金融服務(wù)消費(fèi)者保護(hù)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及其啟示

暨南大學(xué)法學(xué)院 李支

消費(fèi)是商品社會(huì)最為常見(jiàn)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，消費(fèi)者在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的行為受到法律的調(diào)整，其權(quán)益受法律保護(hù)。消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)最早見(jiàn)于起源于資本主義發(fā)達(dá)國(guó)家的消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)，而后發(fā)展及全世界。我國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)運(yùn)動(dòng)起步相對(duì)較晚，目前已基本形成了以《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》為核心，包括《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》和《食品衛(wèi)生法》等法律法規(guī)組成的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法律體系。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，金融業(yè)日益成為經(jīng)濟(jì)的核心，金融活動(dòng)已與普通老百姓的日常生活密不可分，金融糾紛日益增多。保護(hù)好金融服務(wù)消費(fèi)者的權(quán)益，是我國(guó)金融業(yè)發(fā)展所面臨的亟需解決的重要問(wèn)題，需要我們借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，建設(shè)中國(guó)自己的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制。

1 我國(guó)法律中金融服務(wù)消費(fèi)者權(quán)益概念的缺失

我國(guó)的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中并未明確規(guī)定消費(fèi)者的定義，但是該法第二條將消費(fèi)行為定義為：為生活消費(fèi)需要購(gòu)買(mǎi)、使用商品或接受服務(wù)的行為。由此看出，我國(guó)法律中的對(duì)消費(fèi)者的界定，就是指為了滿足個(gè)人生活需要而購(gòu)買(mǎi)和使用商品或服務(wù)的居民。與消費(fèi)者相伴而生的是消費(fèi)者權(quán)益，是指消費(fèi)者依法享有的權(quán)利及該權(quán)利受到保護(hù)時(shí)而給消費(fèi)者帶來(lái)的應(yīng)得利益。

我國(guó)現(xiàn)行的法律制度中并沒(méi)有金融服務(wù)消費(fèi)者的概念。這是由于我國(guó)長(zhǎng)期處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，金融機(jī)構(gòu)很長(zhǎng)一段時(shí)間并不是自主經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)主體，所從事的業(yè)務(wù)是為了滿足國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要，缺乏金融服務(wù)的理念。加之我國(guó)現(xiàn)代金融業(yè)也起步較晚，金融服務(wù)業(yè)尚不發(fā)達(dá)，可供消費(fèi)者交易的金融產(chǎn)品和金融企業(yè)提供的服務(wù)種類還十分有限。

2 國(guó)際上金融服務(wù)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的成功經(jīng)驗(yàn)

2.1 英國(guó)的實(shí)踐

金融服務(wù)消費(fèi)者保護(hù)工作在英國(guó)開(kāi)展得較早，2000年該國(guó)頒布的《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》中就明確提出消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)與維持一國(guó)金融市場(chǎng)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力息息相關(guān)。為此，該法案授權(quán)成立金融服務(wù)管理署(FSA)，專門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)管各項(xiàng)金融業(yè)務(wù)的同時(shí)，專門(mén)設(shè)立申訴專員和賠償計(jì)劃架構(gòu)，用以保障金融服務(wù)消費(fèi)者的權(quán)益。[1]

為了更充分的實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者保護(hù)的目標(biāo)。FSA將原有的各個(gè)分散的金融巡視員組織整合為統(tǒng)一的金融巡視員服務(wù)公司(FOS)，專門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督和處理消費(fèi)者對(duì)所管轄的金融機(jī)構(gòu)的投訴，使得糾紛的處理更加專業(yè)化和專門(mén)化。[2]

