我國非營利組織法律制度的完善

蔣易軒

(南京大學(xué) 法學(xué)院， 江蘇 南京 210093)

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場機(jī)制觸及社會生活的各個角落，但是社會問題的多重性、復(fù)雜性是市場機(jī)制難以招架的，更談不上合理地解決。同時，市場機(jī)制本身造成的貧富差距，增加了新的社會問題。對殘疾人、城市貧困人口的救助，對社區(qū)中老年人的照顧等，也是單一的市場機(jī)制所無能為力的。另外，政府的力量是有限的，單獨(dú)依靠政府力量已不能解決眾多的社會問題。于是，就誕生了既具有政府的公共服務(wù)性，又帶有企業(yè)的民間性的新型組織——非營利組織。

2002年中共十六大以來，黨和國家提出了“和諧社會”的奮斗目標(biāo)，這就要求在以發(fā)展為第一要務(wù)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革的同時，將社會管理體制改革提到比原來更重要的位置上，其中非營利組織是公民社會的重要組成部分。這一目標(biāo)的提出已經(jīng)有了九個年頭，但是，全國性質(zhì)的非營利組織法律制度并沒有進(jìn)步。

按照世界銀行的數(shù)據(jù)計(jì)算，中國經(jīng)濟(jì)早已經(jīng)達(dá)到了中等收入階段，在這一階段，容易出現(xiàn)收入分配不均、政治腐敗嚴(yán)重、民主亂象或者民意堵塞、社會階層對立，這些矛盾會導(dǎo)致政府與公民的對抗性矛盾。在這樣的條件下，社會管理體制改革就更加必要和緊迫，如果有了強(qiáng)大的公民社會，政府要承擔(dān)的責(zé)任就會變小，政府不容易出錯了，反而提高了政治合法性;各個社會階層有了體制內(nèi)的博弈渠道，就不容易產(chǎn)生互相對立和針對政府的對抗性矛盾;社會管理體制改革，相對于大規(guī)模民主化來說，改革的風(fēng)險比較小，觸犯的既得利益比較少，由于非營利組織的公共服務(wù)性，各個階層都能從改革中獲益，改革的動力很足。

目前，阻礙非營利組織法律制度改革的因素主要有兩個——陳舊的執(zhí)政觀念和部門利益。因此，改革一方面要強(qiáng)調(diào)突破陳舊觀念和超越部門利益，另一方面要講究系統(tǒng)性，使得改革的各個步驟互相配合，減小負(fù)面沖擊，還要立足中國國情，使盡量多的群體獲得利益，以此減小阻力增加動力。

一、非營利組織及其在我國的發(fā)展?fàn)顩r

(一)非營利組織的概念

非營利組織是指不是以營利為目的的組織，它的目標(biāo)通常是針對公眾或者某個特定群體的公共服務(wù)。在國外的一些文章中常常與“第三部門”作為等價的詞語出現(xiàn)?！暗谌块T”的概念是由美國學(xué)者Levitt最先使用的。他把一大批處于政府與私人企業(yè)之外，從事政府和企業(yè)“不愿做、做不好或不常做”的事情的社會組織統(tǒng)稱為“第三部門”。［1］1一般來講，“非營利組織”是目前各國法律和聯(lián)合國文件中使用最廣泛的，也是一個比較規(guī)范的法律術(shù)語。非營利組織與政府部門(第一部門)和企業(yè)界的私部門(第二部門)，形成三種影響社會的主要力量。非營利組織還必須產(chǎn)生收益，以提供其活動的資金。但是，其收入和支出都受到限制，因此往往由公、私部門捐贈來獲得經(jīng)費(fèi)，同時享受稅收減免政策。

