中國-東盟自由貿(mào)易區(qū)貿(mào)易與環(huán)境協(xié)調(diào)的制度建設(shè)①：借鑒歐盟、北美自由貿(mào)易區(qū)之經(jīng)驗(yàn)

紅河學(xué)院商學(xué)院 李麗 張家福 劉申

中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)(CAFTA)從構(gòu)建開始到現(xiàn)在，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展遠(yuǎn)超專家組的預(yù)期，但在經(jīng)濟(jì)貿(mào)易迅猛發(fā)展的同時(shí)，資源消耗、環(huán)境污染等生態(tài)壓力也越來越大。中國與東盟由于經(jīng)濟(jì)水平、自然條件、地理環(huán)境、氣候等自然條件差異不大，在環(huán)境問題上有許多相似之處，加之地緣關(guān)系，區(qū)域內(nèi)各國內(nèi)部環(huán)境很容易演化為區(qū)域性環(huán)境問題，為了經(jīng)濟(jì)與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，CAFTA應(yīng)當(dāng)慎重對(duì)待并有效解決貿(mào)易自由化與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾。國際上許多區(qū)域組織在貿(mào)易自由化和環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)上做出了許多嘗試，以歐盟、北美自由貿(mào)易區(qū)的協(xié)調(diào)經(jīng)驗(yàn)最值得借鑒。

1 歐盟、北美自由貿(mào)易區(qū)貿(mào)易與環(huán)境協(xié)調(diào)的背景

歐盟的貿(mào)易自由與環(huán)境保護(hù)經(jīng)過40多年的協(xié)調(diào)逐漸地在一個(gè)統(tǒng)一的區(qū)域框架內(nèi)得到了處理，在成立初期，經(jīng)濟(jì)貿(mào)易問題由共同體基本法做出決策，但環(huán)境問題則是由各成員國的國內(nèi)法做出反應(yīng)；20世紀(jì)70年代后，由于經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的快速發(fā)展帶來了嚴(yán)重的環(huán)境污染，阻礙了同盟的健康持續(xù)發(fā)展，1972年的巴黎峰會(huì)上，歐盟首次提出同盟內(nèi)建立共同環(huán)境保護(hù)政策的框架，指出發(fā)展經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)考慮環(huán)境保護(hù)；1986年的《單一歐洲法令》中，首次將環(huán)境保護(hù)納入共同體基本法中，建立“環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、高水平保護(hù)”三項(xiàng)政策，明確環(huán)境保護(hù)并不是貿(mào)易的限制，而是對(duì)貿(mào)易的促進(jìn)；1992年的《歐共體條約》中，歐盟提出了“可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)”，規(guī)定環(huán)境保護(hù)必須納入到共同體的其他政策中，確保了環(huán)境在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的可操作性和可執(zhí)行性；1997年《阿姆斯特丹條約》將環(huán)境保護(hù)作為歐盟基本法的一大原則，正式將可持續(xù)發(fā)展立為歐盟優(yōu)先目標(biāo)，這使得環(huán)境保護(hù)與貿(mào)易發(fā)展的綜合協(xié)調(diào)得到了基本法的保障。

北美自由貿(mào)易區(qū)(NAFTA)的環(huán)境與貿(mào)易協(xié)調(diào)的歷程與歐盟有許多不同之處，早在NAFTA醞釀階段，美國與墨西哥已開展了美墨邊界污染治理與預(yù)防的環(huán)境合作，為三國環(huán)境合作奠定了基礎(chǔ)。在NAFTA談判之初，環(huán)境問題如歐盟一樣也未列入議題范圍，但隨著談判深入，由于墨西哥的低環(huán)境水平，美國國內(nèi)有關(guān)人士認(rèn)為貿(mào)易自由化會(huì)使美國的高能耗、高污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移向墨西哥，不僅會(huì)損害美國的經(jīng)濟(jì)和提高失業(yè)率，也會(huì)使墨西哥成為“污染天堂”，美國為了維持產(chǎn)業(yè)和墨西哥為了吸引產(chǎn)業(yè)投資，都可能會(huì)降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，出現(xiàn)向環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)“底線競跑”的現(xiàn)象，最后，美、加、墨三國在談判中將環(huán)境問題融入了NAFTA框架內(nèi)。環(huán)境與貿(mào)易的協(xié)調(diào)主要體現(xiàn)在兩個(gè)協(xié)定中，一個(gè)是NAFTA協(xié)定，設(shè)立了環(huán)境與貿(mào)易雙重目標(biāo)，確立了環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與貿(mào)易自由的平衡關(guān)系，確保主權(quán)國制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利，制定了環(huán)境與貿(mào)易的爭端解決機(jī)制等。另一個(gè)是與NAFTA平行的附屬協(xié)議北美環(huán)境合作協(xié)定(NAAEC)，該協(xié)定從機(jī)構(gòu)設(shè)置、資金和技術(shù)合作與扶持、公眾參與、爭端解決等各方面確保貿(mào)易與環(huán)境雙重目標(biāo)的具體操作和執(zhí)行。

