山西省和諧政治建設(shè)的法制對(duì)策研究：以山西省政府法制建設(shè)為視角

楊貴明

(太原師范學(xué)院 政法系， 山西 太原 030012)

“和諧社會(huì)”思想早在黨的十六大報(bào)告中已有所體現(xiàn)。2004年9月19日，十六屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》正式提出“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”，并將其列為中國(guó)共產(chǎn)黨加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)的五大任務(wù)之一。此后，黨的十六屆六中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》，從而拉開了構(gòu)建我國(guó)社會(huì)主義和諧社會(huì)的大幕。只有科學(xué)的理論才能夠科學(xué)地指導(dǎo)實(shí)踐活動(dòng)，什么是“和諧”?什么是“和諧社會(huì)”?應(yīng)該如何去構(gòu)建“和諧社會(huì)”?這一系列問題自然成為擺在理論界各專家學(xué)者面前亟待破解的難題。

一、和諧、和諧社會(huì)與和諧政治釋義

研究和諧社會(huì)，首先必須對(duì)“和諧”的概念和內(nèi)涵予以闡釋。本文從分析和諧所應(yīng)具有的特質(zhì)入手，力求得出社會(huì)認(rèn)同的一般概念。

1.和諧的本質(zhì)特征

其一，內(nèi)在多元要素的有序性。其內(nèi)在涵義有二：一是在和諧事物的內(nèi)部一定包括多樣化的成分存在，這些成分是相同、相異、偏差甚至對(duì)立的，沒有事物的多樣性，相濟(jì)相成，和諧統(tǒng)一便無從談起;二是多樣化事物在和諧事物內(nèi)部的組合并不是簡(jiǎn)單機(jī)械的堆砌，而是要求不同要素之間按照一定的機(jī)理和次序，合理、有機(jī)地組合起來，只有存在必然聯(lián)系的要素按照特定規(guī)律加以有序組合才能最終達(dá)到所期望的和諧。

其二，內(nèi)部運(yùn)動(dòng)的持續(xù)性。宇宙本無絕對(duì)靜止之事物，和諧也當(dāng)如此。和諧體在達(dá)到和諧狀態(tài)后，并不是一勞永逸、靜止不動(dòng)的，而是處于持續(xù)不斷的運(yùn)動(dòng)態(tài)勢(shì)，即是說，和諧是一種動(dòng)態(tài)過程中的平衡狀態(tài)。然而，外在的平衡穩(wěn)定并不能表征內(nèi)在的矛盾變化，也就是說，和諧的狀態(tài)必然是一種相對(duì)的狀態(tài)，崇尚和追求絕對(duì)的和諧是對(duì)理性的侮辱。

其三，持續(xù)運(yùn)動(dòng)的發(fā)展性。和諧必然是正向的價(jià)值取向。一方面，和諧是事物發(fā)展的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，用以考察主體對(duì)事物存在狀態(tài)和發(fā)展趨勢(shì)的價(jià)值認(rèn)同;另一方面，和諧也是事物生成或轉(zhuǎn)化的本因和依據(jù)，可以依賴其協(xié)同性、一致性創(chuàng)生出新的事物。從某種角度而言，事物以和諧為終，又以和諧為始，螺旋上升而生生不息。

因此，和諧是指有機(jī)體內(nèi)多樣、差異甚至對(duì)立事物之間相互聯(lián)系、相互作用、動(dòng)態(tài)平衡、相對(duì)統(tǒng)一的狀態(tài)。

