淺談我國的貿(mào)易便利與貿(mào)易管制的關(guān)系

中石化國際石油工程有限公司 周岳檢

海關(guān)作為國際貿(mào)易的參與方式之一，其在國際貨物供應(yīng)鏈中所處的關(guān)鍵環(huán)節(jié)決定了海關(guān)在推進(jìn)貿(mào)易便利化的進(jìn)程中發(fā)揮著不可替代的作用，也因此負(fù)有不可推卸的責(zé)任。本文從貿(mào)易便利化的定義出發(fā)，進(jìn)而結(jié)合我國海關(guān)的實(shí)踐，探討現(xiàn)行海關(guān)貿(mào)管工作的問題和誤區(qū)，為在推進(jìn)貿(mào)易便利化的同時(shí)進(jìn)一步做好海關(guān)貿(mào)管工作提出對(duì)策思考。通關(guān)方式。通過采取和完善以上制度和措施，我國海關(guān)力求充分利用科技信息化手段，簡(jiǎn)化海關(guān)手續(xù)，整合管理資源，為企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)守法便利、統(tǒng)一規(guī)范、快捷高效的通關(guān)環(huán)境。

1 貿(mào)易便利化的發(fā)展與我國海關(guān)的實(shí)踐

關(guān)于貿(mào)易便利化，世界貿(mào)易組織和聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會(huì)將其界定為“國際貿(mào)易程序的簡(jiǎn)化和協(xié)調(diào)”，而這里的貿(mào)易程序具體指“在收集、提交、通報(bào)和處理國際貿(mào)易中的商品流動(dòng)所需的數(shù)據(jù)時(shí)所涉及的活動(dòng)慣例和手續(xù)，其通常涉及海關(guān)程序、國際運(yùn)輸、貿(mào)易保險(xiǎn)和支付以及過境時(shí)必須履行的正式程序和手續(xù)。”究其實(shí)質(zhì)，貿(mào)易便利化旨在通過清除跨境貨物流動(dòng)過程中的機(jī)制性和技術(shù)性障礙，減少交易成本和貿(mào)易扭曲，加快貿(mào)易要素的跨境流動(dòng)，最終促進(jìn)國際貿(mào)易的高效發(fā)展?？缇池浳锪鲃?dòng)的快慢，從某種程度上說取決于口岸通關(guān)效率的高低。因此貿(mào)易便利化的要旨之一便是簡(jiǎn)化和協(xié)調(diào)海關(guān)程序。

貿(mào)易便利化真正走入國際社會(huì)視野是在所謂的“后關(guān)稅時(shí)代”。多年以來，在國際社會(huì)的協(xié)作與努力下，尤其在以WTO為主導(dǎo)的多邊合作的推動(dòng)下，傳統(tǒng)的關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘不斷得到規(guī)制，影響國際貿(mào)易的傳統(tǒng)障礙在逐漸減少，而管理制度和操作程序等對(duì)貿(mào)易流動(dòng)的阻礙作用則日益凸顯。于是，旨在簡(jiǎn)化和協(xié)調(diào)貿(mào)易程序的貿(mào)易便利化問題順理成章地走進(jìn)了國際組織和各經(jīng)濟(jì)體的視線，并日益成為全球關(guān)注的熱點(diǎn)。現(xiàn)今包括國際貿(mào)易組織、亞太經(jīng)合組織、聯(lián)合國貿(mào)易與發(fā)展會(huì)議在內(nèi)的多個(gè)國際組織都將貿(mào)易便利化作為其重要議題付諸談判，并在單邊、雙邊甚至多邊層面上全力實(shí)踐和逐步推進(jìn)。尤其值得一提的是WCO與WTO在貿(mào)易便利化領(lǐng)域形成了緊密的合作關(guān)系，二者各取所長(zhǎng)，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，勢(shì)將貿(mào)易便利化推向縱深。

