上海基本單位名錄庫管理機(jī)制探究

王 亮

（上海市統(tǒng)計(jì)局，上海 200003）

長期以來，上海基本單位名錄庫在改善政府宏觀調(diào)控和加強(qiáng)市場監(jiān)管，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，以及整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序等領(lǐng)域都發(fā)揮了相當(dāng)大的作用。但受法規(guī)制度建設(shè)、基層統(tǒng)計(jì)力量和行政資源整合等多方面制約因素的影響，基本單位名錄庫建設(shè)，尤其是日常維護(hù)更新工作尚存在不少問題。

一、上海基本單位名錄庫管理工作現(xiàn)狀

上?；締挝幻泿焓且?008年第二次全國經(jīng)濟(jì)普查資料為基礎(chǔ)建立的。經(jīng)歷幾年維護(hù)更新，截至2011年底，庫中有各類法人單位和產(chǎn)業(yè)活動(dòng)單位共計(jì)41萬戶?；締挝幻泿斓木S護(hù)分為全面更新和日常維護(hù)兩種方式。全面更新是利用五年一次的經(jīng)濟(jì)普查調(diào)查數(shù)據(jù)，對名錄庫數(shù)據(jù)進(jìn)行全部替換更新；日常維護(hù)的更新方式則主要有以下三種：

1.統(tǒng)計(jì)登記。根據(jù)《上海市統(tǒng)計(jì)管理?xiàng)l例》相關(guān)規(guī)定，本市統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)對各類新增、變更、注銷的企業(yè)（單位）開展統(tǒng)計(jì)登記。截至2011年底，全市共設(shè)有25個(gè)統(tǒng)計(jì)登記受理點(diǎn)，為各類單位提供統(tǒng)計(jì)登記辦證服務(wù)。統(tǒng)計(jì)登記數(shù)據(jù)每日定時(shí)自動(dòng)與基本單位名錄庫管理系統(tǒng)同步，是名錄庫日常更新的重要來源。

2.依據(jù)部門登記資料開展統(tǒng)計(jì)調(diào)查。2006年開始，市級(jí)編辦、工商、質(zhì)監(jiān)、稅務(wù)、民政等部門每年兩次向統(tǒng)計(jì)局提供各類新登記、變更和注銷單位的行政登記資料。這些資料經(jīng)整理后，其中尚未納入名錄庫的新增、變更單位資料下發(fā)相應(yīng)區(qū)縣統(tǒng)計(jì)局，組織開展基本單位統(tǒng)計(jì)調(diào)查。

3.專業(yè)統(tǒng)計(jì)調(diào)查。調(diào)查單位按相應(yīng)專業(yè)統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度在年報(bào)中報(bào)送本單位基本情況。單位報(bào)送資料經(jīng)統(tǒng)計(jì)部門審核驗(yàn)收后，用于更新名錄庫信息。此外，在各類抽樣調(diào)查和專項(xiàng)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的單位變動(dòng)情況也須及時(shí)反饋名錄庫管理機(jī)構(gòu)。

二、面臨的問題及成因

上?；締挝幻泿煸谌粘＞S護(hù)更新過程中面臨不少問題和難點(diǎn)，影響名錄庫更新維護(hù)的及時(shí)性、完整性和真實(shí)性。

（一）法制不健全，執(zhí)法力度不夠

從名錄庫自身的立法工作看，除《統(tǒng)計(jì)法》之外目前在國內(nèi)沒有相應(yīng)的法律依據(jù)，使名錄庫管理缺乏權(quán)威性和強(qiáng)制力，削弱了名錄庫的科學(xué)性和公正性，降低調(diào)查對象依法申報(bào)的主動(dòng)性，也無法保障名錄庫的安全性和保密性。同時(shí)，統(tǒng)計(jì)法規(guī)缺乏強(qiáng)有力的制約手段，對違法者難以起到有效的警示作用，企業(yè)單位缺少主動(dòng)申報(bào)意識(shí)，進(jìn)而造成統(tǒng)計(jì)調(diào)查工作被動(dòng)。