2.和諧社會(huì)與和諧政治

和諧社會(huì)，就是指構(gòu)成社會(huì)的各個(gè)部分、各種要素處于一種相互協(xié)調(diào)的狀態(tài)。其本質(zhì)上是對(duì)社會(huì)發(fā)展的一種應(yīng)然狀態(tài)的評(píng)價(jià)，主要包括和諧政治、和諧經(jīng)濟(jì)、和諧文化與和諧環(huán)境等內(nèi)容。在一個(gè)和諧的社會(huì)中，和諧政治是主導(dǎo)，和諧經(jīng)濟(jì)是基礎(chǔ)，和諧文化是靈魂，和諧環(huán)境是保障，社會(huì)和諧是目的。政治作為上層建筑領(lǐng)域中占據(jù)主導(dǎo)地位的一種重要社會(huì)現(xiàn)象，涉及社會(huì)生活的方方面面，在各種社會(huì)活動(dòng)中占據(jù)絕對(duì)的主導(dǎo)地位，對(duì)社會(huì)生活各方面都具有重大影響和作用。因此，政治和諧對(duì)于社會(huì)和諧無疑具有極其重要的意義。可以說，沒有和諧的政治，就不會(huì)有和諧的社會(huì);離開政治的和諧，社會(huì)的和諧便無從談起;建設(shè)和諧社會(huì)，當(dāng)從建設(shè)和諧政治入手。何為“和諧政治”，國(guó)內(nèi)學(xué)者雖多有研究和論述，但并未形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)和權(quán)威的定義。筆者以為，和諧政治是一個(gè)由和諧的政治結(jié)構(gòu)、和諧的政治制度、和諧的政治利益關(guān)系以及和諧的政治活動(dòng)等部分組合構(gòu)成的有機(jī)整體或系統(tǒng)。在我國(guó)社會(huì)發(fā)展的當(dāng)前階段，于法律的視角下，拋開體制和制度層面的因素，和諧政治至少應(yīng)包括兩個(gè)方面的內(nèi)容和要求，即政治合法性與政治合理性(廣義的政治包含立法、行政、司法，以下本文關(guān)于政治、和諧政治的表述，只限于行政層面)。

其一，政治合法性。在我們國(guó)家，法律被認(rèn)為是正確和正義的化身。政治合法性要求政府的一切行政行為應(yīng)依法而為，受之約束，始終恪守法律優(yōu)先、法律保留以及職權(quán)法定的行政法制原則。在此基礎(chǔ)上，政治的合法性才可能在法律的層面得到承認(rèn)。和諧政治的實(shí)現(xiàn)“從本質(zhì)上講就是政治系統(tǒng)的輸出和社會(huì)系統(tǒng)的輸入形成和諧的互動(dòng)”［1］。就政治合法性來說，“只有社會(huì)系統(tǒng)向政治系統(tǒng)的輸入盡可能多的表現(xiàn)為支持的時(shí)候，政治系統(tǒng)的輸出才算有效，政治合法性才有基礎(chǔ)”［1］。那么政治系統(tǒng)的輸出如何才能取得來自于社會(huì)的持久穩(wěn)定支持呢?行政主體依法設(shè)立、行政活動(dòng)依法實(shí)施、行政主體嚴(yán)格執(zhí)法、行政責(zé)任依法承擔(dān)、行政行為得到全面監(jiān)督、行政法制原則得到嚴(yán)格貫徹等涉及政府法制建設(shè)的方方面面，都是一定社會(huì)條件下政治系統(tǒng)獲得社會(huì)系統(tǒng)持久穩(wěn)定支持的必要手段。

其二，政治合理性。政治合理性，也叫政治適當(dāng)性，是對(duì)行政主體自由裁量權(quán)的考量和評(píng)判。由于現(xiàn)代行政管理對(duì)象的多元性、復(fù)雜性和可變性，立法者不可能預(yù)見行政管理過程中可能發(fā)生或存在的一切情形，因此，法律不得不授權(quán)行政機(jī)關(guān)在法律的原則規(guī)定之下斟酌權(quán)衡、便宜行事，采取適當(dāng)措施以實(shí)現(xiàn)行政管理之目的。于是，行政領(lǐng)域中廣泛存在的自由裁量權(quán)便由此誕生并成為發(fā)揮行政主體及其職能部門、工作人員主觀能動(dòng)性和提高行政效率之必不可少的手段。當(dāng)然，行政自由裁量權(quán)不可能無限制、無規(guī)則地行使，行政主體的自由裁量行為不僅應(yīng)當(dāng)囿于法律規(guī)定的范圍之內(nèi)，而且還應(yīng)當(dāng)受到適當(dāng)性的約束。合法和適當(dāng)是政治合理性的應(yīng)有之義，也是實(shí)現(xiàn)政治系統(tǒng)與社會(huì)系統(tǒng)和諧互動(dòng)的另一有效手段。