(二)非營利組織的作用及局限性

非營利組織的作用主要有兩個——社會作用和政治作用。其中社會作用包括：(1)公共服務(wù)。為社會成員提供中介服務(wù)和直接服務(wù)。(2)溝通協(xié)調(diào)。為政府與企業(yè)、政府與社會之間的溝通充當(dāng)橋梁。一方面，向政府反映企業(yè)、社會的意見、建議，為政府提供信息;另一方面，協(xié)助政府做好宣傳、指導(dǎo)、監(jiān)督等方面的工作。(3)調(diào)解評價。在不同的利益群體間協(xié)調(diào)、折中，在民間起到居中調(diào)解的作用，在問題進(jìn)入政治領(lǐng)域之前化解一部分矛盾。政治作用包括：(1)提高政府的政治合法性。非營利組織能夠起到化解社會矛盾，提高社會總福利的作用，能夠增加支持現(xiàn)行體制的人數(shù)。(2)監(jiān)督執(zhí)政者。非營利組織的服務(wù)往往具有公益性，能夠?qū)φ睦骝?qū)動行為產(chǎn)生制衡作用，有時甚至能形成合力，防止出現(xiàn)不利于社會大眾的公共政策。(3)培育民主氛圍。非營利組織是公民社會的重要構(gòu)成部分，也是實(shí)現(xiàn)公民自治的具體場所，在沒有權(quán)威的情況下，各個個體、各個群體如何達(dá)成妥協(xié)、合意，對于未來進(jìn)行成功的民主改革奠定了基礎(chǔ)，是民主政治的訓(xùn)練學(xué)校。

非營利組織的局限性有以下幾個方面：(1)缺乏專業(yè)技能。當(dāng)下中國的多數(shù)非營利組織，存續(xù)的時間都比較短，人員的流動性比較大，創(chuàng)始人主要是靠著理想主義的支撐，因而在專業(yè)水平上普遍欠缺，這不利于非營利組織投入公共服務(wù)，也不利于非營利組織的穩(wěn)定發(fā)展。(2)經(jīng)濟(jì)受制于人。非營利組織也會自己獲得一部分收入，然后將其再次投入到組織目標(biāo)當(dāng)中，但是，這部分占非營利組織的收入來源的比重比較少，非營利組織的收入主要來自于政府購買和企業(yè)、私人捐贈。(3)制衡作用較弱。非營利組織的一個很重要的作用就是起到政府與公民的緩沖帶作用，平衡政府與公民之間的利益沖突，在平和的狀態(tài)下達(dá)成共識。但是，目前中國的非營利組織很難起到這方面的作用，有時候甚至只能在政府的倡導(dǎo)和支持下才能進(jìn)行活動。［2］(4)具有腐敗傾向。由于外部監(jiān)督制度和內(nèi)部組織建設(shè)的不完善，非營利組織雖然本身的權(quán)力并不算大，但是，具體的負(fù)責(zé)人會擁有比較集中的財(cái)權(quán)和事權(quán)，這就有了權(quán)力尋租的空間。

(三)非營利組織在我國的發(fā)展?fàn)顩r

我國的非營利組織發(fā)展可分為四個歷史階段：

第一個階段是建國開始到文革結(jié)束改革開放前。1950年頒布了《社會團(tuán)體登記暫行辦法》，這是新中國成立以來關(guān)于非營利組織的第一部全國性法律文件。在這個《辦法》的指導(dǎo)下，中國非營利組織逐步發(fā)展，但是在文革中受到了巨大沖擊。這一時期，中國非營利組織頂峰數(shù)量是在20世紀(jì)60年代，當(dāng)時有全國性組織100個、地方性組織6 000個，當(dāng)然，這與中國的總?cè)丝跀?shù)量相比還是比較少的。

第二個階段是改革開放開始到1989年《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的頒布。這一階段處于改革開放的前期，當(dāng)時全國正處于一個迅速變化的時代，到1989年底，全國性組織達(dá)到1 600個，地方性社團(tuán)達(dá)到20多萬個，大大超過之前的數(shù)量。［3］

第三個階段是1989年到1998年，這一階段與上一階段不同，這一階段的非營利組織的成長與發(fā)展主要是來自于20世紀(jì)90年代初開始的單位體制改革。許多事業(yè)單位乃至政府機(jī)關(guān)剝離出政治框架，成為公辦或社會出資的非營利組織。

第四個階段是1998年至今，在1998年頒布了管理社會團(tuán)體、基金會和民辦非企業(yè)單位的法律文件，這三部法律文件在制度設(shè)計(jì)上有登記門檻過高、控管傾向嚴(yán)重的問題，但是，還是起到了民間非營利組織制度化的作用。中國的民間非營利組織從1999年的142 665個發(fā)展到2008年的413 660個，［4］12中國非營利組織進(jìn)入了民間推動為主的新時期。