（二）被調(diào)查單位配合程度差

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，上海各類企業(yè)所有制形式日益多元化，尤其是近年來非公經(jīng)濟(jì)企業(yè)和中小微型企業(yè)在全市企業(yè)總量中的比重日趨增加。這些企業(yè)的經(jīng)營者普遍看重經(jīng)濟(jì)效益，而忽視企業(yè)統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)建設(shè)，直接影響企業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的真實(shí)性。一是企業(yè)內(nèi)部缺乏健全規(guī)范的財(cái)務(wù)核算制度，統(tǒng)計(jì)臺(tái)賬缺失；二是無專人負(fù)責(zé)統(tǒng)計(jì)工作，且人員變動(dòng)隨意，素質(zhì)難以保證；三是法制意識(shí)淡薄，對統(tǒng)計(jì)調(diào)查的配合程度低。

（三）基層統(tǒng)計(jì)力量薄弱

目前我國統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)的人員配備自上而下呈較嚴(yán)重的倒金字塔結(jié)構(gòu)，基層統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)的人員配置不足，且流動(dòng)性大。而與此對應(yīng)的是，基層統(tǒng)計(jì)人員不僅要承擔(dān)各項(xiàng)日常統(tǒng)計(jì)定期報(bào)表、普查、抽樣調(diào)查、統(tǒng)計(jì)監(jiān)測等大量繁重的統(tǒng)計(jì)調(diào)查任務(wù)，還要配合做好當(dāng)?shù)卣钠渌ぷ魅蝿?wù)。統(tǒng)計(jì)力量與實(shí)際工作量之間存在相當(dāng)大的缺口。

（四）行政登記資料的整合程度不夠

我國目前的行政管理體制格局造成各部門行政登記資料處于分散管理狀態(tài)，未能得到有效的整合利用，影響信息資料的使用效率。一是各部門缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制和規(guī)程，行政登記業(yè)務(wù)未實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合，影響基本單位的登記率；二是信息資料標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，在識(shí)別代碼、指標(biāo)口徑、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)等方面存在差異，增加數(shù)據(jù)比對的工作量；三是目前各部門間的數(shù)據(jù)交換頻率低，面對基數(shù)龐大、變動(dòng)頻繁的調(diào)查單位，資料交換時(shí)效性有待提高。

三、對基本單位名錄庫建設(shè)工作目標(biāo)的思考

在探討完善基本單位名錄庫建設(shè)工作的對策方法之前，應(yīng)首先明確工作目標(biāo)。為此，可分別從名錄庫的基礎(chǔ)性作用、面臨的新任務(wù)新需求，以及國外已有先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)等角度作一思考。

（一）基本單位名錄庫必須充分發(fā)揮其基礎(chǔ)性作用

“全面、及時(shí)、準(zhǔn)確”的基本單位名錄庫在各級(jí)政府進(jìn)行宏觀決策和管理中發(fā)揮著重要作用。名錄庫信息是開展各類單位普查以及日常統(tǒng)計(jì)年（定）報(bào)工作的總體框信息源，也是各類統(tǒng)計(jì)抽樣調(diào)查、重點(diǎn)調(diào)查和典型調(diào)查的樣本框信息源。此外，基本單位名錄庫反映各行業(yè)發(fā)展規(guī)模、結(jié)構(gòu)分布和擴(kuò)張態(tài)勢，是科學(xué)開展統(tǒng)計(jì)核算和統(tǒng)計(jì)管理的基礎(chǔ)。

（二）基本單位名錄庫須適應(yīng)統(tǒng)計(jì)改革的新任務(wù)和新需求

基本單位名錄庫建設(shè)位居統(tǒng)計(jì)“四大工程”之首，是當(dāng)前統(tǒng)計(jì)改革的基礎(chǔ)。為此，必須完善名錄庫維護(hù)更新規(guī)范，分步建設(shè)“三上”企業(yè)調(diào)查單位庫和“三下”企業(yè)及非企業(yè)單位名錄庫，最終建成一個(gè)全國統(tǒng)一完整、不重不漏、真實(shí)準(zhǔn)確、及時(shí)更新的基本單位名錄庫。