二、和諧政治建設(shè)的法制訴求

構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)不是一個(gè)抽象的理念和簡(jiǎn)單的命題，它涵蓋了改革和建設(shè)的諸多方面，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技、教育、國(guó)防和環(huán)境等領(lǐng)域，是一個(gè)宏大的系統(tǒng)工程。十六屆六中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》(下稱《決定》)從六個(gè)方面概括了社會(huì)主義和諧社會(huì)的基本特征，即民主法制、公平正義、誠(chéng)信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處。雖然我國(guó)提出構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)并非意味著政治領(lǐng)域出現(xiàn)了合法性危機(jī)，而是出于對(duì)社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治發(fā)展之間出現(xiàn)失衡性表現(xiàn)的提前預(yù)防與自我警覺，但是《決定》將“民主法制”列為社會(huì)主義和諧社會(huì)的六大基本特征之首，顯然意味著法制建設(shè)對(duì)于和諧社會(huì)的建設(shè)具有舉足輕重的意義和作用。作為和諧社會(huì)建設(shè)的重要組成部分，和諧政治的建設(shè)當(dāng)然同樣具有強(qiáng)烈的法制訴求：和諧政治必須建立在法制建設(shè)的前提和基礎(chǔ)之上;脫離了法制建設(shè)，和諧政治建設(shè)就只能是一句空話、一個(gè)口號(hào)。

1.實(shí)現(xiàn)合法性要求需以政府法制建設(shè)為前提

前文述及，政治系統(tǒng)應(yīng)與社會(huì)系統(tǒng)和諧互動(dòng)，只有取得社會(huì)系統(tǒng)的持久穩(wěn)定支持方能獲得政治合法性的基礎(chǔ)。政治系統(tǒng)的輸出即政治產(chǎn)品的輸出，主要形式是公共管理、公共政策和公共服務(wù)，其合法與否應(yīng)以社會(huì)系統(tǒng)的輸入來評(píng)判。社會(huì)系統(tǒng)對(duì)政治系統(tǒng)的輸入即社情民意的輸入，社情民意對(duì)于政治產(chǎn)品的支持與否當(dāng)然構(gòu)成對(duì)政治系統(tǒng)的評(píng)判。如果這種評(píng)判表現(xiàn)為持久穩(wěn)定的支持時(shí)，政治系統(tǒng)或政治產(chǎn)品即會(huì)取得合法性的地位;反之，政治系統(tǒng)或政治產(chǎn)品則不具有合法性的基礎(chǔ)。既然如此，怎樣才能保障社會(huì)對(duì)政治產(chǎn)品的評(píng)判維持這樣一種持久穩(wěn)定的支持狀態(tài)呢?答案是：持久穩(wěn)步地推進(jìn)政府法制建設(shè)。通過政府法制建設(shè)，使行政行為或行政活動(dòng)能始終沿著法制的軌道進(jìn)行，使得社會(huì)系統(tǒng)對(duì)于政治系統(tǒng)在法律項(xiàng)下的政治產(chǎn)品輸出行為形成合理的信賴，從而實(shí)現(xiàn)政治與社會(huì)的和諧發(fā)展。