2 對(duì)中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)環(huán)境與貿(mào)易協(xié)調(diào)制度建設(shè)的啟示

歐盟、北美自由貿(mào)易區(qū)貿(mào)易與環(huán)境協(xié)調(diào)的制度性建設(shè)尚未形成最終成果，孰好孰壞難以下定論，但從其取得的成效看，兩者都有許多值得中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)環(huán)境與貿(mào)易協(xié)調(diào)制度性建設(shè)方面借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

2.1 定位動(dòng)態(tài)的雙重目標(biāo)

歐盟在構(gòu)建共同體初期并沒有多大的環(huán)境壓力，很長一段時(shí)間只有單一的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，以提高各成員國經(jīng)濟(jì)水平為宗旨，但隨著經(jīng)濟(jì)水平提高，人們對(duì)環(huán)境質(zhì)量和人類的可持續(xù)發(fā)展提出了越來越高的要求，環(huán)境目標(biāo)被納入到基本法并呈現(xiàn)超越經(jīng)濟(jì)目標(biāo)之勢(shì)。而NAFTA在談判初期就提出貿(mào)易與環(huán)境雙重目標(biāo)，在立法和執(zhí)行過程中通過多種政策和手段盡力使兩目標(biāo)并重發(fā)展。

CAFTA主體是積極尋求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的發(fā)展中國家，以現(xiàn)有資源稟賦、經(jīng)濟(jì)水平來看一段時(shí)間之內(nèi)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)優(yōu)先于環(huán)境保護(hù)，因此，適當(dāng)?shù)哪繕?biāo)定位非常重要，應(yīng)當(dāng)制定靈活的、動(dòng)態(tài)的貿(mào)易和環(huán)境雙重目標(biāo)，以可持續(xù)發(fā)展為指導(dǎo)思想分階段、分層次的制定和執(zhí)行環(huán)境目標(biāo)，在貿(mào)易過程中使環(huán)境損害最小化，當(dāng)各成員國經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定的程度或者達(dá)到一定的條件時(shí)，貿(mào)易目標(biāo)應(yīng)當(dāng)讓位于環(huán)境目標(biāo)。

2.2 制定分階段、分級(jí)別的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)

歐盟是“政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)”多方面的共同體高級(jí)形式，基本法中的環(huán)境政策對(duì)于成員國具有強(qiáng)制約束力，為了緩和這種強(qiáng)制性，歐盟通過“適用比例原則、例外原則、相稱性原則”等賦予各成員國差異性存在的合法性。體現(xiàn)在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)方面就是歐盟確立了統(tǒng)一的嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和高水平的保護(hù)政策，但只限于核心標(biāo)準(zhǔn)，具體的產(chǎn)品和工藝標(biāo)準(zhǔn)由非官方的歐盟標(biāo)準(zhǔn)組織來制定，同時(shí)提供由歐盟委員會(huì)采取“各案審查”給予的環(huán)境補(bǔ)貼和企業(yè)間使用的自愿環(huán)境協(xié)議等，由這些靈活的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和措施保障商品的自由流通，又能夠?qū)崿F(xiàn)內(nèi)部較高水平的環(huán)境保護(hù)。NAFTA系統(tǒng)的制定了一套平衡貿(mào)易與環(huán)境的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則，它并沒有規(guī)定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，而是允許各成員國根據(jù)自身情況設(shè)定“適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)”，為了保障“自由貿(mào)易”，這一“適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)”必須在“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、科學(xué)論證、經(jīng)濟(jì)條件”等基礎(chǔ)上“基于科學(xué)理論”而制定和執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)“最小貿(mào)易限制”?？梢哉f，兩區(qū)域環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定目標(biāo)都是為了貿(mào)易不損害環(huán)境而環(huán)境不成為貿(mào)易的阻礙，但制定標(biāo)準(zhǔn)的方式則剛好是相反的。

