新中國憲法發(fā)展的回顧、總結(jié)及展望

劉同峰

(東營市委黨校法學(xué)教研室，山東 東營 257091)

一個國家民主發(fā)展的進程和程度，無不通過憲法得以體現(xiàn)和反映。毛澤東說過:“憲政是什么?就是民主的政治?！庇终f:“世界上無論是英國、法國、美國或者是蘇聯(lián)，都是在革命成功有了民主事實以后，頒布了一個根本大法，去承認它，這就是憲法?！睉椃ㄊ菄业母敬蠓?，確認和保障公民基本權(quán)利的實現(xiàn)，規(guī)范和限制國家權(quán)力的運作;它既是法治的重要組成部分，又是國家一切法律、法規(guī)的立法根據(jù)。在明確提出依法治國的今天，回顧和總結(jié)新中國憲法的歷史發(fā)展和經(jīng)驗教訓(xùn)，對推進依法治國方略的實現(xiàn)，無疑具有重要意義。

一、新中國憲法發(fā)展的歷程回顧

(一)憲法的初步制定階段

從1949年新中國宣告成立，到1956年年底我國社會主義基本制度的建立，其間制定的和憲法有關(guān)的文件是1949年起臨時性憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》和1954年憲法。

1.《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》。1949年通過的《綱領(lǐng)》盡管不是一部正式的憲法，但從內(nèi)容和法律效力上看，都具有國家憲法的特征，有臨時憲法的作用，該《綱領(lǐng)》成為新中國立國的憲法基礎(chǔ)。

2.1954年憲法。這是新中國成立后頒布的第一部正式憲法，1954年憲法是一部內(nèi)容比較完善的憲法，它的規(guī)定吸收了世界立憲史上的價值理念和一些世界憲法通用的原則、慣例，比如，關(guān)于法律面前人人平等原則、司法公開獨立原則、關(guān)于人民基本權(quán)利的規(guī)定等一些普世觀念規(guī)定得也較為全面、徹底。

(二)憲法的曲折發(fā)展階段

從1957年整風(fēng)、反右派斗爭的開始，到1982年憲法制定之前，通過和頒布了1975年憲法、1978年憲法和兩個憲法修改決議。

1.1975年憲法。1966年“文化大革命”爆發(fā)，為使“文革”的狀態(tài)既定化、制度化、法律化，1975年制定了新中國第二部憲法。后來，憲法學(xué)專家普遍認為這是一部“很不完善而且有著嚴重缺點和錯誤”的憲法，是一部無視憲法基本原則的憲法，與1954年憲法倡導(dǎo)的精神背道而馳，強調(diào)“繼續(xù)革命”、“全面專政”，宣揚權(quán)力至上、個人迷信等觀點，全然不顧人民的基本權(quán)利，是階級斗爭為綱思維的產(chǎn)物。

2.1978年憲法。1976年“文革”結(jié)束后，經(jīng)過兩年“兩個凡是”的思想路線爭論，從1978年5月開始又掀起了真理標準問題的大討論，在這樣的環(huán)境下，人們越來越體會到法制建設(shè)的重要性，1978年通過了新中國第三部憲法。但在當(dāng)時的局勢下，很多理論問題需要突破和確認，1978年憲法雖有進步，但依然保留了人民公社、革命委員會等制度。為了適應(yīng)改革開放的步伐，為了適應(yīng)現(xiàn)實生活的需要，在1978年憲法公布實施后不久便進行了兩次修改:1979年憲法修改決議和1980年憲法修改決議。1978年憲法的效力延續(xù)到1982年12月新憲法的通過，便宣告結(jié)束。

(三)憲法的全面發(fā)展階段

從1982年憲法開始至今，主要頒布了1982年憲法和四個修正案。

1.1982年憲法。改革開放以后，新時期的中國需要一部能為改革鋪路并促進改革開放的新憲法，1982年憲法應(yīng)運而生。1982年憲法即現(xiàn)行憲法，盡管主要內(nèi)容是對1954年憲法規(guī)定的回歸，但卻是四部憲法中較為完善的一部憲法。1982年憲法文本中存在的問題是對經(jīng)濟體制的規(guī)定過于僵化。迄今為止，又進行了四次修改。

