我國(guó)食品安全管理現(xiàn)存問(wèn)題及對(duì)策探討

浙江商業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院旅游烹飪學(xué)院 陳明之

近年來(lái)，食品安全問(wèn)題在全球范圍內(nèi)頻繁發(fā)生，引起世界各國(guó)普遍關(guān)注，成為關(guān)系人民健康和國(guó)計(jì)民生的重大問(wèn)題。世界糧農(nóng)組織(FAO)曾對(duì)食品安全問(wèn)題作出評(píng)價(jià)：消費(fèi)者已經(jīng)對(duì)食品安全體系的完善性和效率性的信心開始下降[1]。根據(jù)世界衛(wèi)生組織的定義，食品安全是“食物中有毒、有害物質(zhì)對(duì)人體健康影響的公共衛(wèi)生問(wèn)題”。最近幾年我國(guó)食品安全事件也頻頻發(fā)生，如：2006年6月的“陳化糧”事件、2006年11月的“蘇丹紅”事件、2006年6月北京的“福壽螺”事件、2006年9月上海的“瘦肉精”事件、2006年11月上海的“多寶魚”事件、2008年的三鹿奶粉事件、2010年2月的海南“毒豇豆”事件、2011年4月的上?！叭旧z頭”事件等等。這些食品安全事件提示大家，我國(guó)的食品安全形勢(shì)嚴(yán)峻，衛(wèi)生指標(biāo)超標(biāo)、超量使用食品添加劑、食品包裝標(biāo)簽不規(guī)范等問(wèn)題層出不窮，因此加強(qiáng)食品安全保障機(jī)制建設(shè)刻不容緩。

1 當(dāng)前我國(guó)食品安全管理存在的主要問(wèn)題

促發(fā)食品安全的因素是多方面的：生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的因素、消費(fèi)者的因素、法律保障體系的因素、食品監(jiān)管的因素等。較為通行的觀點(diǎn)，是歸因于食品安全監(jiān)管制度碎片化(fragmentation)。這種觀點(diǎn)的邏輯是，碎片化的監(jiān)管制度(即俗稱“八個(gè)部門管不了一頭豬”)造成各個(gè)監(jiān)管部門(主要為農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)檢、工商和商務(wù)部門)之間信息溝通不順暢，協(xié)調(diào)不力等[2]。我國(guó)目前的食品安全監(jiān)管體制是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的原有各部門職能的基礎(chǔ)上進(jìn)行延伸，實(shí)行的是“分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔”的分段式監(jiān)管體制。多部門監(jiān)管模式的優(yōu)點(diǎn)是可以對(duì)食品安全實(shí)行專業(yè)化的監(jiān)管，提高監(jiān)管的科學(xué)性，減少監(jiān)管資源的浪費(fèi)，但最大的弊端是由于法律法規(guī)的有限性，導(dǎo)致監(jiān)管越位與監(jiān)管缺位、缺乏合作等，加上制度落實(shí)的不到位，無(wú)論是監(jiān)管過(guò)程，還是監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身都暴露出很多問(wèn)題。

1.1 法律法規(guī)建設(shè)不盡合理

目前，我國(guó)涉及食品監(jiān)管的法律法規(guī)有幾十部，但這些法律法規(guī)相互之間缺乏協(xié)調(diào)性。最新的《食品安全法》中有些制度與其他涉及食品安全管理的法律法規(guī)之間依然存在著重復(fù)、交叉、甚至沖突。例如：《食品安全法實(shí)施條例》規(guī)定，對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品安全的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估，縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)行政部門不依照《食品安全法》，而是依照《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》進(jìn)行。但上述兩部法律對(duì)“農(nóng)產(chǎn)品”范圍、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)體系及檢測(cè)體系的界定等方面各有所區(qū)別，這便給具體操作帶來(lái)了麻煩。

