美國食品安全監(jiān)管體系對我國的啟示和借鑒

內(nèi)江師范學院經(jīng)濟與管理學院 苗建萍

目前，世界各國都根據(jù)本國國情建立了不同類型但行之有效的食品安全監(jiān)管體系。認真考察國外的食品安全監(jiān)管模式的現(xiàn)狀，分析其成因，必將對我國食品安全監(jiān)管模式的完善起到很好的借鑒作用。美國被譽為是世界上食品安全水平最高的國家，隨著自身經(jīng)濟的高度發(fā)達、國際貿(mào)易的日益頻繁以及民眾對食品安全需求的不斷提高，形成了一個較為成熟的食品安全監(jiān)管體系，而有效的監(jiān)管體系反過來促進其社會生產(chǎn)、消費和貿(mào)易的良性發(fā)展。

1 美國食品安全監(jiān)管體系

美國的食品安全法規(guī)和監(jiān)管系統(tǒng)的特征主要表現(xiàn)為合理的部門設置與健全的法律法規(guī)配套，管理的公開透明性，以及管理的科學性。具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.1 美國食品安全的管理機構(gòu)的設置及職能劃分

“美國的食品堪稱是世界上最安全的，究其原因主要是長期以來美國建立起了嚴密的食品安全監(jiān)管體系，以及商家對產(chǎn)品質(zhì)量和自己信譽的重視”。美國的食品安全監(jiān)管體系與其他國家存在較大差異，它將政府的安全監(jiān)管職能與企業(yè)的食品安全保障體系緊密結(jié)合，做到了“分工明確、權(quán)責并重、疏而不漏”，是典型的綜合協(xié)調(diào)監(jiān)管模式的代表。

1998年，美國政府成立的“總統(tǒng)食品安全管制委員會”是美國聯(lián)邦政府食品安全監(jiān)管的最高機構(gòu)，其主要用來協(xié)調(diào)美國的食品安全工作，有效地實施食品安全管制。在美國負責食品安全管制的聯(lián)邦協(xié)調(diào)組織主要有美國食品與藥物管理局(FDA)和農(nóng)業(yè)部(USDA)、環(huán)境保護署(EPA)。這些部門主要按食品類別進行分工管制，并與各州地方政府一起形成美國的食品安全監(jiān)管體系。“FDA在《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》(Federal Food，Drug and Cosmetic Act，F(xiàn)FNCA)的授權(quán)下，負責除肉類和家禽產(chǎn)品外美國國內(nèi)生產(chǎn)和進口的食品安全，包括野味、食品添加劑、動物飼料和獸藥安全等”。美國農(nóng)業(yè)部的食品安全檢驗局以聯(lián)邦食用動物產(chǎn)品安全法規(guī)為依據(jù)，負責肉、禽、蛋類產(chǎn)品的食用安全性、有益性和標簽的準確性，動植物健康檢驗局與農(nóng)業(yè)部食品安全檢驗局一起共同負責肉類和家禽食品安全。EPA負責飲用水、新的殺蟲劑及毒物、垃圾等方面的安全，以維護公眾及環(huán)境健康。

美國食品安全監(jiān)管的另一個特點是實行食品安全機構(gòu)聯(lián)合管制制度，建立了聯(lián)邦、州和地方政府獨立而協(xié)作的食品安全監(jiān)督管理網(wǎng)絡。聯(lián)邦政府在食品監(jiān)管過程中保持高度的權(quán)威性和獨立性，以避免管制工作免受地方的干擾。

1.2 美國食品安全的法律框架

美國關(guān)于食品安全的法律法規(guī)很多，既有《聯(lián)邦食品、藥物和化妝品法》、《食品質(zhì)量保護法》等綜合性的法律，也有《聯(lián)邦肉類檢查法》等具體性的法規(guī)。同時為了提高肉禽制品的安全程度，1996年美國還頒布了《美國肉禽屠宰加工廠食品安全管理新法則》，建立了以HACCP為基礎的加工控制系統(tǒng)和微生物檢測規(guī)范等。

美國的食品安全立法比較科學，各立法、執(zhí)法、司法機構(gòu)在食品安全監(jiān)管體系中相對獨立地履行各自的責任，有效地確保立法決策的科學性、透明性和公眾參與性。其中在實現(xiàn)公開性和透明度的目標中，美國有三部法律非常重要，一是《行政程序法》。二是《聯(lián)邦咨詢委員會法》，三是《信息公開法》。同時，聯(lián)邦和各州法律都規(guī)定，食品生產(chǎn)行業(yè)有按法律義務生產(chǎn)安全食品的法定責任。