一直以來，我國海關(guān)將提高通關(guān)效率，降低口岸物流成本，便利國際貿(mào)易作為一項(xiàng)重要職責(zé)進(jìn)行了長(zhǎng)期不懈的努力，并取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，也因此贏得了國內(nèi)外商界的首肯。為加強(qiáng)口岸監(jiān)管部門的通力合作和口岸監(jiān)管資源的有效整合，盡量減少跨境貨物在口岸滯留時(shí)間，我國海關(guān)率先提出了“大通關(guān)”制度的管理設(shè)想，并在地方政府的高度重視和全力協(xié)調(diào)下得以實(shí)施。為了便于內(nèi)地企業(yè)就近辦理海關(guān)手續(xù)，節(jié)省通關(guān)時(shí)間和成本，海關(guān)簡(jiǎn)化了轉(zhuǎn)關(guān)運(yùn)輸制度，繼而實(shí)施了“區(qū)域通關(guān)制度”。為克服通關(guān)監(jiān)管量大和監(jiān)管資源不足的矛盾，保證嚴(yán)密監(jiān)管的同時(shí)促進(jìn)高效通關(guān)，海關(guān)引入風(fēng)險(xiǎn)管理理念，并實(shí)施企業(yè)分類管理制度。為適應(yīng)不同企業(yè)的不同需求，海關(guān)推出了聯(lián)網(wǎng)報(bào)關(guān)、選擇報(bào)關(guān)、無紙通關(guān)、海關(guān)估價(jià)告知書和網(wǎng)上支付等多種通關(guān)便捷措施，方便企業(yè)靈活采用適合于自己的

2 貿(mào)易便利化條件下我國海關(guān)貿(mào)管工作存在的問題和誤區(qū)

2.1 貿(mào)易便利與貿(mào)易管制關(guān)系的誤讀

一直以來，海關(guān)系統(tǒng)內(nèi)外對(duì)貿(mào)易便利與貿(mào)易管制的關(guān)系存在著片面認(rèn)識(shí)。貿(mào)易便利被理解為貿(mào)易管制的對(duì)立面，二者存在著相互沖突，此消彼長(zhǎng)的逆向作用。貿(mào)易管制強(qiáng)調(diào)國家對(duì)外貿(mào)活動(dòng)的管理和控制，力圖在一國外貿(mào)活動(dòng)中通過行政干預(yù)來維護(hù)國家利益，實(shí)現(xiàn)國家意志；而貿(mào)易便利則具有“去行政化”傾向，即盡可能減少政府對(duì)貿(mào)易的干涉，消除因政府行為給國際貨物流動(dòng)造成的阻礙作用和扭曲效應(yīng)，進(jìn)而便利國際貿(mào)易流通。因此泛泛觀之，二者確實(shí)如眾多人所認(rèn)識(shí)的，是一對(duì)不可調(diào)和的矛盾。然而全面、細(xì)致地審視則會(huì)讓我們發(fā)現(xiàn)二者在實(shí)現(xiàn)目的和實(shí)施手段上都存在著一致性。

貿(mào)易管制是指一國政府為了國家的宏觀經(jīng)濟(jì)利益、國內(nèi)外政策需要以及履行所締結(jié)或加入國際條約的義務(wù)，確立實(shí)行各種管制制度、設(shè)立相應(yīng)管制機(jī)構(gòu)和規(guī)范的總稱。一直以來，受“控制型”行政理念的影響，人們習(xí)慣稱之為“貿(mào)易管制”。嚴(yán)格來說，將之稱為“貿(mào)易管理”更符合建設(shè)服務(wù)型政府的現(xiàn)代行政理念要求。在這種意義上，貿(mào)易管制不僅僅是簡(jiǎn)單的服從與被服從，它更強(qiáng)調(diào)了基于有效管理之上的服務(wù)與便利，在目的論上與貿(mào)易便利是趨同的。

