說法是具體行政行為說。如有學(xué)者認為即時強制當(dāng)然是一種能夠?qū)ο鄬θ藱?quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響的權(quán)力性行政活動，屬具體行政行為。二是事實行為說。有的學(xué)者認為即時強制是一種事實行為，而非法律行為。三是擬制行政處分說。我國臺灣地區(qū)學(xué)者李建良認為，行政機關(guān)在實施行政即時強制時，固然未明白作為行政處分，惟其執(zhí)行行為本身可以視為一種行政作用的表現(xiàn)，寓有行政處分的性質(zhì)。［1］

筆者認為，行政即時強制是指在情況緊急時，行政主體依法定的職責(zé)和程序，采取必要的緊急措施，以便實現(xiàn)預(yù)期行政目的的一種活動。由此可知，行政即時強制概念中有三點共性：其一是行政即時強制的目的主要在于維護社會公共利益與公共秩序;其二是行政即時強制的實施前提是緊急事件或緊急狀態(tài)，不緊急即無需即時強制，一般強制即可;其三是實施程序高度簡潔，行政機關(guān)無需告誡即可強制執(zhí)行。

二、行政即時強制之立法模式

行政即時強制的立法體例模式主要分為集中立法與分散立法兩種。集中立法是指制定行政即時強制的基本法和一定數(shù)量的單行法來共同構(gòu)筑成行政即時強制法律體系(這種集中不是絕對的、全面的集中，而是將行政即時強制的原則、程序、一般制度等規(guī)定在行政強制基本法中，將具體的各類型即時強制行為規(guī)定在各方面、各部門的單行法中)，分散立法是指無關(guān)于行政即時強制的基本規(guī)定，或統(tǒng)一規(guī)定，而是在諸多類型的單行法律文件中散見關(guān)于行政即時強制的法律規(guī)定。應(yīng)該說，無論是集中立法還是分散立法，各有利弊。集中立法的優(yōu)點是統(tǒng)一、規(guī)范、明確，缺點是難以對各種不同類型的行政即時強制方法、程序等作出細致的規(guī)定。分散立法的優(yōu)點是針對性強，能夠盡可能地根據(jù)本領(lǐng)域的特點，設(shè)計出比較合乎實踐需要的行政即時強制方法、程序，不同的主體依據(jù)授權(quán)行使不同的行政即時強制權(quán)。分散立法的缺點就是分散，法律之間難以有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、程序等。［2］135

我國臺灣地區(qū)采取的是集中立法模式，法典化特征比較明顯，1998年的《行政執(zhí)行法》用了第四章整個章節(jié)六個條文來全面、系統(tǒng)地規(guī)定了臺灣行政即時強制制度，內(nèi)容涵蓋了行政即時強制的實施前提、方法、對人身的即時強制、對物品的即時強制、對住宅等的即時強制以及即時強制的救濟與補償?shù)葍?nèi)容。

在我國大陸地區(qū)，許多法律都規(guī)定了行政即時強制制度。如《治安管理處罰法》第八十七條、《防洪法》第四十五條、《傳染病防治法》第三十九條、《游行示威法》第二十七條、《警察法》第八、第九條等等。除了上述法律規(guī)定外，尚有許多部門規(guī)章規(guī)定了行政即時強制。

三、行政即時強制之方法

我國臺灣地區(qū)《行政執(zhí)行法》第三十六條對即時強制的方法作了具體的規(guī)定。但是，即時強制方法的采用根據(jù)即時強制的種類，《行政執(zhí)行法》分別對其規(guī)定了嚴(yán)格的適用條件。如對人之管束，其必須符合以下條件：(1)瘋狂或酗酒，非管束不能救護其生命、身體之危險，及預(yù)防他人生命、身體之危險者;(2)意圖自殺，非管束不能救護其生命者;(3)暴行或斗毆，非管束不能預(yù)防其傷害者;(4)其他認為必須救護或有害公共安全之虞，非管束不能救護或不能預(yù)防危害者，前項管束不得逾24小時。而其他種類如物之拘留，對物之使用、處置或限制其使用，對于住宅、建筑物或其他處所之進入等方法的采用均規(guī)定了嚴(yán)格的條件。

我國《行政強制法》對于即時強制的方法未作規(guī)定，但有學(xué)者指出：“根據(jù)即時強制對象的不同，主要可分為涉及人及人身自由的、涉及物品的與涉及房屋進入等三種行政即時強制方法”［3］291。