二、我國現(xiàn)行法律對非營利組織的調(diào)整及存在的問題

(一)我國現(xiàn)行法律對非營利組織的調(diào)整

1.我國有關(guān)非營利組織的法律、法規(guī)。

(1)《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》由國務(wù)院在1998年9月25日通過，一共有七章四十條。這個條例的頒布主要是為了保障公民的結(jié)社自由，維護(hù)社會團(tuán)體的合法權(quán)益，加強(qiáng)對社會團(tuán)體的登記管理，促進(jìn)社會主義物質(zhì)文明、精神文明建設(shè)，該條例的核心內(nèi)容是關(guān)于社會團(tuán)體的登記制度。

(2)《基金會管理辦法》是由國務(wù)院在1988年9月9日通過的，一共只有十四條，主要規(guī)定了基金會建立的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和歸口管理部門。［5］

(3)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》是由國務(wù)院在1998年9月25日通過的，這與《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》是同一天，其共有六章三十二條，核心內(nèi)容同樣是登記制度。

2.我國對非營利組織的基本管理模式。

目前，中國非營利組織的管理主要是依賴于《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《基金會管理辦法》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》三部法律文件來管理的。這樣的三部法律文件實(shí)際上就把國內(nèi)的非營利組織分成了三類進(jìn)行管理。其中，社會團(tuán)體和基金會需要在民政部登記注冊，獲得社團(tuán)法人資格。而民辦非企業(yè)單位則是在民政部登記，但是視不同的情況獲得法人、合伙或者個體主體資格。

中國采取的是登記合法主義，不進(jìn)行登記的非營利組織會被認(rèn)定為非法組織。民政部于2000年4月頒布了《取締非法民間組織暫行辦法》，對于未登記、未經(jīng)批準(zhǔn)開展籌建活動的、撤銷登記后仍然繼續(xù)以原有名義進(jìn)行活動的，將會取締并且沒收財(cái)產(chǎn)。在稅收方面，對非營利組織的管理主要是依據(jù)1999年國稅部門制定的一個文件《事業(yè)單位、社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位企業(yè)所得稅征收管理辦法》來處理。目前，我國對于非營利組織的稅收管理政策不明確、不具體、不系統(tǒng)，集中在所得稅上，在財(cái)產(chǎn)稅、商品稅、房產(chǎn)稅、車船稅和土地使用稅上也沒有相關(guān)的規(guī)定。在票據(jù)管理方面，目前非營利組織使用的只有一種社團(tuán)會費(fèi)收據(jù)，如果要使用發(fā)票要去工商部門購買。

(二)我國現(xiàn)行非營利組織法律制度存在的問題

1.非營利組織審批方面的問題。

目前，我國非營利組織的登記管理是事實(shí)上的雙審制，一個非營利部門要想得到批準(zhǔn)登記，必須首先找到一家業(yè)務(wù)主管部門，有了這個業(yè)務(wù)主管部門以后，才可以去民政部門登記。這種形式類似于所謂雙重領(lǐng)導(dǎo)制度，一個是在業(yè)務(wù)上的領(lǐng)導(dǎo)，一個是在組織上的領(lǐng)導(dǎo)。但是，與雙重領(lǐng)導(dǎo)不同的是，對于一家正在籌建的非營利組織來說，要找到一個愿意接受自己的業(yè)務(wù)主管部門是非常困難的。從理性的經(jīng)濟(jì)分析來看，非營利組織的非營利性就決定了它不可能給自己的主管部門帶來任何經(jīng)濟(jì)利益，反而在出現(xiàn)問題時業(yè)務(wù)主管部門還要承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。另外，如果接受了一家非營利組織在自己的名下登記，那么非營利組織的存亡也會對業(yè)務(wù)部門的形象造成影響，缺乏相應(yīng)的制度激勵，政府部門也從理性的角度出發(fā)往往抱著多一事不如少一事的態(tài)度消極對待。另外，即使業(yè)務(wù)主管部門準(zhǔn)許一個正在籌辦的非營利組織在自己的業(yè)務(wù)管理下去民政部門注冊登記，民政部門仍然有權(quán)力不給予登記。業(yè)務(wù)主管部門的同意并非是民政部門同意登記的充分條件，民政部門仍然有著獨(dú)立的審查權(quán)力。