就政府法制建設(shè)而言，涉及行政生活的方方面面，是一項(xiàng)系統(tǒng)而復(fù)雜的艱巨工程，在推進(jìn)這一工程的過程中，一定要始終貫徹以下行政法制原則：(1)法律優(yōu)先原則。該原則是指一切行政權(quán)力之作用或行使，應(yīng)受現(xiàn)行法律的約束，不得有違反法律的行為，否則該行政行為無效且應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。其內(nèi)在含義有三：一是超越法律授權(quán)的行政行為無效;二是法律優(yōu)先于行政，行政必須服從法律;三是行政行為應(yīng)主動(dòng)適用法律。(2)法律保留原則。即某些事項(xiàng)只能由法律予以規(guī)定，或者必須在法律明確授權(quán)的情況下行政機(jī)關(guān)才有權(quán)予以規(guī)定。如對(duì)于公民的基本人權(quán)的限制方面，乃國(guó)家法律之專屬范圍，只有在法律明確授權(quán)的情況下，行政機(jī)關(guān)才得以為之，否則政治即無合法性可言。(3)職權(quán)法定原則。該原則是指任何行政權(quán)力的來源都必須有法律的授予。根據(jù)人民民主原則，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，行政機(jī)關(guān)本身并非天然享有權(quán)力，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力只能來自于人民(通過法律)的授權(quán)。在現(xiàn)代法治國(guó)家，行政權(quán)力與公民權(quán)利有著完全不同的運(yùn)行規(guī)則，對(duì)于公民權(quán)利而言“法無禁止則自由”，對(duì)于行政權(quán)力來說“法無授權(quán)則禁止”。

2.實(shí)現(xiàn)合理性要求需以政府法制建設(shè)為基礎(chǔ)

雖然和諧政治之政治合理性要求主要考量當(dāng)行政行為無法可依時(shí)(準(zhǔn)確地說是在法律對(duì)某事項(xiàng)僅僅作出原則規(guī)定，允許行政主體在此原則之下針對(duì)具體情況可便宜行使自由裁量權(quán)之時(shí))，行政自由裁量權(quán)的運(yùn)用是否合理和公正，表面上看似乎與政府法制建設(shè)并不相干，但其實(shí)不然，政治合理性要求的實(shí)現(xiàn)同樣需要以政府法制建設(shè)為基礎(chǔ)。

其一，行政自由裁量權(quán)的取得來源于法律。雖然行政法制排除權(quán)力行使者的專橫、武斷以及僅憑個(gè)人意志任意為之的行為，但基于行政工作的復(fù)雜性和多樣性，它并不排除權(quán)力行使者的主動(dòng)精神。從某種意義上講，允許行政主體及其工作人員在行使行政職權(quán)的過程中，于法律的原則規(guī)定之下，針對(duì)具體情況，充分發(fā)揮其積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，根據(jù)自己的判斷以最佳的方式達(dá)到預(yù)期的行政目的，恰恰是行政法制必不可少且極為鮮明的一大特色。因此，自由裁量權(quán)的存在，不僅不與行政法制相沖突，相反還是行政法制的必然要求。行政自由裁量權(quán)的取得必須來源于法律，也只有來源于法律的自由裁量權(quán)才具有合法性。

其二，行政自由裁量權(quán)的行使應(yīng)受授權(quán)法之一般目的和特殊目的之約束。雖然行政自由裁量權(quán)的行使在表面上具有一定的“自由”性，但顯而易見，這種自由并非無邊際或任意的。在外部界限上它須受授權(quán)法規(guī)定之約束，在內(nèi)部的自由裁量問題上它須符合行政合理性原則的要求。只有如此，才能保證自由裁量權(quán)的行使既符合行政合法性原則的要求，又做到適度、合理而不致越權(quán)或?yàn)E用。因此，任何自由裁量行為的作出，均應(yīng)具有合法的目的。這一合法的目的，既包括授權(quán)法立法的一般目的，又包括該法律授權(quán)的特定目的。也即行政自由裁量權(quán)的行使是否合理，應(yīng)受授權(quán)法之一般目的和特殊目的之約束。因此，政府法制建設(shè)過程中關(guān)于立法宗旨、立法原則和指導(dǎo)思想等方面內(nèi)容的立法技巧就顯得極為重要。如何避免爭(zhēng)議與分歧，為行政自由裁量行為的合法性評(píng)價(jià)提供明確的標(biāo)準(zhǔn)，是立法者必須思考的問題。