以CAFTA的實(shí)際情況來看，制定統(tǒng)一的較高規(guī)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)并不現(xiàn)實(shí)，而完全放任各國自定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，可能會(huì)出現(xiàn)為了促進(jìn)貿(mào)易和吸引投資“競相降低標(biāo)準(zhǔn)”的現(xiàn)象，因此，可結(jié)合兩大區(qū)域的經(jīng)驗(yàn)，考慮制定分級(jí)別的、分階段的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則，在統(tǒng)一規(guī)定符合發(fā)展中國家利益相對(duì)較低的核心標(biāo)準(zhǔn)的情況下，允許各成員國按照某種承諾的進(jìn)程逐步提高標(biāo)準(zhǔn)級(jí)別。

2.3 實(shí)施多方位的輔助性措施

兩大區(qū)域的環(huán)境政策措施中，除了立法這一種嚴(yán)格的法律規(guī)則外，還制定了許多有效的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、環(huán)境要求、產(chǎn)品設(shè)計(jì)指南等輔助性政策措施。歐盟規(guī)定發(fā)達(dá)國家對(duì)于后進(jìn)國家應(yīng)該給予一定的資金、技術(shù)支持，設(shè)立了一系列的基金，如“歐洲農(nóng)業(yè)指導(dǎo)和保證基金”、“歐洲地區(qū)發(fā)展基金”、“歐洲社會(huì)基金”、“歐洲結(jié)構(gòu)基金”等，強(qiáng)制性和非強(qiáng)制性的環(huán)境要求有“環(huán)境稅、生態(tài)審計(jì)、環(huán)境標(biāo)志、廢物管理、臭氧層保護(hù)”等。NAFTA也對(duì)墨西哥做出了讓步，在多方面給予支持，如美墨邊界治理中美國對(duì)墨西哥提供高額優(yōu)惠信貸，而由NAAEC成立的機(jī)構(gòu)“環(huán)境合作委員會(huì)(CEC)”向各成員國提供信息、技術(shù)指導(dǎo)、更向企業(yè)和公眾參與環(huán)境保護(hù)提供資金上的支持。

以CAFTA來說，現(xiàn)在還處于貿(mào)易自由化這一種初級(jí)合作形式的前期，如果以完全的行政命令和指令來處理環(huán)境與貿(mào)易利益的關(guān)系，可能會(huì)出現(xiàn)急于求成、事倍功半的結(jié)果。當(dāng)前更多的采用資金扶持、技術(shù)指導(dǎo)、信息共享、環(huán)境稅、環(huán)境標(biāo)志、環(huán)境投資與貿(mào)易指南等非立法性手段應(yīng)當(dāng)會(huì)取得更好的效果，在CAFTA前期立法協(xié)調(diào)中，應(yīng)該將指令性法律與激勵(lì)性、指導(dǎo)性措施有機(jī)結(jié)合。

2.4 設(shè)置獨(dú)立的環(huán)境機(jī)構(gòu)

歐盟的貿(mào)易與環(huán)境協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)主要有歐洲委員會(huì)下屬環(huán)境總署、歐洲議會(huì)下屬環(huán)境委員會(huì)及理事會(huì)為主導(dǎo)，歐洲環(huán)境保護(hù)總局、歐洲法院、歐洲環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展咨詢論壇、實(shí)施網(wǎng)絡(luò)、環(huán)境政策評(píng)審組等為輔助，機(jī)構(gòu)設(shè)置很完善、職能很全面，但是由于管理機(jī)構(gòu)過于龐大、所屬過于復(fù)雜，執(zhí)行效果大打折扣。NAFTA由NAAEC設(shè)立的獨(dú)立機(jī)構(gòu)“環(huán)境合作委員會(huì)(CEC)”來執(zhí)行具體環(huán)境事務(wù)，相比歐盟環(huán)境主導(dǎo)機(jī)構(gòu)來說，權(quán)威性和法律地位要弱，但它被限制、被管轄的情況不嚴(yán)重，從而可操作性和執(zhí)行效果要好得多。CEC的工作職能比較全面，負(fù)責(zé)向NAFTA提供建議，向成員國提供信息咨詢、技術(shù)指導(dǎo)、資金援助，接受公眾參與，解決各國環(huán)境與貿(mào)易的爭議等。