1.2 多頭共管致使職責(zé)分工交叉或不明確，導(dǎo)致監(jiān)管缺失

食品“從田間到餐桌”的不同環(huán)節(jié)分別由不同的食品安全監(jiān)管部門負(fù)責(zé)，這種監(jiān)管方式被人形象地稱為“七八個(gè)部門管不好一頭豬”、“十幾個(gè)部門管不好一桌菜”。 中央政府于2004年設(shè)立食品藥品監(jiān)督管理局( 《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》國(guó)發(fā)[2004]23號(hào))，以期協(xié)調(diào)各個(gè)監(jiān)管部門之間的信息溝通與集體行動(dòng)。該項(xiàng)制度的設(shè)立，目的在于加強(qiáng)各食品安全衛(wèi)生監(jiān)管部門(農(nóng)業(yè)部門、質(zhì)檢部門、衛(wèi)生部門、工商部門)間的橫向協(xié)作能力。但從2004年至今，頻發(fā)的食品安全事件證明該項(xiàng)制度安排收效甚微。

1.3 沒(méi)有形成全國(guó)統(tǒng)一監(jiān)管，中央同地方，地方之間利益難以協(xié)調(diào)

承擔(dān)食品安全監(jiān)管職責(zé)的各部門， 從中央到地方的管理體制十分復(fù)雜， 衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部從中央到地方是分級(jí)管理；質(zhì)檢部門、工商部門和食品藥品監(jiān)督部門，中央和省一級(jí)屬于分級(jí)管理，而省以下屬于垂直管理。監(jiān)管部門之間管理體制不一致加大了協(xié)調(diào)的難度，可能造成執(zhí)法行動(dòng)難以達(dá)成統(tǒng)一[3]。另外，地方政府未必完全執(zhí)行中央政府的政策，因?yàn)樵诂F(xiàn)有以地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主導(dǎo)的考核模式下，他們很有可能以犧牲監(jiān)管責(zé)任來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

1.4 分段管理造成監(jiān)管鏈條斷裂

食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為是連續(xù)性的，在一個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，往往需要在生產(chǎn)環(huán)節(jié)查源頭。實(shí)行分段管理，就需要監(jiān)管部門之間的高度配合、密切協(xié)作。一旦配合不力，協(xié)調(diào)失衡，將延誤相關(guān)食品安全問(wèn)題的處理。

1.5 食品安全標(biāo)準(zhǔn)混亂，檢測(cè)技術(shù)落后

食品安全歸根結(jié)底是質(zhì)量問(wèn)題，其核心是標(biāo)準(zhǔn)化的建設(shè)與實(shí)施[4]。國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)名目繁多，存在交叉、重疊現(xiàn)象；與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)相比，存在較大差距。同時(shí)，我國(guó)食品質(zhì)量檢測(cè)技術(shù)不高。目前許多地方技術(shù)設(shè)備陳舊，食品安檢人員素質(zhì)偏低，在擔(dān)負(fù)高精度技術(shù)檢測(cè)重任時(shí)存在難度。

2 完善我國(guó)食品安全管理對(duì)策

食品是從農(nóng)田到餐桌的產(chǎn)物，為保證安全，其安全管理應(yīng)與這一生產(chǎn)鏈條相配套。要解決我國(guó)食品安全問(wèn)題，必須做好這一系列配套管理。涉及管理過(guò)程的細(xì)化、優(yōu)化，和建立權(quán)威可信高效的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

2.1 完善食品安全法律體系和安全標(biāo)準(zhǔn)體系

構(gòu)建和完善我國(guó)食品安全法律體系應(yīng)圍繞“食品安全”這一核心來(lái)建設(shè)。一方面應(yīng)把握全球食品安全趨勢(shì)，借鑒國(guó)外先進(jìn)的立法經(jīng)驗(yàn)和管理制度，擯棄經(jīng)驗(yàn)式、總結(jié)式的立法模式，增強(qiáng)立法對(duì)食品安全的的預(yù)見(jiàn)性，并隨形勢(shì)的發(fā)展及時(shí)修改，避免法律落后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)象。另一方面應(yīng)明確各職能部門在法律體系中的地位和作用，能相互協(xié)調(diào)和補(bǔ)充，減少法律交叉和沖突，降低執(zhí)法成本。特別避免各職能部門間角色不清，既制定政策法規(guī)、解釋政策法規(guī)，又執(zhí)行政策法規(guī)的現(xiàn)象。