三、山西省政府法制建設(shè)的現(xiàn)狀

為了加快建設(shè)法制政府，創(chuàng)優(yōu)山西發(fā)展環(huán)境，2008年3月6日，山西省人民政府下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府法制建設(shè)的決定》(晉政發(fā)［2008］9號(hào))。該《決定》從行政執(zhí)法責(zé)任、政府立法質(zhì)量、規(guī)范性文件審查、行政執(zhí)法監(jiān)督、行政復(fù)議質(zhì)量、執(zhí)法人員素質(zhì)以及法制隊(duì)伍建設(shè)等方面對(duì)山西省的政府法制建設(shè)工作進(jìn)行了詳盡的說明，并提出了明確的要求?！稕Q定》下發(fā)以來，山西省在政府法制建設(shè)方面取得了有目共睹的可喜成就：響應(yīng)并落實(shí)省里的統(tǒng)一要求，各級(jí)政府及領(lǐng)導(dǎo)始終將政府法制建設(shè)工作放在十分突出的位置來考慮;各級(jí)政府的法制工作機(jī)構(gòu)進(jìn)一步健全、職能進(jìn)一步明確和強(qiáng)化;行政立法、依法行政、行政執(zhí)法監(jiān)督等各項(xiàng)政府法制建設(shè)工作持續(xù)推進(jìn)，全省上下初步形成了依法行政的良好局面。政府法制建設(shè)工作所取得的這一系列成就，為山西省和諧政治乃至和諧社會(huì)的建設(shè)創(chuàng)造了一個(gè)良好的外部環(huán)境和客觀條件?！吧轿魇〗ㄔO(shè)法制政府與實(shí)現(xiàn)和諧發(fā)展研究”課題組(下文簡(jiǎn)稱“課題組”)通過對(duì)全省六個(gè)地市各階層、各領(lǐng)域8 000余人的調(diào)查顯示，86%的受訪者表示對(duì)山西省建設(shè)法制政府“很有信心”或“比較有信心”。關(guān)于對(duì)山西省構(gòu)建和諧社會(huì)是否有信心，超過95%的被調(diào)查者回答“很有信心”或“比較有信心”。這都從一個(gè)側(cè)面反映出山西省在政府法制建設(shè)方面所取得的巨大成績(jī)。然而，通過調(diào)查我們同樣發(fā)現(xiàn)，仍有高達(dá)71%的受訪者認(rèn)為山西省政府距離法制政府的標(biāo)準(zhǔn)“比較遠(yuǎn)”。這種現(xiàn)實(shí)狀況提醒我們政府法制建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，目標(biāo)不可能一蹴而就。在現(xiàn)實(shí)的政治生活中，行政違法行為和行政不當(dāng)行為的大量存在，使得社會(huì)系統(tǒng)對(duì)于政治系統(tǒng)現(xiàn)實(shí)狀態(tài)的不滿和詬病仍然十分嚴(yán)重和普遍。政治與社會(huì)的互動(dòng)存在失衡現(xiàn)象這一現(xiàn)實(shí)不容忽視，政治不和諧遂成為和諧社會(huì)建設(shè)的羈絆和短板。