1.3 科學應用多種監(jiān)管制度

美國政府在制度的應用上注重科學化監(jiān)管，特別強調(diào)風險評估和風險管理在食品安全監(jiān)管過程中重要作用。其做法主要有：一是加強風險信息的交流和傳播。通過有效信息的發(fā)布使公眾免于受到不安全食品的危害，向社會大眾公開風險分析程序，接受社會大眾的評論和建議，在風險信息交流的過程中發(fā)揮群眾的力量使其更科學、合理。二是啟用危險性預警系統(tǒng)。美國在預警系統(tǒng)與對新產(chǎn)品和新技術(shù)的問題回應上運用了風險分析來解決預警系統(tǒng)技術(shù)的應用。

除此之外，“從農(nóng)田到餐桌”的全程監(jiān)控以及缺陷食品召回是美國食品安全管理的又一重要特點。美國的食品安全管理人員認為，食品生產(chǎn)、加工、銷售、消費的各個環(huán)節(jié)都具有食品安全潛在隱患。只有通過“從農(nóng)田到餐桌”全程的監(jiān)控才能為公眾提供最安全的食品。美國法律規(guī)定，企業(yè)發(fā)現(xiàn)產(chǎn)品存在缺陷時應該主動召回，否則會面臨罰款、查封產(chǎn)品、企業(yè)倒閉。在美國，負責食品召回的是農(nóng)業(yè)部食品安全檢疫局(FSIS)和食品和藥品管理局(FDA)，這兩個部門在法律的授權(quán)下管制食品市場，召回缺陷食品。

2 美國食品安全監(jiān)管模式對我國的啟示和借鑒

發(fā)達國家在食品安全方面建立了較為完善監(jiān)管體系，包括運轉(zhuǎn)高效的監(jiān)管體制、完善的法律體系、嚴密的制度保障，貫穿于食品安全“農(nóng)田到餐桌”的全過程，為保障食品安全發(fā)揮了重要作用，同時，對我國也有很深刻的啟示，值得我們加以借鑒。

2.1 職能整合、統(tǒng)一管理的監(jiān)管體制

從發(fā)達國家食品安全監(jiān)管的發(fā)展趨勢和成功經(jīng)驗來看，變部門分散管理為集中統(tǒng)一管理是大多數(shù)國家所推崇的監(jiān)管模式，并且實踐證明是行之有效的。這些國家紛紛將食品安全的監(jiān)管集中到一個或幾個部門，并加大部門間的協(xié)調(diào)力度，以提高食品安全監(jiān)管的效率。我國現(xiàn)行的食品監(jiān)管部門主要涉及衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部、商務部、質(zhì)檢總局、工商總局等具體十多個職能部門。在食品監(jiān)管的過程中實行“分段管理的模式”，容易產(chǎn)生部門間職能界定不清、管理重疊，有些部門既是法規(guī)和標準的制定者又是執(zhí)行者。在執(zhí)法過程中經(jīng)常發(fā)生扯皮現(xiàn)象，出現(xiàn)監(jiān)管漏洞。要解決我國現(xiàn)行體制存在的問題，最有效的方式就是效仿發(fā)達國家，建立部門分工明確、職能集中統(tǒng)一的從“農(nóng)田到餐桌”的全過程監(jiān)管模式。

2.2 較為完善的多層次法律法規(guī)體系

西方發(fā)達國家大都建立統(tǒng)一的較為完善的法律法規(guī)體系。目前關(guān)于食品安全立法的模式主要有兩種：一是以歐盟為代表的國家的集中立法，例如歐盟制定了一個總綱性的食品安全基本法，在其基礎上，制定調(diào)整具體食品安全問題的法律法規(guī)，形成相互協(xié)調(diào)，互為支撐的法律體系。二是以美國為代表的國家采用了分散的立法體制，分門別類的制定大量的食品安全具體法規(guī)。由于分散立法存在的弊端較為明顯，容易形成職能交叉，法律間發(fā)生沖突的情況，所以現(xiàn)在多數(shù)國家采用統(tǒng)一立法的形式。我國也應該借鑒這一模式，實施食品安全統(tǒng)一立法，并依據(jù)總法在各部門、地方等層面制定相應配套的法規(guī)、規(guī)章和相關(guān)標準，此外，要統(tǒng)一食品技術(shù)標準，提高技術(shù)標準的水平和可操作性，以解決食品安全的具體問題，形成一個“從農(nóng)田到餐桌”全過程的多層次食品安全法律體系。

建立統(tǒng)一的食品安全法律法規(guī)體系是高效監(jiān)管的基礎。我國目前已出臺了《食品安全法》，并將其作為食品安全的基本法。在今后的食品監(jiān)管過程中已有法可依有法可循了。但是近期，含有三聚氰胺的毒奶粉又再次流入市場，我們不能不深思，這些商家敢冒天下之大不韙，原因何在呢？顯然，相關(guān)配套法律不完善以及懲處力度不夠是一個重要原因。