這樣的模式，導(dǎo)致的結(jié)果就是業(yè)務(wù)部門和民政部門有一方不同意都會導(dǎo)致非營利組織不能夠合法成立。但是，非營利組織為了通過雙方的審理，必須在申請和審批之前就準(zhǔn)備相關(guān)的材料，投入相當(dāng)?shù)娜肆臀锪?，這就不可避免地浪費(fèi)了社會的總資源，也影響了公民投身公共事業(yè)的熱情和決心，不利于和諧社會的建成。

另外，就是經(jīng)過了兩重審核，業(yè)務(wù)主管部門仍然有權(quán)力單方解除與非營利組織的關(guān)系，這就使得非營利組織長期處于一種不安定的狀態(tài)，這也影響了我國單個非營利組織的長期穩(wěn)定發(fā)展。比如，壹基金就在幾年的時間里從上海搬到了深圳，如果這一組織背后沒有雄厚的力量支持，就有可能因此一蹶不振。

從實(shí)地調(diào)查來看，如果是民間的非營利組織，涉及民政部門業(yè)務(wù)的反而比較穩(wěn)定。這樣就將雙審的主體合為一體，需要協(xié)調(diào)的關(guān)系少了，非營利組織的存續(xù)就相對穩(wěn)定、持久。

2.非營利組織財(cái)政政策方面的問題。

一個非營利組織的運(yùn)營，需要有人力和資本的支撐。資本的來源一個是開源，一個是節(jié)流，非營利組織不同于企業(yè)，獲取資本來源方面有先天的不足。

非營利組織的經(jīng)濟(jì)來源，一個很重要的渠道是私人捐贈，但是目前在私人捐贈比較匱乏的中國來說，私人捐贈很難成為多數(shù)非營利組織的經(jīng)濟(jì)支柱，地處深圳的壹基金是屬于比較特別的情況。

第二個渠道就是政府購買非營利組織的服務(wù)。比如，南京心貼心老年人服務(wù)中心就是這樣的一種情況。但是，這種情況目前只存在于少數(shù)地區(qū)，因?yàn)槿绻蚍菭I利組織購買公共服務(wù)就必然要放棄很多原有的權(quán)力，在沒有制度支撐的情況下，政府向非營利組織購買公共服務(wù)必然要依賴于政府領(lǐng)導(dǎo)的個人判斷，對于非營利組織來說難以有可以依賴的預(yù)期。

第三個渠道就是非營利組織的經(jīng)營收入。非營利組織的公共服務(wù)并非一定是無償?shù)?，非營利組織的服務(wù)也可以收費(fèi)，只要其收費(fèi)低于正常的市場價，并且不將這部分收入用于分配而是投入到今后的公共服務(wù)中就是可以的。［6］但是，目前稅務(wù)部門沒有針對非營利組織的專門的稅收法律，對于非營利組織的收入如何進(jìn)行征稅、免稅等都沒有明確的規(guī)定。對于社區(qū)服務(wù)的非營利組織的稅收優(yōu)惠，很多地方的政策是不同的，缺乏全國統(tǒng)一的法律法規(guī)。

3.非營利組織監(jiān)管方面的問題。

目前我國非營利組織法律制度的重點(diǎn)在于事前的審批登記，在成立之后具體運(yùn)營開始后的監(jiān)督卻是缺乏的。目前的體制下，理論上，如果非營利組織違反了它的工作目標(biāo)，民政部門可以撤銷登記，業(yè)務(wù)主管部門可以單方面解除合約。但是，這樣的監(jiān)督體制把其他社會體制排除在外了，不符合被服務(wù)者有監(jiān)督服務(wù)提供者的權(quán)利的原則。另外，這樣的單方監(jiān)督體系對于非營利組織來說又過于不公平。非營利組織在這樣的監(jiān)督結(jié)構(gòu)下缺乏抗辯權(quán)，雙方的權(quán)利義務(wù)不對等，不能形成良性的監(jiān)督制度。最后，目前非營利組織的財(cái)務(wù)和公共服務(wù)的提供狀況也沒有做到公開化，非營利組織的決策是否符合公共利益也沒有相應(yīng)的民主機(jī)制作為保障，這也是監(jiān)督體制缺乏的內(nèi)容。