（三）基本單位名錄庫應(yīng)積極借鑒國外先進(jìn)成熟經(jīng)驗(yàn)

部分發(fā)達(dá)國家都建有類似我國基本單位名錄庫的信息數(shù)據(jù)庫。他們通過一系列的行政立法手段，將單位名錄信息庫建設(shè)初期存在的分部門登記和建庫狀態(tài)逐步統(tǒng)一，最終建立超越部門、可動(dòng)態(tài)維護(hù)的名錄信息系統(tǒng)。該系統(tǒng)充分發(fā)揮名錄庫對多個(gè)部門數(shù)據(jù)進(jìn)行協(xié)調(diào)的紐帶功能，有效保證了各部門信息系統(tǒng)之間的溝通，也簡化了各類單位的行政登記手續(xù)，具有很高的權(quán)威性和實(shí)用價(jià)值。這些成熟的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)具有重要的借鑒意義。

四、完善基本單位名錄庫建設(shè)的對策建議

改革開放以來，我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。上海作為國內(nèi)最大的工商業(yè)城市，各類企業(yè)單位數(shù)量高速增長，且單位變動(dòng)頻繁。面對這一嚴(yán)峻形勢和巨大挑戰(zhàn)，上?；締挝幻泿旖ㄔO(shè)應(yīng)在借鑒國外名錄庫建設(shè)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，優(yōu)先從基礎(chǔ)力量建設(shè)、部門協(xié)同合作、統(tǒng)計(jì)制度方法改革等三個(gè)方面尋求突破。

（一）要注重統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)力量的建設(shè)

1.通過立法確立基本單位名錄庫的基礎(chǔ)庫地位。市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，法在建立和完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制中起到的是基礎(chǔ)性作用?；締挝幻泿旖ㄔO(shè)的相關(guān)立法工作，一是要明確名錄庫調(diào)查活動(dòng)的法律依據(jù)；二是要明確名錄庫維護(hù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職責(zé)以及運(yùn)作機(jī)制；三是要明確調(diào)查對象的法定義務(wù)。此外，還要以立法促進(jìn)各行政部門的統(tǒng)一，整合各方資源，保證部門間的信息共享。

2.加強(qiáng)基本單位名錄庫統(tǒng)計(jì)調(diào)查的基層建設(shè)。兵馬未動(dòng)，糧草先行，夯實(shí)名錄庫統(tǒng)計(jì)調(diào)查基礎(chǔ)力量是名錄庫建設(shè)工作得以穩(wěn)步推進(jìn)的堅(jiān)定基石。首先，要注重各級(jí)統(tǒng)計(jì)調(diào)查隊(duì)伍的建設(shè)，建立一支獨(dú)立、專業(yè)的基本單位名錄調(diào)查隊(duì)伍；其次，要加強(qiáng)名錄庫調(diào)查機(jī)構(gòu)和人員配置，尤其是要充實(shí)基層調(diào)查力量；第三，要提高名錄庫統(tǒng)計(jì)調(diào)查人員的素質(zhì)，加強(qiáng)對各級(jí)人員的專業(yè)培訓(xùn)和責(zé)任心教育。此外，必須幫助和督促各類調(diào)查單位建立合理的統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)力量，確保調(diào)查單位上報(bào)數(shù)據(jù)真實(shí)可信。