其一，有法不依。通常，我們用“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的十六字方針來考量法制建設(shè)的綜合成效。筆者認(rèn)為，雖然該十六字方針中的四句話各有側(cè)重、各有所指，分別指向法制建設(shè)的一個(gè)方面，但從廣義和深層的角度理解，“有法必依”應(yīng)是法制建設(shè)的核心環(huán)節(jié)?！坝蟹梢馈笔欠ㄖ平ㄔO(shè)的基礎(chǔ)，然而，“徒法不足以行”，更“不足以治”，立法的終極目的在于“有法必依”、“依法而治”。從社會(huì)效果的層面上來講，在“法全而輕”與“法不全而尊”之間，也許選擇后者會(huì)更有利于法制建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。對(duì)“有法必依”、“執(zhí)法必嚴(yán)”、“違法必究”來講，在本質(zhì)上其實(shí)都是法的遵守和適用層面的問題，完全可以統(tǒng)一到“有法必依”這一表象之下。根據(jù)課題組的調(diào)查結(jié)果顯示，有多達(dá)25%的受訪者對(duì)于政府及其部門是否能依法行政持否定態(tài)度;更為嚴(yán)重的是，對(duì)于政府及其部門是“依法辦事”還是“依領(lǐng)導(dǎo)辦事”的問題，只有不到5%的受訪者認(rèn)為是“依法辦事”，而43%的受訪者認(rèn)為是“依領(lǐng)導(dǎo)辦事”。而對(duì)于政府是否能依法行政的問題，被調(diào)查者中持肯定觀點(diǎn)的為0人;持基本肯定觀點(diǎn)的占50%;持否定觀點(diǎn)的則高達(dá)42%。雖然我們不能根據(jù)前述調(diào)查結(jié)果簡(jiǎn)單地得出有法不依已經(jīng)成為政府及其部門在行政工作和行政生活中存在的突出問題，但根據(jù)調(diào)查結(jié)果亦不難看出，有法不依已在事實(shí)上成為山西省政府法制建設(shè)的巨大障礙。如果這種狀況在短期內(nèi)不能得到根本的改觀，則勢(shì)必會(huì)嚴(yán)重影響政府法制建設(shè)工作。

其二，執(zhí)法不公。行政執(zhí)法是行政工作的重要組成部分，而行政主體及其工作人員的執(zhí)法活動(dòng)又是最容易產(chǎn)生和引發(fā)矛盾的行為。事實(shí)證明，大量影響社會(huì)穩(wěn)定與和諧的因素，都與行政執(zhí)法活動(dòng)的公平性、合法性有著直接或間接的關(guān)系。執(zhí)法不公成為社會(huì)問題頻生、矛盾一觸即發(fā)的主要因素之一。在課題組的調(diào)查走訪中，有高達(dá)50%的受訪者認(rèn)為行政主體及其工作人員在行政執(zhí)法過程中經(jīng)常存在越權(quán)行政、違法行政以及不守信用等行為，而更有高達(dá)53%的受訪者對(duì)行政主體及其工作人員的執(zhí)法公正和公平性并不感到滿意。關(guān)于對(duì)政府行政執(zhí)法工作的評(píng)價(jià)，67%的被調(diào)查者認(rèn)為“敷衍了事”、“不盡心”、“不公正”。行政執(zhí)法的不公，不僅會(huì)延緩政府法制建設(shè)工作，而且會(huì)在很大程度上降低政府的公信力。

其三，監(jiān)督不力。在現(xiàn)代國(guó)家行政生活中，“沒有監(jiān)督就沒有制約，沒有制約就無所謂真正的行政法制”已然成為一條鐵律。因此，監(jiān)督機(jī)制的不斷完善和監(jiān)督方式的推陳出新，是保障政府法制建設(shè)取得成功的重要一環(huán)。然而現(xiàn)實(shí)狀況卻不容樂觀!監(jiān)督制度形同虛設(shè)，監(jiān)督手段傳統(tǒng)落后，以至于低廉的違法成本成為恣意行政愈演愈烈的溫床。根據(jù)課題組的調(diào)查，關(guān)于“公權(quán)私用”存在的原因，17%的被調(diào)查者認(rèn)為“監(jiān)督制度不完善”;45%的被調(diào)查者認(rèn)為是“監(jiān)督力度不夠”。關(guān)于政府職能部門的工作作風(fēng)問題，高達(dá)81%的被調(diào)查者認(rèn)為“極端官僚”或“比較官僚”。為什么這樣一些看起來并不難于解決的問題反而會(huì)成為行政領(lǐng)域長(zhǎng)期存在的“頑疾”呢?歸根結(jié)底，是缺乏以強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和嚴(yán)厲的獎(jiǎng)懲措施為保障的完善且高效運(yùn)轉(zhuǎn)的監(jiān)督機(jī)制!這對(duì)政府法制建設(shè)的成敗至關(guān)重要。