4.非營利組織人力資本保障方面的問題。

目前，中國非營利組織的專業(yè)人員是非常匱乏的。以南京心貼心老年人服務(wù)中心為例，該組織從創(chuàng)辦者到具體工作人員幾乎都是由國企下崗職工組成的，除了雇傭了一名會計(jì)為它們制作財(cái)務(wù)賬表，請過一次律師做法律咨詢以外，整個組織都缺乏法律、財(cái)務(wù)、管理、技術(shù)、外聯(lián)各方面的人才。造成此種情況的原因也跟整個組織的財(cái)政狀況不好有關(guān)，只能提供略高于最低工資標(biāo)準(zhǔn)水平的工資使得它們很難找到所需要的人才。在提供公共服務(wù)方面，非營利組織與政府組織有著共同的追求，非營利組織缺乏專業(yè)人才，會加重政府組織的責(zé)任，也會影響整個社會的總福利，最終不利的是整個社會的公共利益。

(三)以兩個具有代表性的非營利組織為例看相關(guān)制度存在的問題

1.壹基金組織。

目前中國的非營利組織有社會名流建立的，也有草根平民建立的，它們都遇到了類似的制度瓶頸。

李連杰建立的壹基金組織，其發(fā)展歷程便可以體現(xiàn)中國非營利組織的發(fā)展困境。首先在中國紅十字總會、上海市民政局等多方主管機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)和支持下，非公募機(jī)制的上海李連杰壹基金公益基金會于2008年10月注冊成立。作為“中國紅十字會李連杰壹基金計(jì)劃”的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，上海李連杰壹基金公益基金會嚴(yán)格按照《基金會管理?xiàng)l例》開展各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動，向“中國紅十字會李連杰壹基金計(jì)劃”進(jìn)行專項(xiàng)的匯報與結(jié)算，并接受年度審計(jì)。

從壹基金一開始的建立來看，就發(fā)現(xiàn)了其中的制度瓶頸，一個非營利組織的建立需要紅十字總會和上海市民政局的支持，這就有了人治的嫌疑，說明制度上不完備，沒有提供完善的制度路徑。另外，其注冊的機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)上相當(dāng)于紅十字會的下屬機(jī)構(gòu)，并沒有獨(dú)立的事權(quán)和財(cái)權(quán)，這說明現(xiàn)行的法律制度使得建立獨(dú)立的非營利組織非常困難。

隨后，由于與紅十字會的協(xié)議到期，壹基金在深圳民政局的協(xié)助下轉(zhuǎn)到深圳注冊，轉(zhuǎn)型為獨(dú)立的非營利組織。轉(zhuǎn)型深圳的這一次成功的背后，一方面，有深圳在非營利組織管理辦法方面進(jìn)行改革的原因，另一方面，也有當(dāng)?shù)孛裾块T領(lǐng)導(dǎo)支持。壹基金的轉(zhuǎn)型雖然成功，但是，這樣的成功卻反襯出了其他非營利組織的艱難生存境地。

2.南京心貼心老年人服務(wù)中心。

在南京市鼓樓區(qū)，有一家由下崗女工開辦的非營利組織，叫做南京心貼心老年人服務(wù)中心，據(jù)該組織的負(fù)責(zé)人介紹，這家非營利組織是先創(chuàng)辦后按照民辦非企業(yè)組織注冊的，目前歸鼓樓區(qū)民政局管理。

該組織的負(fù)責(zé)人介紹，她們能夠存在并發(fā)展，跟前任民政局局長的支持有密切的關(guān)系，有了他的幫助，才克服了制度上的阻礙，并且能夠得到政府購買她們公共服務(wù)的機(jī)會。據(jù)她來看，她們組織為老年人提供服務(wù)比政府的效率更高，政府可以花更少的錢達(dá)到更好的效果，這也是她們在更換民政部門領(lǐng)導(dǎo)后，仍然能夠長期生存下來的原因。另外，她表示，不希望有過多的人，尤其是媒體關(guān)注她們，因?yàn)?，有部分政府官員認(rèn)為她們組織的影響力太大，難以駕馭，可能有別的企圖。