HACCP(Hazard Analysis Critical Control Point)是一種控制危害的預(yù)防性體系，用于保護(hù)食品防止生物、化學(xué)、物理危害的一種管理工具[5]，作為食品安全預(yù)防控制體系已被全世界認(rèn)可和廣泛應(yīng)用于食品安全生產(chǎn)。近年來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛建立了從源頭治理到最終消費(fèi)的監(jiān)控體系以保障食品的安全，廣泛采用危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)(HACCP)、“良好農(nóng)業(yè)規(guī)范”(GAP)、“良好獸醫(yī)規(guī)范”(GVP)和“良好生產(chǎn)規(guī)范”(GMP)等先進(jìn)的安全控制技術(shù)，對(duì)提高食品質(zhì)量安全十分有效。在考慮國(guó)情的前提下，我國(guó)應(yīng)充分引進(jìn)、消化、吸收這一系列的安全標(biāo)準(zhǔn)，加速食品安全的國(guó)際化進(jìn)程。

2.2 建立健全食品的國(guó)家監(jiān)督保證體系

(1)完善食品安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)是食品安全監(jiān)督工作運(yùn)行的載體，載體的合理性將最先影響運(yùn)行過(guò)程的效率。針對(duì)目前監(jiān)管機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題，提出以下建議：解決機(jī)構(gòu)重復(fù)和管理盲區(qū)、理清各自職責(zé)、加強(qiáng)全程監(jiān)管。

(2)建立統(tǒng)一、高效的食品安全監(jiān)管體系，對(duì)食品供應(yīng)鏈進(jìn)行全程監(jiān)管，特別注重建立實(shí)行食品溯源管理制度。食品安全溯源系統(tǒng)作為一種信息溝通的手段，在食品安全管理中發(fā)揮出重要的作用[6]。

其作用機(jī)制就是將從田頭到餐桌與食品質(zhì)量相關(guān)的信息記錄下來(lái)，并能在相關(guān)主體間有效率地傳遞、實(shí)現(xiàn)共享，以克服信息的不對(duì)稱，便于管理者監(jiān)管，消費(fèi)者也可以隨時(shí)查詢。通過(guò)對(duì)生產(chǎn)、運(yùn)輸和加工過(guò)程中相應(yīng)的信息內(nèi)容進(jìn)行記錄，保證了產(chǎn)品從生產(chǎn)至最終銷售的全過(guò)程質(zhì)量控制和質(zhì)量安全可追溯， 從而幫助其有效地進(jìn)行產(chǎn)品的在庫(kù)管理及品質(zhì)控制。因此該項(xiàng)制度的意義在于：給予消費(fèi)者知情權(quán)、強(qiáng)化了產(chǎn)業(yè)鏈各企業(yè)的責(zé)任、事先預(yù)測(cè)危害的原因與風(fēng)險(xiǎn)的程度，從而通過(guò)管理將生產(chǎn)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)降至最低水平。

(3)設(shè)立食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)。食品安全風(fēng)險(xiǎn)貫穿食品供應(yīng)鏈的全過(guò)程。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，要實(shí)現(xiàn)效率的最大化，必須以危險(xiǎn)性分析為基礎(chǔ)，明確管理重點(diǎn)，把資源配置在那些高風(fēng)險(xiǎn)的食品或危害之上。

食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)屬于第三方機(jī)構(gòu)。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理在機(jī)構(gòu)上相分離，以便與政治、經(jīng)濟(jì)和集團(tuán)利益脫鉤[7]。國(guó)外建立的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)有很好的典范，諸如：歐洲食品安全局(EFSA)、聯(lián)邦風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估研究所(The Federal Institute for Risk Assessment， BfR)、日本食品安全委員會(huì)等，可作為參考。

2.3 加強(qiáng)食品企業(yè)的自身管理

政府職能部門的監(jiān)督雖然可以發(fā)現(xiàn)食品生產(chǎn)中的問(wèn)題，但由于客觀上的監(jiān)督不力，且沒(méi)有充分調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性和主動(dòng)性，對(duì)食品企業(yè)安全生產(chǎn)的抽檢將受限于頻率、范圍、真實(shí)性等的限制。