2.1988年憲法修正案，共2條。增加了對私營經(jīng)濟地位確認的條款，并規(guī)定了土地使用權(quán)依照法律可以轉(zhuǎn)讓。

3.1993年憲法修正案，共9條。修改內(nèi)容包括:增加社會主義初級階段理論，刪除人民公社的規(guī)定，縣級人大任期改為5年，將計劃經(jīng)濟改為市場經(jīng)濟、國營經(jīng)濟改為國有經(jīng)濟，擴大企業(yè)自主權(quán)。

4.1999年憲法修正案，共6條。修改內(nèi)容包括:增加了鄧小平理論作為黨的指導(dǎo)思想，將反革命罪更名為危害國家安全罪，對經(jīng)濟制度、分配制度的重新確認與宣示增加依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的內(nèi)容。

5.2004年憲法修正案，共14條。修改內(nèi)容包括:序言中增加“三個代表”重要思想作為黨的理論指導(dǎo)思想;在憲法中增加政治文明，并與物質(zhì)文明、精神文明并列;第一次在憲法中明確規(guī)定“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”的權(quán)利，宣示了“國家尊重和保障人權(quán)”;鎮(zhèn)人大代表任期改為5年和其他一些技術(shù)性的修補。

二、新中國立憲、修憲引發(fā)的思考

新中國憲法經(jīng)歷了六十多年的發(fā)展，這一歷程揭示了新中國的憲法發(fā)展經(jīng)歷了從斗爭型憲法到建設(shè)型憲法的轉(zhuǎn)變過程:“1954年憲法向1978年憲法的轉(zhuǎn)變是憲法向斗爭工具蛻變的典型表現(xiàn)，從1978年憲法開始，憲法逐漸由斗爭型向建設(shè)型轉(zhuǎn)變?！睂?978年憲法的兩次修改決議是有關(guān)民主政治制度建設(shè)的，1982年憲法主要是對1954年憲法的回歸，在政治制度民主化、法治化方面邁出了一大步。特別是1999年修憲案明確了法治國家的建設(shè)方向，2004年修正案又將人權(quán)和財產(chǎn)權(quán)寫入憲法，這是新中國憲法發(fā)展的主趨勢，也必將推進依法治國方略的實施。但考察新中國憲法六十多年的立憲、修憲發(fā)展歷程，還有如下問題值得思考。

(一)立憲、修憲次數(shù)太頻繁

新中國成立后，我國共通過憲法5部 (含共同綱領(lǐng))，正式的憲法修正案6個，共有11次立憲、修憲活動。改革開放以來的三十多年中，共制定憲法2部，通過憲法修正案6個，平均每4年一次立憲、修憲活動。憲法的修改與憲法保持相對穩(wěn)定性，憲法權(quán)威的樹立是對立統(tǒng)一關(guān)系:憲法修改是為了增強憲法的活力，從而樹立憲法的權(quán)威;而憲法修改太過頻繁必定會影響憲法的權(quán)威性和穩(wěn)定性。因此，這就要從憲法修改的文本內(nèi)容和程序上進行相應(yīng)的規(guī)范，防止頻繁地修改憲法。

(二)立憲、修憲的法律內(nèi)容少

從對憲法六十多年發(fā)展歷程的梳理總結(jié)看，1982年憲法的規(guī)定更多的是回歸到1954年憲法的規(guī)定，“其中部分內(nèi)容甚至還未達到1954年憲法規(guī)定的水準，例如關(guān)于公民權(quán)利的某些規(guī)定和司法獨立的表述”;而且對現(xiàn)行的1982年憲法的四次修改也主要是關(guān)黨的理論、政策的創(chuàng)新和經(jīng)濟政策與時俱進的變化，而事關(guān)公民最基本權(quán)利的規(guī)定與保障、促進憲法實施及憲法監(jiān)督的程序規(guī)定以及體現(xiàn)程序正義的條款還是缺失的。這說明我國憲法修改的基本模式是自上而下式的政策性修憲模式，而不是自發(fā)意義上的自下而上的法治推動模式。