兩者對比分析，無論非營利組織的建立者來自社會上的什么階層，在制度上都會碰到阻礙，若要發(fā)展，都要動用社會資源、人脈來打通關(guān)節(jié)。非營利組織的產(chǎn)生是為了服務(wù)他人，本身是一種善，現(xiàn)存的法律制度使得為善很難，為善還要不得不做惡，這是非營利組織法律制度最大的缺陷。

三、完善我國非營利組織法律制度的對策

(一)登記、管理模式的改革與完善

1.審核登記制度的改革與完善。

應(yīng)該改變目前非營利組織審核登記嚴(yán)苛，但卻缺乏監(jiān)管制度的格局。目前，在國內(nèi)仍然存在著沒有登記就在運(yùn)營的非營利組織。一個國家的法律，不應(yīng)該超越這個國家的歷史發(fā)展階段。如果法律不能夠得到大多數(shù)人的遵守，那就不是大多數(shù)人的錯，而是法律制定得不合理。現(xiàn)在這樣的雙重登記審核制度就是不合理、不合時宜的，應(yīng)該將非營利組織的管理權(quán)明確在一個部門，比如民政部門下，不再保留業(yè)務(wù)主管部門這樣一個概念。非營利組織與政府部門之間的關(guān)系應(yīng)該是合作關(guān)系而不是上下級關(guān)系，上下級關(guān)系就必然導(dǎo)致政府直接干預(yù)，這樣就失去了非營利組織彌補(bǔ)政府、企業(yè)功能不足的優(yōu)越性。

另外，過于嚴(yán)苛的控管登記制度也使得在中國有組織地做善事的成本提高，甚至有非營利組織不得不到工商部門登記，形成了行善負(fù)激勵的機(jī)制，這與我們的道德傳統(tǒng)和現(xiàn)代社會的道德精神都不符合，也不利于營造積極向上的社會環(huán)境。

針對這樣的問題，有權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)該在現(xiàn)存的管理社會團(tuán)體、基金會和民辦非企業(yè)單位的法律文件的基礎(chǔ)上出臺統(tǒng)一的非營利組織管理法。有了這樣的法律，就可以在制度上將所有非政府、非企業(yè)的組織劃進(jìn)來，形成一個大的中國“第三部門”的概念，在這個框架下進(jìn)行詳細(xì)區(qū)分，細(xì)分管理。

2.財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)監(jiān)管制度的改革與完善。

在簡化審批登記程序的同時，還需加強(qiáng)對非營利組織在財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)上的監(jiān)管。相對于現(xiàn)代政府在法理上必須受到民主監(jiān)督、分權(quán)制衡不同，非營利組織的組織原則沒有這么嚴(yán)格，故而，非營利組織雖然掌握的資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如政府大，但是同樣有可能出現(xiàn)腐敗、偏離工作目標(biāo)、危害公共利益的情況。

降低審核登記標(biāo)準(zhǔn)是為了鼓勵社會公眾投入公共事務(wù)，在美國、加拿大等英美法系國家，組建非營利組織被認(rèn)為是公民的政治權(quán)利，登記與否并不影響非營利組織的合法性，與我國登記被認(rèn)為是“合法要件”不同，他們將登記僅認(rèn)定為“免稅要件”。［7］

加強(qiáng)監(jiān)管則是為了給社會公正爭取到一個好的公共服務(wù)質(zhì)量，防止資源浪費(fèi)在非法私人利益上，這也是為了改善行善的標(biāo)準(zhǔn)，最終來看，受益的仍然是非營利組織和社會大眾，這就如同在政府部門進(jìn)行廉政建設(shè)一樣至關(guān)重要。2011年發(fā)生在上海的紅十字會天價吃喝事件，如果有完善的監(jiān)管機(jī)制的話就不會發(fā)生，這一事件的直接后果就是降低了民眾對于紅十字會的捐款熱情，最終導(dǎo)致的是一個多輸局面。