2.2 美國(guó)的實(shí)踐

美國(guó)一直重視市場(chǎng)投資者的權(quán)益，長(zhǎng)期以來(lái)，美國(guó)將金融消費(fèi)者視為市場(chǎng)投資者的一部分，對(duì)其權(quán)益的保護(hù)主要通過(guò)投資者保護(hù)法律來(lái)實(shí)現(xiàn)。例如在美國(guó)先后出臺(tái)的《誠(chéng)實(shí)信貸法》、《公平信貸報(bào)告法》、《信貸機(jī)會(huì)公平法》、《住宅貸款信息披露法》、《金融隱私權(quán)法》和《據(jù)實(shí)披露存款資料法》等一系列金融市場(chǎng)法律規(guī)范中，都體現(xiàn)了保護(hù)對(duì)使用銀行服務(wù)的消費(fèi)者的保護(hù)。在組織體系上，由于美國(guó)立法體制的特殊性以及金融機(jī)構(gòu)類型的復(fù)雜性，保護(hù)金融消費(fèi)者的職責(zé)曾經(jīng)由多個(gè)監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)：聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)負(fù)責(zé)反市場(chǎng)壟斷方面的事宜；各個(gè)金融機(jī)構(gòu)的消費(fèi)者權(quán)益糾紛則由各個(gè)行業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)分別負(fù)責(zé)。

2008年美國(guó)次貸危機(jī)爆發(fā)。為了應(yīng)對(duì)金融動(dòng)蕩、恢復(fù)市場(chǎng)信心，奧巴馬政府提出全面整改金融體系監(jiān)管機(jī)制計(jì)劃，該計(jì)劃中特別提出成立負(fù)責(zé)監(jiān)視系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的金融服務(wù)監(jiān)管委員會(huì)和統(tǒng)一保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的消費(fèi)者金融保護(hù)局[3]。2010年7月21日，奧巴馬簽署了《多德——弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法案》，設(shè)立專門(mén)的消費(fèi)者金融保護(hù)局。該局的權(quán)力十分寬泛，根據(jù)法案，可以監(jiān)管任何“提供金融產(chǎn)品和服務(wù)”的人員，并且可以在合法的范圍內(nèi)自行頒布新規(guī)則[4]；可以召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，通過(guò)民事訴訟強(qiáng)制執(zhí)行消費(fèi)者保護(hù)法；可以為消費(fèi)者信貸提供“標(biāo)準(zhǔn)格式”等。法案中也對(duì)消費(fèi)者金融保護(hù)局的權(quán)力做了一些限制，例如監(jiān)管的范圍不包括汽車(chē)貸款，監(jiān)管對(duì)象為資產(chǎn)在100億美元以上的金融機(jī)構(gòu)，不得特別限制利率等。

2.3 其他國(guó)家和國(guó)際組織的實(shí)踐

加拿大有關(guān)金融消費(fèi)者保護(hù)的法律主要包括《銀行法》、《存款保險(xiǎn)公司法》、《信托和貸款公司法》、《合作信用協(xié)會(huì)法》和《金融消費(fèi)者管理局法》等，負(fù)責(zé)金融消費(fèi)者保護(hù)的機(jī)構(gòu)主要是隸屬于財(cái)政部的金融消費(fèi)者委員會(huì)和存款保險(xiǎn)公司。澳大利亞則出臺(tái)了《銀行營(yíng)運(yùn)守則》、《儲(chǔ)蓄互助社營(yíng)運(yùn)守則》、《電子基金轉(zhuǎn)移營(yíng)運(yùn)守則》和《澳大利亞證券及投資事務(wù)委員會(huì)法》等法律來(lái)維護(hù)金融消費(fèi)者的權(quán)益。

國(guó)際組織方面，經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織(OECD)在2005年7月發(fā)布了《有關(guān)金融消費(fèi)者教育問(wèn)題的若干建議》，對(duì)金融機(jī)構(gòu)在金融消費(fèi)者教育工作方面提出若干原則和具體建議。全球金融危機(jī)以來(lái)，二十國(guó)集團(tuán)以及金融穩(wěn)定委員會(huì)等國(guó)際組織也多次呼吁和制定具體規(guī)則保護(hù)金融服務(wù)消費(fèi)者權(quán)益。

3 借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，完善我國(guó)銀行消費(fèi)者權(quán)益法律保護(hù)制度

3.1 設(shè)立專門(mén)的金融服務(wù)消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)

從國(guó)際上的經(jīng)驗(yàn)看，保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益有必要設(shè)立專門(mén)的、統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)。目前，我國(guó)的金融糾紛主要由行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，由于這些行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與金融企業(yè)聯(lián)系密切，在處理糾紛時(shí)常常得不到消費(fèi)者的充分信任。加之監(jiān)管機(jī)構(gòu)本身要制定規(guī)則，不應(yīng)該由其“自己執(zhí)行自己制定的規(guī)則”。作為消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的主要機(jī)構(gòu)，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)也很少涉足金融行業(yè)，保護(hù)金融服務(wù)消費(fèi)者權(quán)益的效果欠佳。