2.2 立法上貿(mào)易管制面臨制度配套的挑戰(zhàn)

貿(mào)易法規(guī)存在內(nèi)部沖突和立法滯后的問題，違反了貿(mào)易便利化的統(tǒng)一性和透明性要求。例如，現(xiàn)行的《貨物進(jìn)出口管理?xiàng)l例》與其上位法《對(duì)外貿(mào)易法》存在多處沖突?！秾?duì)外貿(mào)易法》已將舊法關(guān)于限制和禁止進(jìn)出口的范圍整合為一個(gè)法條。而《貨物進(jìn)出口管理?xiàng)l例》仍然引用原《對(duì)外貿(mào)易法》有關(guān)禁止、限制進(jìn)出口范圍的分別規(guī)定?！秾?duì)外貿(mào)易法》對(duì)自由進(jìn)出口和進(jìn)出口自動(dòng)許可作出明確規(guī)定，然而《貨物進(jìn)出口管理?xiàng)l例》僅將貨物出口管理分為“禁止出口的貨物”與“限制出口的貨物”，而未提及“自由出口”及“出口自動(dòng)許可”。此外，與貿(mào)易管理相關(guān)的黃金管理、農(nóng)藥管理、藥品管理和民爆產(chǎn)品及槍支器械管理等行政法規(guī)及部門規(guī)章亟待制定或完善。典型的如1983年頒布的《金銀管理?xiàng)l例》迄今為止未作任何修訂，其中對(duì)金銀實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)購統(tǒng)配的規(guī)定已與當(dāng)前的管理政策和執(zhí)法實(shí)踐大相徑庭，而現(xiàn)行涉及黃金進(jìn)出口管理的執(zhí)法依據(jù)又多為層級(jí)較低且透明度不高的規(guī)范性文件。諸如此類貿(mào)管規(guī)章的缺失進(jìn)一步加重了通關(guān)手續(xù)的不透明性，違反了貿(mào)易便利化的基本要求。

2.3 執(zhí)法上貿(mào)易管制面臨能力瓶頸的制約

貿(mào)管執(zhí)法科技應(yīng)用水平和風(fēng)險(xiǎn)管理手段亟待提高和改善。目前，海關(guān)尚未全部實(shí)現(xiàn)與上述貿(mào)管具體法規(guī)制度的歸口管理部門的數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)。除進(jìn)出口許可證、兩用物項(xiàng)和技術(shù)進(jìn)出口許可證、紡織品臨時(shí)出口許可證、固體廢物進(jìn)口許可證、有毒化學(xué)品進(jìn)出口環(huán)境管理放行通知單、入出境貨物通關(guān)單等證件實(shí)行電子數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)核查外，仍有二十余種貿(mào)管許可證件并未實(shí)行電子數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)核查，嚴(yán)重制約著海關(guān)實(shí)施嚴(yán)密與高效監(jiān)管。此外，能有效提高執(zhí)法效率的風(fēng)險(xiǎn)管理手段在貿(mào)管領(lǐng)域的應(yīng)用也只是停留在發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)信息、監(jiān)控結(jié)關(guān)數(shù)據(jù)的初級(jí)階段，通過綜合研判對(duì)貿(mào)管商品進(jìn)行即決式布控的成效甚微，離成熟運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行預(yù)警式、預(yù)定式布控的高級(jí)階段還很遙遠(yuǎn)?？傊Q(mào)管風(fēng)險(xiǎn)防控能力還很薄弱，貿(mào)管智能化水平有待提高。從根本上制約了貿(mào)管執(zhí)法能力的提高，導(dǎo)致貿(mào)管法規(guī)制度的落實(shí)缺乏一個(gè)高效執(zhí)行系統(tǒng)作保障，這在很大程度上已成為通關(guān)效率不高的關(guān)鍵問題。

2.4 實(shí)踐中貿(mào)易管制步入“安全讓位于便利”的誤區(qū)