3.監(jiān)管主體制度的改革與完善。

對于非營利組織的監(jiān)管，也應(yīng)該允許多重主體的介入，尤其是接受服務(wù)的社會大眾，因?yàn)樗麄兣c之利益相關(guān)，也最有監(jiān)督的動力。法律中應(yīng)當(dāng)規(guī)定非營利組織的財(cái)務(wù)公開制度，將其資金來源公布于眾，并且公布其年度預(yù)算和年度決算。非營利組織與企業(yè)組織不同，不存在商業(yè)秘密的問題，而且事涉公共利益，對于其財(cái)務(wù)上的要求應(yīng)該像對現(xiàn)代政府的要求那樣嚴(yán)格。對于非營利組織的業(yè)務(wù)工作，也應(yīng)該有一個年度公告制度。非營利組織的工作業(yè)績不如企業(yè)組織那樣可以通過利潤和資產(chǎn)增值來進(jìn)行客觀衡量，社會公眾的主觀感受極為重要，這就更需要非營利組織進(jìn)行年度業(yè)務(wù)總結(jié)，作為對非營利組織進(jìn)行相對客觀評價的參考依據(jù)。

(二)與非營利組織有關(guān)的財(cái)政、稅收制度的改革與完善

在海外一些國家，政府一方面通過制定對遺產(chǎn)、固定資產(chǎn)等征稅形成對長期持有財(cái)產(chǎn)而不捐贈的負(fù)激勵。另一方面，對于捐款的企業(yè)、個人也給予稅收上的減免。這就在經(jīng)濟(jì)上增加了企業(yè)、個人向非營利組織捐款的積極性，擴(kuò)大了非營利組織的經(jīng)費(fèi)來源，實(shí)際上是在財(cái)政上支持了非營利組織的發(fā)展。這樣做對于政府來說也是沒有壞處的，因?yàn)榉菭I利組織是提供公共服務(wù)的組織，非營利組織有了能夠提供更多公共服務(wù)的能力，政府也就可以節(jié)約一部分開支了。

以美國為例，他們在對非營利組織進(jìn)行細(xì)化分類的基礎(chǔ)上，規(guī)定了30多種免稅組織，非營利組織可以享受到所得稅優(yōu)惠、財(cái)產(chǎn)稅優(yōu)惠和失業(yè)稅優(yōu)惠;同時，向非營利組織捐款的機(jī)構(gòu)和個人也可以享受繳納所得稅扣除和財(cái)產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅減免。［8］

在事關(guān)非營利組織的稅收立法上，可以在制定非營利組織基本法的時候進(jìn)行規(guī)定，也可以在現(xiàn)行的稅收法律當(dāng)中另辟章節(jié)制定規(guī)則?？偟乃枷胧菫榉菭I利組織減負(fù)，同時形成鼓勵非營利組織提供更多更好的公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制。

(三)非營利組織人力資本保障制度的完善

對于保障非營利組織的人力資本來說，有兩個路徑，一個是讓更好的人才愿意到非營利組織來工作，另外一個就是加強(qiáng)現(xiàn)有人員的素質(zhì)。

對于吸引人才來說，主要還是應(yīng)該先加強(qiáng)工資待遇，最起碼有一個接近中等的收入。在立法層面上來看，非營利組織的工作人員的工資收入是否征稅、如何征稅，應(yīng)該在法律中進(jìn)行特別處理，鼓勵大家去非營利組織工作。另外，非營利組織的工作人員的福利待遇的保障，政府應(yīng)該與非營利組織共同承擔(dān)這一責(zé)任，因?yàn)閮烧叩哪康南嗤?，都是為了公共服?wù)，而有時非營利組織做得比政府還要好。

從加強(qiáng)人才素質(zhì)來說，主要考慮兩類人群：第一類人群是非營利組織的積極推動者，他們往往具有理想主義思想，但是在實(shí)踐能力和經(jīng)驗(yàn)方面往往是欠缺的;第二類人群是因?yàn)椴坏靡训脑蛑缓脕淼椒菭I利組織這樣的第三部門工作。第一類人往往是有理想但不能實(shí)踐，第二類人可能是有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)但是缺乏對于非營利組織工作的認(rèn)同。

在未來的新立法中，應(yīng)該有條文規(guī)定，或者由民政部門，或者由人力資源部門承擔(dān)保障非營利組織人力資源的責(zé)任，提供相應(yīng)的培訓(xùn)，在法律、管理、財(cái)務(wù)這些公共知識方面，可以以縣區(qū)級為單位組織;關(guān)于具體某個方面比如如何管理基金會、如何服務(wù)老人這樣的具體專業(yè)技能，可以由省或較大的市按照非營利組織的功能分類集中組織培訓(xùn)。