四、山西省和諧政治建設(shè)的法制對(duì)策

政治是一個(gè)內(nèi)含行政職權(quán)、行政機(jī)構(gòu)、行政程序、行政決策、行政責(zé)任、行政立法和行政行為監(jiān)督等諸多要素的有機(jī)體，和諧政治則要求這些多樣化的要素能夠相互作用、相對(duì)統(tǒng)一，達(dá)到動(dòng)態(tài)平衡的合理狀態(tài)。而使得這些要素在政治的有機(jī)體內(nèi)和諧共存、有序排位的正是法制。因此，立足于山西省政府法制建設(shè)的現(xiàn)狀，其和諧政治的建設(shè)有賴于從以下幾個(gè)方面繼續(xù)強(qiáng)化法制建設(shè)：

其一，強(qiáng)化法制意識(shí)。在課題組的調(diào)查結(jié)論中，有高達(dá)64%的被調(diào)查者認(rèn)為政府及其職能部門、領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)人員的法制意識(shí)“缺失”或“淡薄”。因此，在政府法制建設(shè)的過程中，必須采取措施大力培植和強(qiáng)化政府及其職能部門、工作人員的法制意識(shí)，使之意識(shí)到：(1)行政職權(quán)必須也只能依法而設(shè)。政府及其職能部門、工作人員實(shí)施行政行為和執(zhí)行法律法規(guī)的各項(xiàng)權(quán)力及權(quán)力的邊界必須有法律的明確授予和劃定，作出行政決策、從事行政行為必須在法律的框架下進(jìn)行，任何單位或個(gè)人不能自由而為。法律不能夠也不應(yīng)該成為一紙空文，政府法制建設(shè)的過程實(shí)質(zhì)上應(yīng)該是對(duì)法律法規(guī)嚴(yán)格執(zhí)行和貫徹并在此基礎(chǔ)和前提下的具體和細(xì)化過程，和諧政治的建設(shè)底線就是對(duì)“有法必依”法制原則的落地。(2)行政決策應(yīng)貫徹合法性原則。行政決策是行政活動(dòng)的起點(diǎn)，決定著行政活動(dòng)的范圍、方向和特質(zhì)，必須貫徹合法性原則。這主要包括兩個(gè)方面，即決策機(jī)關(guān)與決策程序。實(shí)際上行政決策就是合法的決策機(jī)關(guān)經(jīng)過公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、意見收集、合法性審查、決策作出等一系列合法、科學(xué)、民主、集中的決策程序后的成果。(3)行政活動(dòng)必須依法而為。政府法制建設(shè)的根本目的在于將所有的行政活動(dòng)都能納入法制的軌道，以法制統(tǒng)領(lǐng)行政生活，避免任何人為的主觀因素和隨意性對(duì)行政生活的干預(yù)和影響。(4)行政執(zhí)法必須依法實(shí)施。行政執(zhí)法是全面實(shí)施法律法規(guī)的關(guān)鍵。執(zhí)法機(jī)關(guān)、執(zhí)法程序、執(zhí)法對(duì)象、執(zhí)法方式以及執(zhí)法內(nèi)容等都必須要有法律的明確依據(jù)，并嚴(yán)格依法實(shí)施。