2.3 科學有效的監(jiān)管制度

在食品安全監(jiān)管中，各發(fā)達國家都建有高效的制度保障體系，其中以風險評估預警、危害分析與關(guān)鍵控制點(HACCP)、缺陷食品召回等制度最具典型，形成了食品安全“從農(nóng)田到餐桌”的全過程監(jiān)控制度體系。各發(fā)達國家通過廣泛應用這些科學管理制度，對影響食品安全的因素進行有效監(jiān)控，從而保證了政府監(jiān)管的力度。因此，在食品安全監(jiān)管制度構(gòu)建上我國應借鑒發(fā)達國家食品安全全過程監(jiān)管的理念，形成了事前預防、事中控制和事后解決的食品監(jiān)管制度體系。

除此之外，值得一提的是西方發(fā)達國家實行食品質(zhì)量安全的“信息追溯制度”，例如德國，“就連每只雞蛋都有‘身份證’。以2-NL－4315420為例，2代表產(chǎn)蛋母雞不同的飼養(yǎng)方式；第二部分是雞蛋產(chǎn)出國的標志‘NL’代表荷蘭，第三部分的一長串阿拉伯數(shù)字怎代表產(chǎn)蛋母雞所在的養(yǎng)雞場、雞舍或雞籠的編號。通過這一編碼，一方面方便消費者購買，另一方面一旦產(chǎn)品出現(xiàn)問題可以根據(jù)這種特殊‘身份證’來追溯生產(chǎn)廠家的責任”。同時還需進一步借鑒的是強化政府、業(yè)界和公眾三方合作，落實食品安全管理中各方責任劃分，讓企業(yè)和社會公眾主動參與到食品安全監(jiān)管過程當中。

3 我國食品安全監(jiān)管體系框架構(gòu)建的總體思路

通過充分借鑒國外成功經(jīng)驗，結(jié)合我國國情，并根據(jù)相關(guān)經(jīng)濟學、管理學理論，本文認為我國的食品安全監(jiān)管體系的構(gòu)建應從“監(jiān)管體制、監(jiān)管法律、監(jiān)管制度”三個子系統(tǒng)的功效入手，以系統(tǒng)理論來分析各子系統(tǒng)在整個食品安全監(jiān)管體系中發(fā)揮的作用，圍繞體系整體效應優(yōu)化的目標，對各子系統(tǒng)進行相應的改善，實現(xiàn)子系統(tǒng)之間、子系統(tǒng)與整個體系、體系與內(nèi)外環(huán)境的統(tǒng)一和諧，從而構(gòu)建完善的食品安全監(jiān)管體系。在食品安全監(jiān)管體系中，監(jiān)管體制子系統(tǒng)是體系的組織形式，它與其余兩個子系統(tǒng)的關(guān)系為，體制是法律的執(zhí)行主體，是制度的應用主體，其改革發(fā)展的要求是機構(gòu)、職能、權(quán)力和運行的配置要多層面統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。監(jiān)管法律子系統(tǒng)是體系的運行依據(jù)，它與其余兩個子系統(tǒng)的關(guān)系為，法律是體制運行的基本依據(jù)，是建立制度的基礎原則，其改革發(fā)展的要求是法律、標準要多層次統(tǒng)一、配套和完善，實現(xiàn)與國際接軌。監(jiān)管制度子系統(tǒng)是體系的運行保障，它與其余兩個子系統(tǒng)的關(guān)系為，制度是體制運行的手段和方法，是維護法律權(quán)威性的有效措施，其改革發(fā)展的要求是相關(guān)規(guī)范和措施要健全、科學高效，實現(xiàn)管理的全過程覆蓋。因此按照這一思路，要構(gòu)建系統(tǒng)完善的食品安全監(jiān)管體系，應在進一步統(tǒng)一完善多層次食品安全法律體系的前提下，構(gòu)建以集中協(xié)調(diào)的政府監(jiān)管為主、專業(yè)性的行業(yè)組織規(guī)范為輔、兼容公眾積極參與的監(jiān)管體制，并健全從源頭實施市場準入、強化食品安全信息披露、風險評估和技術(shù)檢測、實施信息可追蹤和食品召回、加強信用監(jiān)督和責任追究等制度保障，實現(xiàn)從“農(nóng)田到餐桌”全過程的長效監(jiān)管，形成系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、有效性、可持續(xù)性的監(jiān)管體系。這個形成的過程是一個隨著市場環(huán)境的不斷成熟而循序漸進的過程。

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