目前，海關(guān)系統(tǒng)為推進(jìn)貿(mào)易便利，先后制定了一系列的通關(guān)便捷措施，例如提前報(bào)關(guān)、貨到驗(yàn)放、集中接單、多點(diǎn)驗(yàn)放，擔(dān)保驗(yàn)放，直通式轉(zhuǎn)關(guān)，一站式放行等。不可否認(rèn)，這些措施在提高通關(guān)效率、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面取得了顯著成效。但也出現(xiàn)了把關(guān)和服務(wù)失衡的傾向，體現(xiàn)在制度制訂和流程設(shè)計(jì)上偏重于效率，在具體業(yè)務(wù)實(shí)踐中失之于寬松。這不禁讓人憂慮，在追求通關(guān)便利和高效的同時(shí)，有沒有留下海關(guān)監(jiān)管的真空，會(huì)不會(huì)存在貿(mào)管執(zhí)法不到位的隱患。

以出口貿(mào)管為例。一直以來有關(guān)出口貿(mào)易的管理政策都以許可、控制為主，這就決定了海關(guān)在對(duì)出口貿(mào)管政策的執(zhí)行中應(yīng)加大查驗(yàn)監(jiān)控和風(fēng)險(xiǎn)分析力度。尤其在當(dāng)前國家加強(qiáng)宏觀調(diào)控，轉(zhuǎn)變外貿(mào)增長(zhǎng)方式，鼓勵(lì)優(yōu)化出口結(jié)構(gòu)的新形勢(shì)下，海關(guān)更應(yīng)強(qiáng)調(diào)嚴(yán)密監(jiān)管。然而，近些年海關(guān)在“鼓勵(lì)出口”思路的引導(dǎo)下，出現(xiàn)了重效率、輕監(jiān)管的明顯傾向，在執(zhí)行政策時(shí)，一味地從“照顧”考慮，從“優(yōu)惠”出發(fā)，使政策的執(zhí)行力大打折扣；在業(yè)務(wù)操作中強(qiáng)調(diào)出口通關(guān)提速，降低查驗(yàn)率，致使高效和嚴(yán)密出現(xiàn)嚴(yán)重失衡，使得貿(mào)易管制走入了“安全讓位于便利”的誤區(qū)。

3 貿(mào)易便利化條件下我國海關(guān)貿(mào)管工作的對(duì)策

3.1 糾正片面認(rèn)識(shí)，樹立平衡觀念

海關(guān)貿(mào)管工作要適應(yīng)貿(mào)易便利化的發(fā)展要求，必須從轉(zhuǎn)變貿(mào)管理念入手，糾正認(rèn)識(shí)上的偏差，全面理解貿(mào)易管制和貿(mào)易便利的辯證關(guān)系，摒棄錯(cuò)誤觀念，準(zhǔn)確把握二者的平衡性。具體來說，既要看到二者的對(duì)立面，也要認(rèn)清雙方的統(tǒng)一性，尤其應(yīng)將其置于國家整體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下加以度量，尋求二者之間動(dòng)態(tài)和整體的平衡。所謂動(dòng)態(tài)的平衡，是指我們應(yīng)該根據(jù)形勢(shì)發(fā)展的需要不斷調(diào)整二者之間的平衡點(diǎn)，視客觀環(huán)境的變化而靈活把握?qǐng)?zhí)法尺度，避免貿(mào)管執(zhí)法過于簡(jiǎn)單和僵硬。所謂整體的平衡，是指從國家整體利益出發(fā)，把二者的關(guān)系放到海關(guān)乃至整個(gè)國家工作的全局中去考察，堅(jiān)持整體環(huán)境下的平衡，避免成為“井底之蛙”而顧此失彼。