其二，嚴(yán)格責(zé)任追究，杜絕有法不依。對(duì)法律心存敬畏，不敢擅越雷池半步，堅(jiān)決杜絕有法不依(包括執(zhí)法不公)，是政府法制建設(shè)的應(yīng)有之義，也是和諧政治建設(shè)的必然要求。為達(dá)到這一目的，必須從恪守程序正義和嚴(yán)格責(zé)任追究正反兩方面下手，以求得行之有效的解決方法：(1)程序正義是保障實(shí)體正義實(shí)現(xiàn)的必要條件，對(duì)政府法制和和諧政治建設(shè)來講，行政程序的價(jià)值不容忽視。在現(xiàn)實(shí)行政生活中，隨意執(zhí)法、野蠻執(zhí)法、暗箱操作、以權(quán)壓法、以情枉法等行政違法現(xiàn)象之所以大量存在且無法遏制，行政程序性規(guī)定的缺失或不被嚴(yán)格遵守是一個(gè)非常重要的原因。因此，加快行政程序法制化的步伐、保障行政程序的存在和適用不流于形式，不僅可以有效限制行政主體任意裁量行為，防止權(quán)力的濫用，減少和避免行政活動(dòng)過程中的隨意性，而且可以提高行政效率，增強(qiáng)對(duì)行政主體及其工作人員的監(jiān)督和制約，同時(shí)還可以保障實(shí)體規(guī)范的充分貫徹執(zhí)行，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，體現(xiàn)公平正義的法律價(jià)值。(2)行政領(lǐng)域的責(zé)任追究是對(duì)有法不依行為的負(fù)向懲戒，也是確保有法必依的強(qiáng)力措施。在政府法制建設(shè)的過程中，要嚴(yán)格規(guī)定并堅(jiān)決落實(shí)行政領(lǐng)域的責(zé)任追究制度，將行政主體的各種活動(dòng)與嚴(yán)格的行政責(zé)任緊密相連，讓無責(zé)任的行政活動(dòng)無存在空間。對(duì)行政主體由于不履行法定職責(zé)或履行法定職責(zé)不當(dāng)所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任等作出明確、具體而嚴(yán)格的規(guī)定，不允許行政主體在享有實(shí)施行政活動(dòng)的權(quán)力的同時(shí)，卻不需承擔(dān)因違法或不當(dāng)行政而產(chǎn)生的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。因此，在山西省政府法制建設(shè)與和諧政治建設(shè)過程中，必須不斷完善行政領(lǐng)域的責(zé)任追究制度，于行政活動(dòng)而言，要努力做到“凡行政違法的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政違法行為被撤銷的責(zé)任;凡行政不當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)承擔(dān)不當(dāng)行為予以變更的責(zé)任;凡行政失職的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)履行職責(zé)和因失職產(chǎn)生的責(zé)任;凡造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政賠償?shù)呢?zé)任等等”［2］。于行政主體及其工作人員而言，則必讓其為自己的失職或違法付出沉重的代價(jià)，這是逐步杜絕有法不依現(xiàn)象的必由之路。

其三，完善監(jiān)督機(jī)制和監(jiān)督手段。加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力和行政行為的監(jiān)督和制約是政府法制建設(shè)與和諧政治建設(shè)取得成效并最終成功的保障。因此，山西省在政府法制建設(shè)與和諧政治的建設(shè)過程中，面對(duì)行政領(lǐng)域普遍存在的監(jiān)督機(jī)制不完善、監(jiān)督手段不全面、監(jiān)督措施不到位、監(jiān)督效果不理想的問題，必須采取多種形式完善適合山西省省情的監(jiān)督制度和機(jī)制。第一，要通過設(shè)置科學(xué)流程、落實(shí)監(jiān)督權(quán)力、嚴(yán)格監(jiān)督責(zé)任、創(chuàng)新監(jiān)督手段等完善行政領(lǐng)域的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，并確保其能高效運(yùn)轉(zhuǎn);第二，要自覺拓寬監(jiān)督渠道，豐富監(jiān)督方式，充分尊重并嚴(yán)格落實(shí)人大、政協(xié)、司法等領(lǐng)域相關(guān)部門的外部監(jiān)督，將政府及其職能部門、工作人員的一切活動(dòng)置于其合法的監(jiān)督之下;第三，要繼續(xù)貫徹實(shí)施政府信息公開制度并不斷擴(kuò)大領(lǐng)域和范圍，并努力創(chuàng)新政務(wù)公開的方式，以進(jìn)一步提高行政透明度，接受來自于社會(huì)的更廣泛而深入的監(jiān)督，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。

［1］郭劍鳴.和諧社會(huì)、和諧政治：孕育一種新政治合法性模式［J］.中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)，2006(6).

［2］劉江翔.和諧海西建設(shè)中公共行政定位與法治走向［J］.閩江學(xué)院學(xué)報(bào)，2007(3).