有鑒于國(guó)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)有必要設(shè)立專門(mén)的金融服務(wù)消費(fèi)者保護(hù)組織。未來(lái)考慮可以由社會(huì)團(tuán)體來(lái)承擔(dān)組織工作，監(jiān)管者制定規(guī)則賦予相應(yīng)的權(quán)力，金融企業(yè)和消費(fèi)者均有機(jī)會(huì)參與組織的運(yùn)作。

3.2 保護(hù)隱私權(quán)是保護(hù)金融服務(wù)消費(fèi)者權(quán)益的基礎(chǔ)

隱私權(quán)是重要的民事權(quán)利，消費(fèi)者參與金融活動(dòng)，隱私權(quán)應(yīng)該得到尊重和維護(hù)。目前，我國(guó)僅在《商業(yè)銀行法》和《銀行卡業(yè)務(wù)管理辦法》中設(shè)置了保護(hù)金融服務(wù)消費(fèi)者隱私權(quán)的條款。其中《商業(yè)銀行法》規(guī)定，“為存款人保密”、“對(duì)個(gè)人儲(chǔ)蓄存款，銀行有權(quán)拒絕任何單位或個(gè)人查詢、凍結(jié)、扣劃，但法律另有規(guī)定的除外”。這一條款過(guò)于形式化，可操作性不強(qiáng)?！躲y行卡業(yè)務(wù)管理辦法》中規(guī)定了發(fā)卡銀行對(duì)持卡人的資信資料負(fù)有保密責(zé)任，卻未對(duì)資信資料的具體內(nèi)容做出規(guī)定，實(shí)際中難以界定需要保密的資料的范疇和內(nèi)容。

未來(lái)保護(hù)金融服務(wù)消費(fèi)者的隱私權(quán)，可以考慮借鑒美國(guó)的《財(cái)務(wù)隱私權(quán)法案》和《公平信用記錄報(bào)告法》的形式，制定專門(mén)的隱私權(quán)保護(hù)法。將隱私權(quán)保護(hù)上升為建立社會(huì)信用體系，完善金融服務(wù)法律體系，發(fā)展現(xiàn)代金融業(yè)的基礎(chǔ)和中心環(huán)節(jié)，常抓不懈。

3.3 清理金融服務(wù)中不公平的合同條款

實(shí)踐表明，消費(fèi)者與金融企業(yè)的糾紛主要由于不公平的金融服務(wù)合同條款引起的。通常認(rèn)為“格式合同產(chǎn)生于商業(yè)慣例的積淀”[5]，為了提高交易的效率，往往會(huì)在交易中使用格式合同。但在缺乏充分的理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積淀的情況下，金融交易的合同是以金融機(jī)構(gòu)單方面制定的格式合同的面目出現(xiàn)，其公平性和合理性難免存在問(wèn)題。今后，可以考慮在有關(guān)監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)督下，由金融企業(yè)的行業(yè)協(xié)會(huì)制定金融服務(wù)的合同范本，消費(fèi)者保護(hù)組織也可以參與合同范本的制定。在金融交易中，金融機(jī)構(gòu)和消費(fèi)者可以參照合同范本協(xié)商具體的合同內(nèi)容。對(duì)于嚴(yán)重違反公平原則的合同或條款，應(yīng)由監(jiān)管部門(mén)予以嚴(yán)處，嚴(yán)重者由司法機(jī)關(guān)予以處罰，以此增強(qiáng)對(duì)消費(fèi)者權(quán)益的有效保護(hù)。

[1]Financial Services Authority.Consumer A-wareness of the FSA and Financial Regulation.Consumer Research Report,2006.

[2]周良.論英國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制對(duì)我國(guó)的借鑒與啟示[J].上海金融,2008(1).

[3]戴維·斯基爾著,丁杰地,張紅地譯.金融新政:解讀《多德——弗蘭克法案》及其影響[J].中國(guó)金融出版社,2012.

[4]美監(jiān)管改革將沖擊商品市場(chǎng).廣州日?qǐng)?bào)(金融),2009-6-19,AⅢ2.

[5]劉穎,李莉莎.論信用卡格式合同不公平條款的法律規(guī)制.現(xiàn)代法學(xué),2004(4).