遼寧省利用外商直接投資的問題及對策①

遼寧社會科學(xué)院法學(xué)研究所 李寧順

2011年遼寧省的綜合經(jīng)濟實力躍上了新的臺階，地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到了2.2萬億元，增長12%左右，位居全國第7位。與此同時，遼寧省在利用外商直接投資方面也取得了很大的成就。2011年遼寧省實際利用外商直接投資242.7億美元，增長17%，繼續(xù)位居全國前列。雖然遼寧在利用外商直接投資方面取得了很大成就，但是與其他東部沿海發(fā)達(dá)省份相比，在利用外商直接投資上還存在著較大的差距。本文首先分析了遼寧省利用外商直接投資中存在的問題，然后提出了遼寧未來有效利用外商直接投資的對策。

1 遼寧利用外商直接投資中存在的問題

1.1 在利用外商直接投資中地方政府的行政干預(yù)現(xiàn)象嚴(yán)重

地方政府在利用外商直接投資中一般有項目審批職能、產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)職能、規(guī)范監(jiān)督職能等等。而目前遼寧省政府各部門在利用外商直接投資中，不管是大項目還是小項目，都進(jìn)行不同程度的干預(yù)。如生拉硬拽地給企業(yè)找合作伙伴；給國內(nèi)企業(yè)下命令必須與外資企業(yè)合作成功；政府工作人員親自參與到中外雙方企業(yè)進(jìn)行的項目洽談，如商務(wù)洽談和技術(shù)洽談等等。

1.2 吸引外商直接投資的政策和法律法規(guī)滯后

近年來，遼寧省各級政府部門對吸引外商直接投資工作非常重視，把直接利用外商直接投資作為政府經(jīng)濟工作的重點。大部分的地方政府把外商直接投資當(dāng)作擺脫經(jīng)濟落后、激活地方經(jīng)濟活力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要途徑之一。這樣的管理體制不同程度地誘發(fā)了地方政府和企業(yè)的投資沖動，各地為了吸引更多的外商投資，不斷地放寬優(yōu)惠范圍和程度，引發(fā)了地區(qū)間吸引外商直接投資的惡性競爭。另外，遼寧省為了更好地吸引和利用外商直接投資，結(jié)合遼寧的實際情況，制定《遼寧省外商投資優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，省政府法制辦也出臺了涉及外商直接投資的的地方法規(guī)和部門規(guī)章。這些法規(guī)和政策雖然在利用外商直接投資中起到了積極的推動作用，但距市場經(jīng)濟和世界貿(mào)易組織的透明度規(guī)則還有很大的差距，需要政府用更規(guī)范的法規(guī)和政策來引導(dǎo)外商直接投資。

1.3 外商直接投資來源地比較單一，地區(qū)分布不平衡

遼寧省目前已經(jīng)吸引了來自100多個國家和地區(qū)的外商直接投資。但遼寧引進(jìn)的外商直接投資主要來自中國香港、澳門和臺灣，發(fā)達(dá)國家所占的比重比較小。2011年，對遼寧省進(jìn)行直接投資的前五位國別(地區(qū))為:中國香港、韓國、日本、英屬維爾京群島、臺灣等。綜上所述，可以看出遼寧的外商直接投資主要來自亞洲國家和地區(qū)，由于這幾個國家和地區(qū)的技術(shù)創(chuàng)新能力遠(yuǎn)不及歐美國家，因此，遼寧省利用外商直接投資的質(zhì)量不高，且對技術(shù)進(jìn)步的促進(jìn)效果也相對有限。

另外，外商直接投資在遼寧的區(qū)域分布也很不平衡。沈陽和大連是利用外商直接投資最多的兩個地區(qū)，這兩個地區(qū)所占的比重已經(jīng)達(dá)到了80%以上，而其他地區(qū)引進(jìn)的外商直接投資則明顯偏少，并且這種情況在遼西北地區(qū)更加明顯。2010年以來，雖然鞍山、撫順、丹東、錦州、營口等市實際利用外商直接投資額在不斷上升，外商直接投資在地區(qū)間發(fā)展不平衡的狀況有了很大的改善，但是遼西北地區(qū)的外商直接投資額還是沒有明顯的變化，這將會制約遼寧經(jīng)濟的整體騰飛。

1.4 外商直接投資的產(chǎn)業(yè)、行業(yè)分布過于集中

從近幾年遼寧省利用外商直接投資產(chǎn)業(yè)分布情況來看，遼寧省的外商直接投資主要集中在第二產(chǎn)業(yè)，其次是第三產(chǎn)業(yè)，近幾年，外商直接投資在第二、第三產(chǎn)業(yè)的投資比重不斷增大，而第一產(chǎn)業(yè)的投資比重則沒有明顯的變化。2011年，遼寧省第二產(chǎn)業(yè)實際利用外商直接投資123億美元，同比增長47%；第三產(chǎn)業(yè)實際利用外商直接投資116.3億美元，同比下降4.7%；第一產(chǎn)業(yè)實際利用外資3.4億美元，同比增長81.3%；上述可見，雖然2011年遼寧省第一產(chǎn)業(yè)利用外商直接投資額飛速增長，但還是敢不上第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)所占的比重，第二、第三產(chǎn)業(yè)還是遼寧利用外商直接投資的主力軍。