3.2 完善貿(mào)管立法，增強(qiáng)法制透明

貿(mào)易便利化條件下，構(gòu)建規(guī)范、協(xié)調(diào)、透明和完備的貿(mào)易管制法律體系尤為重要，這不僅是保障海關(guān)依法行政、統(tǒng)一執(zhí)法的基礎(chǔ)，也是方便企業(yè)知法守法，盡享便利的前提。立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，首先應(yīng)當(dāng)按照《對(duì)外貿(mào)易法》關(guān)于“實(shí)行統(tǒng)一的對(duì)外貿(mào)易制度”的要求，并以此規(guī)定為依據(jù)，清理、整合、精簡(jiǎn)和協(xié)調(diào)我國的貿(mào)管法律制度。在現(xiàn)行“條塊分割，業(yè)務(wù)交叉”的口岸管理體制下，尤其要加強(qiáng)口岸管理部門之間的協(xié)調(diào)和溝通，避免因政出多門導(dǎo)致不同部門規(guī)章間的沖突或者因立法疏漏而留下管理的真空。其次，進(jìn)一步增強(qiáng)我國外貿(mào)法律法規(guī)的透明度和可預(yù)見性。具體來說，應(yīng)在立法單位與進(jìn)出口企業(yè)、相關(guān)管理部門以及行業(yè)協(xié)會(huì)之間就新的貿(mào)管立法規(guī)劃、法律草案和其他政策措施建立早期對(duì)話機(jī)制，廣泛征詢行業(yè)、企業(yè)和個(gè)人的意見，以做好前期的協(xié)調(diào)和溝通，為后續(xù)貿(mào)管法規(guī)的有效執(zhí)行清掃障礙，化解阻力。與此同時(shí)，加大對(duì)相關(guān)貿(mào)易政策的公布、評(píng)議和聽政范圍，必要時(shí)可以考慮制定關(guān)于及時(shí)和充分公布貿(mào)管法規(guī)的程序法，從制度上保證貿(mào)管規(guī)范性文件的公開性和透明性。

3.3 加強(qiáng)能力建設(shè)，提升執(zhí)法效能

貿(mào)管執(zhí)法能力建設(shè)是個(gè)系統(tǒng)工程，涉及海關(guān)貿(mào)管工作的各個(gè)方面，是海關(guān)貿(mào)管效能的綜合反映?，F(xiàn)階段，首先應(yīng)注意整合貿(mào)管執(zhí)法資源，提升現(xiàn)有資源整體合力的同時(shí)集中挖掘潛在資源，做到各種資源的有效利用。其次，應(yīng)充分運(yùn)用科技手段提高貿(mào)管執(zhí)法的科技含量和技術(shù)水平，促進(jìn)貿(mào)管法規(guī)和海關(guān)業(yè)務(wù)的深度融合，并在風(fēng)險(xiǎn)管理的應(yīng)用上爭(zhēng)取有所突破。在貿(mào)管執(zhí)法手段上應(yīng)全面推動(dòng)數(shù)字化管理，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)對(duì)進(jìn)出口貿(mào)易管理進(jìn)行全方位和全過程的數(shù)字化處理，由此實(shí)現(xiàn)各種貿(mào)管信息資源的有效整合，進(jìn)而經(jīng)由信息流把握貨物和資金流，保證貿(mào)管執(zhí)法統(tǒng)一，提高貿(mào)管執(zhí)法效率。再次，應(yīng)大力優(yōu)化貿(mào)管執(zhí)法隊(duì)伍。執(zhí)法人員應(yīng)通過自學(xué)和培訓(xùn)相結(jié)合的方式及時(shí)更新知識(shí)結(jié)構(gòu)，全面熟悉貿(mào)管法律與政策，努力提高計(jì)算機(jī)以及其他設(shè)備操作技能，不斷提升自身能力素質(zhì)，以主動(dòng)適應(yīng)持續(xù)高漲的業(yè)務(wù)需求?，F(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管關(guān)員尤其應(yīng)充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，增強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)分析和處置的責(zé)任感和積極性。

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