四、行政即時強制之程序及適用

我國臺灣地區(qū)《行政執(zhí)行法》第三十八條詳細規(guī)定了對軍器、兇器及其他危險物等物品采取行政即時強制的前提、程序和期限。對于土地、建筑物、物品采取行政即時強制的前提，該法第三十九條進行了明確的規(guī)定。對于進入住宅、建筑物或其他處所采取行政即時強制之前提，該法第四十條進行了具體的規(guī)定。同時，第四十一條詳細規(guī)定了行政即時強制的救濟途徑、方式、程序、賠償標(biāo)準(zhǔn)與期限。

我國《行政強制法》第十九、第二十條規(guī)定了行政即時強制的一般程序與對人身采取行政即時強制的一般程序。但對行政即時強制的救濟途徑、方式、賠償標(biāo)準(zhǔn)與期限等方面的問題未作進一步的規(guī)定，導(dǎo)致無法保障相對人救濟的權(quán)利。

五、我國行政即時強制制度的完善

(一)我國行政即時強制制度存在的問題

1.體例模式方面存在的問題。

我國行政即時強制制度的體例模式為分散規(guī)定模式，除了上述法律規(guī)定外，尚有諸多部門規(guī)章規(guī)定了行政即時強制。這樣的立法狀況，導(dǎo)致我國關(guān)于行政即時強制的法律規(guī)范存在重疊或沖突，造成行政即時強制權(quán)濫用、亂用與越權(quán)現(xiàn)象嚴(yán)重。

2.程序方面存在的問題。

我國行政即時強制制度未對即時強制的方法、即時強制的對象作出明確規(guī)定，且對行政即時強制的程序規(guī)定得不夠完善。

3.監(jiān)督與救濟制度方面存在的問題。

行政即時強制的監(jiān)督制度存在的問題主要是對行政即時強制的設(shè)定與實施如何監(jiān)督?jīng)]有作出明確的規(guī)定。

行政即時強制的救濟方面存在的問題包括：《行政復(fù)議法》與《行政訴訟法》都明確規(guī)定了公民對行政機關(guān)采取的行政強制措施不服可以依法提起行政復(fù)議和行政訴訟，但是相關(guān)法律對行政機關(guān)實施的行政即時強制行為是否可以提起行政復(fù)議或行政訴訟，并沒有作出規(guī)定，從而使得遭受行政即時強制行為侵害的公民是否有權(quán)提起救濟成為疑問。受到侵害的公民即便得到行政救濟賠償，也因我國目前的《國家賠償法》存在賠償標(biāo)準(zhǔn)過低等問題，無法起到應(yīng)有的救濟作用。

(二)完善我國行政即時強制制度的初步構(gòu)想

1.行政即時強制制度的立法模式的完善。

就我國目前而言，筆者建議，可以借鑒我國臺灣地區(qū)的做法，在修訂《行政強制法》時，設(shè)專章來全面、系統(tǒng)地規(guī)定行政即時強制制度，內(nèi)容可以對行政即時強制的實施前提、方法、對人身的即時強制、對物品的即時強制、對住宅等的即時強制以及即時強制的救濟與補償?shù)葍?nèi)容作出具體規(guī)定。

2.行政即時強制程序的完善。

雖然行政即時強制實施程序高度簡潔，行政機關(guān)無需告誡即可直接強制執(zhí)行，但為保障行政相對人的程序權(quán)利，應(yīng)進一步完善行政即時強制程序。

3.行政即時強制監(jiān)督與救濟制度的完善。

應(yīng)明確規(guī)定上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)設(shè)定、實施行政即時強制的行為實施監(jiān)督，監(jiān)督的方式一般宜采取事后監(jiān)督的方式。

為了完善行政即時強制救濟制度，保障相對人的救濟權(quán)利，可以在《行政強制法》中規(guī)定相對人對行政即時強制不服時，有提起救濟的權(quán)利;可以在修訂《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》時，對行政即時強制復(fù)議或訴訟程序作出特殊安排;現(xiàn)行《國家賠償法》中的賠償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)適當(dāng)提高，因為現(xiàn)行賠償標(biāo)準(zhǔn)過低，無法起到應(yīng)有的救濟與監(jiān)督作用。［2］200

［1］李建良.行政法上即時強制之研究［C］//1998年海峽兩岸行政法學(xué)術(shù)研討會實錄.臺灣政法大學(xué)法學(xué)院，1999.

［2］王天星.行政緊急強制制度研究［M］.北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2007.

［3］胡建淼.行政強制法研究［M］.北京：法律出版社，2003.