從行業(yè)分布來看，2011年，制造業(yè)使用外商直接投資113.3億美元，同比增長48.8%；批發(fā)和零售業(yè)使用外商直接投資10.3億美元，同比增長1.9倍；租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)使用外商直接投資6.8億美元，同比增長44.5%；電力、燃?xì)饧八纳a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)使用外商直接投資5.5億美元，同比增長44.7%；房地產(chǎn)業(yè)使用外商直接投資69.8億美元，下降0.8%。從上可以看出，遼寧的外商直接投資主要集中在制造業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)、租賃業(yè)和商務(wù)服務(wù)業(yè)、電力、燃?xì)饧八纳a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)，外商直接投資對農(nóng)業(yè)、能源、交通等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和設(shè)施的投資項目比例明顯偏低、增長也比較緩慢，解決遼寧老工業(yè)基地經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸問題，更不利于優(yōu)化遼寧的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

1.5 政府在招商引資方式上創(chuàng)新性不足

近年來，遼寧省招商引資主要采取政府組團出國招商、參加會展、綜合性項目推介洽談等傳統(tǒng)招商形式。雖然這幾種招商引資方式在擴大對外宣傳，了解招商信息，開闊視野和眼界等方面發(fā)揮了積極作用，但這種方式往往時間短、針對性不強，盡管有一些簽約項目，但都是在會前對接洽談的。因此，僅依靠這種招商方式，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)招商引資工作需要。

2 遼寧省利用外商直接投資的政策建議

2.1 減少政府對外商直接投資工作的直接干預(yù)

目前，遼寧省的利用外商直接投資指令性計劃，由于行政色彩比較濃厚，不符合市場經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律。因此，可以用企業(yè)的自報項目和引資計劃來減少地方政府的直接干預(yù)。企業(yè)如果有合作意向，可根據(jù)自己的項目儲備和規(guī)模，自行確定年度招商引資計劃，并上報給地方政府，政府可以根據(jù)企業(yè)的招商引資計劃制定全省的年度招商引資規(guī)劃。

2.2 適當(dāng)減少政府組團出國招商

遼寧省各級政府，包括政府職能部門，每年都以招商引資為目的到國外進(jìn)行招商。但是政府工作人員絕大多數(shù)不能對合資合作項目的技術(shù)性問題進(jìn)行談判，又不能對合資合作項目拍板定奪，因此，多數(shù)由政府組團出國招商的效果不是特別理想。因此，除了必要的技術(shù)交流、政府互訪和其他公務(wù)出國外，政府應(yīng)適當(dāng)減少政府團組出國招商。而是積極鼓勵有招商方向、儲備項目的企業(yè)管理和技術(shù)人員出國考察、洽談項目。

2.3 政府積極加強投資軟環(huán)境建設(shè)

(1)進(jìn)一步規(guī)范服務(wù)體系。一個國家要更多地吸引外商直接投資，僅僅有大的市場是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，政府還要用市場手段創(chuàng)造更好的軟環(huán)境。目前，遼寧省的軟環(huán)境建設(shè)雖然有較大的改善，但還需要加強和完善。如嚴(yán)格規(guī)范行政審批。在政務(wù)大廳推行“一門受理、并聯(lián)審批、統(tǒng)一收費、限時辦結(jié)、一次性告知”的審批模式。設(shè)立行政審批否決權(quán)，但行政審批部門的任何人不得隨意對投資項目行使否決權(quán)，確需否決的，須經(jīng)集體討論后，提交政府研究決定。確保解決招商引資中虛假浮夸問題，切實解決政府有關(guān)部門存在的政令不暢問題，對存在的問題及時曝光。政府還要強化監(jiān)督機制。政府職能部門在政務(wù)大廳派駐監(jiān)察室，負(fù)責(zé)對大廳工作運行、政務(wù)公開、工作人員的服務(wù)態(tài)度、工作效率、工作作風(fēng)、工作質(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督檢查，認(rèn)真受理群眾投訴舉報，查處違規(guī)違紀(jì)案件。

(2)優(yōu)化外商直接投資的政策法規(guī)環(huán)境。政府應(yīng)從實際需要出發(fā)，進(jìn)一步修改貿(mào)易與投資制度和政策和法規(guī)。政府可以成立清理和研究制定外商投資政策法規(guī)工作小組，對遼寧省近幾年頒布制定的一系列政策法規(guī)進(jìn)行清理和修訂。如取消非關(guān)稅貿(mào)易壁壘、對外商投資的內(nèi)耗比例和外匯平衡規(guī)定，對國內(nèi)采購的優(yōu)先原則等；建立和完善與國內(nèi)市場開放以及貿(mào)易投資活動市場化進(jìn)程相適應(yīng)的宏觀調(diào)控體系，如利率、匯率制度的市場化改革，外經(jīng)貿(mào)行業(yè)協(xié)調(diào)體制、市場規(guī)范管理、金融服務(wù)體系、中介組織、信息與咨詢機構(gòu)、法律援助和貿(mào)易保險制度；充分利用多邊框架下能夠享有的制度與政策自主安排空間，構(gòu)筑有效的產(chǎn)業(yè)保護(hù)和經(jīng)濟安全體系。通過這方面的制度調(diào)整將有利于改善投資環(huán)境、規(guī)范市場行為，對利用外商直接投資的長期發(fā)展具有積極的促進(jìn)作用。