自身管理是《食品安全法》規(guī)定的企業(yè)必須履行的義務(wù)。企業(yè)自身管理包括從原料進(jìn)廠、成品出廠、銷售的綜合管理，這其中涉及了產(chǎn)品和生產(chǎn)工藝、過(guò)程的雙重控制。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者除具備科學(xué)的配方、先進(jìn)的工藝、完善的衛(wèi)生設(shè)施外，還應(yīng)有配套的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證體系，如：危害分析和關(guān)鍵控制點(diǎn)分析(HACCP)、良好生產(chǎn)規(guī)范(GMP)、良好衛(wèi)生規(guī)范(GHP)體系、全面質(zhì)量管理(TQM)、ISO9000系列質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系等。認(rèn)證已不僅是促進(jìn)企業(yè)和其他組織提高管理與服務(wù)水平，保證產(chǎn)品質(zhì)量，提高競(jìng)爭(zhēng)力的可靠方式，同時(shí)也是從源頭上確保產(chǎn)品安全、規(guī)范市場(chǎng)行為、指導(dǎo)消費(fèi)、保護(hù)健康的戰(zhàn)略性選擇。

2.4 構(gòu)建系統(tǒng)的食品安全教育培訓(xùn)、推廣體系

2.4.1 食品行業(yè)從業(yè)者培訓(xùn)

食品行業(yè)從業(yè)者職業(yè)技能、職業(yè)道德、食品安全意識(shí)高低直接決定食品安全狀況。目前，食品企業(yè)一線從業(yè)人員素質(zhì)普遍偏低，包括農(nóng)民工在內(nèi)的一線工人多數(shù)并未接受基本的食品安全生產(chǎn)培訓(xùn)。因此，可考慮設(shè)立食品衛(wèi)生安全教育培訓(xùn)合格準(zhǔn)入制度，考核合格者方可上崗；并且定期進(jìn)行培訓(xùn)考核。

2.4.2 培養(yǎng)高質(zhì)量食品安全專業(yè)技術(shù)人才

依托各大高校培養(yǎng)食品企業(yè)安全技術(shù)人員、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)等設(shè)計(jì)食品安全領(lǐng)域所需高級(jí)人才。目前，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)、浙江大學(xué)、西北農(nóng)林科技大學(xué)等眾多重點(diǎn)高校都設(shè)立了該專業(yè)方向的碩士、博士點(diǎn)，培養(yǎng)該專業(yè)的高級(jí)研究人才。

2.4.3 加強(qiáng)對(duì)公眾的食品安全宣傳教育

相關(guān)監(jiān)管部門可通過(guò)廣播、電視等公共媒體加大食品安全知識(shí)宣傳推廣力度，提升消費(fèi)者的防范意識(shí)和知識(shí)水平；同時(shí)，也應(yīng)發(fā)動(dòng)公眾參與食品安全監(jiān)管，遇到問(wèn)題食品積極投訴、舉報(bào)，進(jìn)一步完善食品安全信息通報(bào)制度，實(shí)現(xiàn)食品安全全民共管。

[1] 袁玉偉.警惕有害物質(zhì),科學(xué)控制食品安全[M].北京:海洋出版社,2003.

[2] 李靜.中國(guó)食品安全監(jiān)管制度有效性分析——基于對(duì)中國(guó)奶業(yè)監(jiān)管的考察[J]．武漢大學(xué)學(xué)報(bào),2011,64(2).

[3] 黃丹丹.我國(guó)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的問(wèn)題及對(duì)策[J].法制與社會(huì),2010(1).

[4] 王中亮.我國(guó)食品安全管理的問(wèn)題與對(duì)策[J].經(jīng)濟(jì)縱橫,2007(11).

[5] 孫斌.食品安全管理存在問(wèn)題及其對(duì)策研究[J].中國(guó)安全科學(xué)學(xué)報(bào),2006(11).

[6] 周應(yīng)恒,張蕾.溯源系統(tǒng)在全球食品安全管理中的運(yùn)用[J].農(nóng)業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),2008(1).

[7] 陳君石.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在食品安全監(jiān)管中的作用[J].農(nóng)業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),2009(3).