（二）要促進(jìn)行政部門間的合作聯(lián)動(dòng)和業(yè)務(wù)融合

1.依托并聯(lián)審批機(jī)制，提高各類調(diào)查單位的登記量和登記率。從2009年開始，上海市政府組織各行政部門，在全市范圍內(nèi)逐步建立提前服務(wù)、一口收件、分送相關(guān)、同步審查、綜合協(xié)調(diào)、限時(shí)辦結(jié)的并聯(lián)審批機(jī)制。在積極配合此項(xiàng)工作實(shí)施的同時(shí)，應(yīng)將統(tǒng)計(jì)登記納入跨部門行政審批登記的一體化流程，實(shí)現(xiàn)調(diào)查單位的“一站式”登記。借助工商、稅務(wù)等部門登記的強(qiáng)制性，提高對新設(shè)立調(diào)查單位的初始登記率。

2.借助部門資料共享平臺(tái)，提高名錄庫信息更新率。上海法人信息共享與應(yīng)用系統(tǒng)，是由市經(jīng)信委牽頭，包括工商、財(cái)（稅）、質(zhì)監(jiān)、機(jī)構(gòu)編制、社團(tuán)管理等各類可提供前置審批登記類信息的部門共同參與開發(fā)的，在各部門間交換、共享和使用法人信息的平臺(tái)。該系統(tǒng)的建立，使各部門信息資料得以融合。對統(tǒng)計(jì)部門而言，解決了原有的多頭獲取資料、多部門資料合并等難題。市統(tǒng)計(jì)局為此在基本單位名錄庫管理系統(tǒng)中開發(fā)了數(shù)據(jù)資料實(shí)時(shí)橋接功能，實(shí)現(xiàn)對法人信息庫的共享交換和查詢使用，并可逐級(jí)將信息分發(fā)至各級(jí)統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)，供統(tǒng)計(jì)調(diào)查使用。

（三）要推動(dòng)基本單位統(tǒng)計(jì)調(diào)查的制度方法改革

面對龐雜的各類企業(yè)（單位），要在非普查年份及時(shí)掌握全部單位情況，以上海現(xiàn)有的統(tǒng)計(jì)力量是很難完成的。因此，應(yīng)根據(jù)當(dāng)前全國統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)“四大工程”建設(shè)開展情況，結(jié)合本市實(shí)際，對目前基本單位統(tǒng)計(jì)的全面調(diào)查方式作適當(dāng)調(diào)整，在滿足各項(xiàng)統(tǒng)計(jì)調(diào)查需要的同時(shí)，減輕基層統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)和人員的工作負(fù)擔(dān)。

通過并聯(lián)審批業(yè)務(wù)的整合和信息資料的共享交換，現(xiàn)在已經(jīng)可以在第一時(shí)間掌握各類新設(shè)立、變更、注銷單位的基本信息。下階段，可深化利用工商、財(cái)稅等部門的年檢和年報(bào)資料，進(jìn)一步取得企業(yè)（單位）的經(jīng)營情況，從而分門別類開展調(diào)查。

對營業(yè)收入、從業(yè)人員達(dá)到一定規(guī)模的企業(yè)單位，開展全面性基本單位統(tǒng)計(jì)調(diào)查，符合“三上”調(diào)查單位標(biāo)準(zhǔn)的，轉(zhuǎn)審批后納入年定報(bào)名單；其他單位，可按相應(yīng)抽樣方法和標(biāo)準(zhǔn)，以抽樣調(diào)查方式開展基本單位統(tǒng)計(jì)調(diào)查。對其他未開展基本單位統(tǒng)計(jì)調(diào)查的單位，直接以既有部門資料更新的調(diào)查單位底冊信息更新名錄庫。

上述調(diào)查方式的采用，一方面可使基本單位統(tǒng)計(jì)調(diào)查覆蓋本市全部規(guī)模以上調(diào)查單位，集中力量摸清單位情況，滿足統(tǒng)計(jì)“一套表”調(diào)查單位管理的需要；另一方面，結(jié)合對抽樣調(diào)查所得單位資料的推算匯總，可基本掌握全市調(diào)查單位的總體經(jīng)濟(jì)規(guī)模及其分布情況。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)基本單位統(tǒng)計(jì)調(diào)查的輕型化，避免調(diào)查力量的分散。