CAFTA中各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先于環(huán)境保護(hù)，在合作的初級(jí)階段，經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境保護(hù)掛鉤的合作必須尊重國家主權(quán)，建立一個(gè)直屬于CAFTA的環(huán)境機(jī)構(gòu)或多個(gè)CAFTA部門的下屬環(huán)境管理機(jī)構(gòu)來主持工作，可能會(huì)出現(xiàn)操作能力弱、辦事效率低、執(zhí)行效果小的結(jié)果。如NAFTA一樣，建立一個(gè)獨(dú)立的環(huán)境合作機(jī)構(gòu)，在初期，主要以輔助的職能定位為主，負(fù)責(zé)提出建議、提供信息、技術(shù)、資金、宣傳、發(fā)展指導(dǎo)和解決成員國貿(mào)易與環(huán)境的爭議，在職能定位、人員安排、資金利益分配等方面充分考慮各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，力求不與政治掛鉤。隨著經(jīng)濟(jì)、環(huán)境合作的深入，該獨(dú)立機(jī)構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)變職能定位，從一個(gè)輔助性機(jī)構(gòu)向一個(gè)具有指令制定、政策執(zhí)行、措施輔助等多方位的權(quán)威性、權(quán)力性機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變。

2.5 以法律和資金保障公眾的參與

在經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境保護(hù)的抉擇上，公眾是環(huán)境利益的唯一無條件支持者。歐盟基本法中涉及到了公眾參與的權(quán)利，就公眾對(duì)環(huán)境信息的了解、公眾和組織實(shí)體訴訟的權(quán)利、公眾對(duì)環(huán)境的評(píng)價(jià)等方面在法律上有透明度的要求，但由于歐盟環(huán)境組織機(jī)構(gòu)過于錯(cuò)綜復(fù)雜，在實(shí)踐中執(zhí)行力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，公眾參與的程度是相對(duì)有限的，如雖有訴訟的權(quán)利，但歐洲法院并沒對(duì)訴訟資格做出明確規(guī)定，公眾可以要求了解環(huán)境文件和信息，但由于保密的問題經(jīng)常被拒絕，公眾可參與環(huán)境評(píng)價(jià)，但并未從真正意義上落實(shí)評(píng)價(jià)平臺(tái)建設(shè)。而NAFTA直接以NAAEC這一立法的形式保障了公眾參與的權(quán)利和公眾參與的資金支持，公眾參與制度是非政府組織接受和支持NAFTA的基本條件，北美自由貿(mào)易區(qū)以獨(dú)立機(jī)構(gòu)CEC向公眾提供環(huán)境信息、環(huán)境評(píng)價(jià)、環(huán)境與貿(mào)易爭端解決等平臺(tái)，個(gè)人和組織有權(quán)向該機(jī)構(gòu)申訴環(huán)境與貿(mào)易協(xié)調(diào)有關(guān)問題，也可以向其申請(qǐng)相關(guān)資金的支持，在權(quán)利和財(cái)力上保障了公眾的廣泛參與和執(zhí)行力度與效率。

CAFTA各成員國經(jīng)濟(jì)形式較復(fù)雜，國內(nèi)環(huán)境問題和跨界污染問題嚴(yán)重，只考慮在CAFTA框架內(nèi)設(shè)立直屬性的環(huán)境機(jī)構(gòu)來執(zhí)行環(huán)境與貿(mào)易的協(xié)調(diào)并不能有效的解決微觀層面出現(xiàn)的實(shí)際問題，也沒有辦法確保執(zhí)行過程中各成員國的透明度要求，因此，應(yīng)該如NAAEC一樣以法律地位保障公眾參與的權(quán)利和資格，以資金保證公眾參與的能力和積極性，設(shè)置獨(dú)立機(jī)構(gòu)從信息披露、環(huán)境執(zhí)行評(píng)價(jià)、爭端解決等公開性平臺(tái)保證公眾參與的可操作性和執(zhí)行效果。

3 結(jié)語

貿(mào)易自由與環(huán)境保護(hù)的傳統(tǒng)沖突只有依賴于合作才能得到有效解決，區(qū)域性經(jīng)濟(jì)組織中關(guān)于環(huán)境與貿(mào)易協(xié)調(diào)的制度性建設(shè)必不可少，中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)主體為發(fā)展中國家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展短期內(nèi)必然優(yōu)先于環(huán)境保護(hù)，但也不能任其自由發(fā)展，應(yīng)以經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，在區(qū)域基本立法、獨(dú)立機(jī)構(gòu)設(shè)置、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等多方面借鑒歐盟、北美自由貿(mào)易區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，制定符合于中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)整體及各成員國實(shí)際情況的、靈活的、分層次、分階段的貿(mào)易與環(huán)境協(xié)調(diào)動(dòng)態(tài)政策與措施，實(shí)現(xiàn)促進(jìn)貿(mào)易自由和有效環(huán)境保護(hù)的雙重目標(biāo)。

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