(四)制度完善的嘗試：深圳經(jīng)驗(yàn)

深圳社會組織登記管理體制改革曾獲“中國地方政府創(chuàng)新獎”。深圳將行業(yè)協(xié)會民間化，并且實(shí)現(xiàn)了行業(yè)協(xié)會無主管;在登記管理方面，將雙重管理轉(zhuǎn)向直接登記;在政府與社會的關(guān)系上，從社會依附行政轉(zhuǎn)變?yōu)殡p方的合作伙伴關(guān)系;在管理方式上，深圳改變了我國傳統(tǒng)的以控制登記為主的模式，改為登記管理和扶持發(fā)展并重的思路;在監(jiān)管思路上，從控制發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)檎蛞龑?dǎo)。

深圳在社會管理模式上的創(chuàng)新，是深圳成為“綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”以后工作的一部分。這一社會管理模式改革的成功也與深圳市政府的“大部制”行政改革是分不開的。有了這樣的行政體制改革，政府的職能更加明確了，也就向社會組織指明了哪些是政府做不好的地方，非營利組織的工作目標(biāo)就更加明晰了。

深圳社會管理模式上的創(chuàng)新并沒有導(dǎo)致混亂，反而使得這個人員復(fù)雜、階層林立的“移民”大都市有了更強(qiáng)的張力，各個群體都可以在體制內(nèi)表達(dá)自己的訴求，參與公共事務(wù)的博弈，最終使社會同時兼?zhèn)淞嘶盍εc和諧。

四、結(jié)論

非營利組織對于中國來說還是一個新興的事物，中國自改革開放以來經(jīng)濟(jì)取得了比較大的發(fā)展，從歷史的角度來看，非營利組織的產(chǎn)生和發(fā)展都是在政府組織和企業(yè)組織發(fā)展到一定程度以后才開始的。中國現(xiàn)在剛剛進(jìn)入中等收入國家，正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度趨緩、社會矛盾暴露的改革關(guān)鍵階段，此時非營利組織的有序健康發(fā)展就起到了化解社會矛盾、增強(qiáng)社會張力、訓(xùn)練公民民主素質(zhì)的重要作用。原有的非營利組織的法律制度或許適應(yīng)當(dāng)時的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，但是，與當(dāng)下中國的現(xiàn)狀已經(jīng)不再配套，需要進(jìn)行相應(yīng)的變革。中國非營利組織的管理，最終還是需要依靠法律制度的完善，尤其是全國性法律制度的完善，只有這樣才能給予整個社會一個穩(wěn)定的環(huán)境，讓非營利組織能夠長期存續(xù)，持續(xù)發(fā)展，非營利組織自身穩(wěn)定了才能起到穩(wěn)定社會的作用。在法律制度的具體完善上主要有三個方面：一個是將控制管理為中心的管理模式，變?yōu)橐员O(jiān)督管理為中心，降低審核登記的門檻，鼓勵大家參與到非營利組織的創(chuàng)辦和運(yùn)營中，允許試營，加強(qiáng)監(jiān)管，擴(kuò)大監(jiān)管的主體，非營利組織出了錯就找出來，按照規(guī)定處理;第二個是在財(cái)政方面給予進(jìn)一步支持，主要是稅收法律制度上增大免稅力度，通過經(jīng)濟(jì)激勵鼓勵企業(yè)、個人向非營利組織捐款捐物，政府也應(yīng)該與工作有成效的非營利組織合作，購買他們的公共服務(wù)，更好地服務(wù)社會;第三個就是在人力資源上，應(yīng)該通過法律制度的變革，使得優(yōu)秀人才愿意到非營利組織中來。另外，在法律制度上應(yīng)該規(guī)定民政部門或者人力資源部門承擔(dān)培訓(xùn)非營利組織在職成員的義務(wù)。目前，深圳的一些嘗試再次走在了全國的前列，就目前的實(shí)踐來看，有序管理下富有活力的非營利組織確實(shí)起到了有利于整個社會的正面效果。

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