2.4 政府積極引導(dǎo)外商直接投資的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)

(1)引導(dǎo)外商投資先進(jìn)制造業(yè)。裝備制造業(yè)是遼寧最具潛力的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，但從建造世界級先進(jìn)制造基地要求來說，產(chǎn)品技術(shù)水平、創(chuàng)新能力、技術(shù)集成能力、產(chǎn)業(yè)組織等方面還有很多問題和差距，還需要付出極大的艱辛。要抓住國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機遇，通過產(chǎn)業(yè)重組、兼并聯(lián)合、整體上市等多種形式，重點引導(dǎo)外資投向包括數(shù)控機床、重礦機械、通用石化裝備、工程機械、新能源裝備和新興專用設(shè)備等在內(nèi)的裝備制造業(yè)，把遼寧建設(shè)成為世界級裝備制造業(yè)基地。

(2)引導(dǎo)外商投資高技術(shù)產(chǎn)業(yè)。引導(dǎo)外商投資信息軟件開發(fā)、數(shù)字醫(yī)療、芯片制造、半導(dǎo)體、數(shù)控系統(tǒng)、機器人等信息產(chǎn)業(yè)；引導(dǎo)外商投資生物育種、生物肥料、生物農(nóng)藥、生物飼料、生物制藥、生物環(huán)保技術(shù)等生物工程產(chǎn)業(yè)；引導(dǎo)外商投資高強金屬材料、高溫合金材料、功能陶瓷材料、高性能密封材料、低溫超導(dǎo)材料、高溫超導(dǎo)材料、節(jié)能環(huán)保材料、生物材料等新材料產(chǎn)業(yè)等。

(3)積極引導(dǎo)外商投資現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。政府要引進(jìn)國外服務(wù)業(yè)先進(jìn)的經(jīng)營理念、運作方式和管理經(jīng)驗來改造傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)。應(yīng)大力吸引外資發(fā)展租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)、創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)和知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)業(yè)、傳媒創(chuàng)意和文化旅游等服務(wù)業(yè)。

2.5 促進(jìn)外商直接投資與產(chǎn)業(yè)集群的良性互動

近幾年，遼寧省產(chǎn)業(yè)集群在迅速成長并已具備一定基礎(chǔ)，但與東部先進(jìn)地區(qū)相比仍存在一定差距。因此，遼寧省應(yīng)進(jìn)一步提高產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，重點吸引能夠形成產(chǎn)業(yè)集群的跨國公司的進(jìn)入，積極推動跨國公司與本地企業(yè)的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)。政府要扶持中小配套企業(yè)，使其進(jìn)入跨國公司主導(dǎo)的國際生產(chǎn)體系及產(chǎn)業(yè)零部件配套網(wǎng)絡(luò)，讓跨國公司真正根植于遼寧省，實現(xiàn)外資與集群發(fā)展的良性互動。

2.6 積極創(chuàng)新招商引資方式

政府要真正形成招商引資的活力，應(yīng)轉(zhuǎn)變過去單純依靠政府主導(dǎo)，依靠一個或幾個部門招商的做法，推進(jìn)向“政府推動、中介服務(wù)、企業(yè)為主”的國際招商模式。政府應(yīng)探索專業(yè)化投資促進(jìn)平臺，嘗試性地在重點產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移區(qū)域?qū)嵤v點招商。另外，政府也可以嘗試以商招商的模式，通過舉辦座談會、茶話會、引進(jìn)項目通報會、重點項目推介會等形式，廣泛聽取外地客商的意見和建議，增強與客商的交流和情感，培育和延長對外招商引資鏈條。政府還可以進(jìn)行網(wǎng)上招商。要充分利用遼寧省政府公眾信息網(wǎng)等信息平臺，展示遼寧省區(qū)位優(yōu)勢、支柱產(chǎn)業(yè)、特色資源優(yōu)勢、歷史文化底蘊、民俗風(fēng)情、重點企業(yè)以及招商項目，廣泛發(fā)布招商信息動態(tài)，擴大對外影響，增強對外吸引力。

[1]王佳佳.外商直接投資對經(jīng)濟增長的影響——基于遼寧產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的數(shù)據(jù)分析[J].社會科學(xué)輯刊,2011(6).

[2]李輝,程萍.遼寧利用外商直接投資問題研究[J].大連海事大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2008(8).

[3]李向民,耿迪,于丹丹.遼寧省利用外商直接投資問題研究[J].遼寧工業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2010(6).