(三)立憲、修憲的政治導(dǎo)向過濃

人們對憲法屬性的認識存在偏差，更加著眼于其政治性，而忽視其法律性。“從修憲程序的發(fā)動和修憲的內(nèi)容來看，政治導(dǎo)向過濃。修憲的主要沖動和力量不是來自社會，不是來自學(xué)術(shù)界，更不是來自司法界，而是來自政治權(quán)威，屬權(quán)威主導(dǎo)型修憲”。憲法本身具有政治性，但不能用政治性取代其法律性。憲法歸根結(jié)底是一部法律，應(yīng)該具有法律應(yīng)有的屬性?！皯椃ú皇钦蔚呐停粦?yīng)成為政治生活的晴雨表”，倘若過分看重憲法的政治性，憲法就容易政策化。為了權(quán)宜之計，政策高于憲法的事例也就找到了注腳。政策的權(quán)宜性必須從屬于憲法權(quán)威的最高性，憲法不應(yīng)成為政策的附庸;政策對憲法的指導(dǎo)也只能通過合理、正當(dāng)、合法的程序。

(四)修憲的程序規(guī)定太簡單

1982年憲法之前的修憲均沒有修改程序的規(guī)定，1982年憲法在第六十四條對憲法修改議案的提出和通過人數(shù)比例做出了簡略的規(guī)定。修憲程序規(guī)定比較簡單，帶來了修憲程序啟動的不穩(wěn)定性，從而影響憲法的權(quán)威。一般法律要經(jīng)過修改都有議案的提出、審議、表決和通過，而憲法的修改卻只有表決和通過程序。既缺乏修改憲法的討論和是否修改的表決階段，也缺乏關(guān)于憲法起草組織的規(guī)定以及對議案辯論審議的規(guī)定。因為憲法是事關(guān)國家根本、事關(guān)全體國民權(quán)益的根本法，對其修改必須要在公開、全民參與的程序下進行，而不能幕后決定。

(五)違反憲法的司法審查的內(nèi)容缺失

憲法作為國家的根本法具有最高的法律效力，憲法效力的強弱直接影響著憲法對國家生活的調(diào)整和規(guī)范。憲法根本的作用不在于宣示，而在于能否對現(xiàn)實生活發(fā)揮作用，將憲法效力變成憲法實效。1982年憲法規(guī)定，修改憲法的權(quán)力專屬于全國人民代表大會，同時，又將違憲審查權(quán)賦予全國人民代表大會及其常務(wù)委員會共同行使。但是從憲法監(jiān)督的實踐看，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會并未真正行使過這一權(quán)力。原因如下:一是理論與實踐對憲法本身是否具有可訴性還存有異議;二是憲法對全國人民代表大會及其常務(wù)委員會行使該項權(quán)力缺乏具體的規(guī)定。這種自上而下、形同虛設(shè)的違憲糾錯模式，在多大程度上能推進憲法實施并樹立憲法權(quán)威，則值得思考。

三、未來中國憲法發(fā)展的展望

新中國憲法發(fā)展經(jīng)歷了曲折的六十多年，對憲法未來的發(fā)展做一個展望，盡管充滿了太多的不確定，因為一個國家憲法的發(fā)展還受到其他因素的影響，有太多的偶然性;但有一點是確定的，即憲法的發(fā)展過程就是體現(xiàn)憲法的原則和精神、還原憲法題中應(yīng)有之義的過程。憲法的內(nèi)容在兩個方面是不可或缺的:確認和保障公民的私權(quán)利、規(guī)范和限制國家的公權(quán)力。為了凸顯憲法的基本精神與原則，我國憲法未來的發(fā)展要實現(xiàn)以下四個方面的轉(zhuǎn)變:

(一)從注重憲法的制定與修改向注重憲法的實施轉(zhuǎn)變

我國還沒有建立起行之有效和典型意義上的違憲審查制度，也沒有可供參考的憲法判例。但是，在現(xiàn)實生活中卻在發(fā)生著許多和憲法有關(guān)的事件，像已經(jīng)推動了憲法發(fā)展和實施的齊玉苓案、孫志剛案、唐福珍案、一系列報考公務(wù)員受歧視案、民眾集體散步事件等。這些憲法性事件在一定程度上推動了我國憲法的實施，但大都是以個案的形式，這種以個案維權(quán)的成本極其高昂，往往伴有流血的發(fā)生，甚至是付出生命的代價?！皯椃ㄉΦ膹娙醪粌H僅在于其內(nèi)容有多么完備、理論體系有多么完整，更在于其對社會現(xiàn)實問題的解決能力”。要想解決我國憲法面臨的理論上的根本大法與現(xiàn)實中的“睡美人”這種二元悖論問題，就必須關(guān)注憲法的實施問題?！皯椃ǖ纳谟趯嵤瑧椃ǖ臋?quán)威也在于實施。我們要堅持不懈抓好憲法實施工作，把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平”。一是通過憲法性事件提高憲法意識。這些事件帶有普遍性，也是是公眾關(guān)注的熱點事件，其背后蘊含著深刻的憲法原理和憲法精神。只有全社會形成了對憲法的共同信仰，憲法才能成為國家政治生活的最高準則，公民最基本的權(quán)利才能得到憲法切實有效的保障。二是暢通推進憲法實施的路徑。有學(xué)者將憲法實施分為官方路徑、民間路徑、行政路徑等。筆者認為，制度的規(guī)定更有預(yù)期性、穩(wěn)定性。要使憲法真正地走進公民生活，走入訴訟，就必須在制度上做出規(guī)定。因此，必須將憲法監(jiān)督及其程序規(guī)定到憲法中去，明確違憲審查的主體、對象及其程序。

(二)從注重憲法的政治性向注重憲法的法律性轉(zhuǎn)變

我國憲法在內(nèi)容規(guī)定上的特色是“政治宣言太多，而規(guī)范性的實質(zhì)內(nèi)容偏少”，這大大降低了憲法的法律性與權(quán)威性。憲法是“法”，不是倫理教科書，不是束之高閣的口號宣言。要想使憲法能真正成為保障公民基本權(quán)利的根本法、大法，推進憲法實施是一個方面，另一方面就是從內(nèi)容上規(guī)范憲法，關(guān)注其法律性，去除其政治宣言性。理論創(chuàng)新和經(jīng)濟體制改革的創(chuàng)新是時代發(fā)展的需要，有無限的創(chuàng)造空間，憲法隨其創(chuàng)新而不斷地修改，恰恰損害了憲法的權(quán)威性。這部分內(nèi)容可以在憲法中可以做一種抽象的規(guī)范性規(guī)定，作為指導(dǎo)性原則，但不能本末倒置。憲法是一紙寫滿人民權(quán)利的宣言書，要讓人民能拿起憲法真正地保障自己的權(quán)利。

(三)從注重權(quán)力的分工與監(jiān)督向注重權(quán)力的分立與制約轉(zhuǎn)變

權(quán)力制約原則是憲法的核心精神之一，也是現(xiàn)代國家權(quán)力分配和國家組織運轉(zhuǎn)的基本原則。我國采用民主集中制或監(jiān)督制度作為權(quán)力運行的監(jiān)督手段，主要是對權(quán)力的行使者即國家各級工作人員行使權(quán)力的監(jiān)督，這在我國憲法中也做出了明確規(guī)定。但我國憲法更多是從權(quán)力的分工上來規(guī)定的，各權(quán)力之間的制約還不徹底。十八屆三中全會明確指出:“讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，是把權(quán)力關(guān)進制度籠子的根本之策。”“要形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機制?！币虼?，一是要更注重權(quán)力結(jié)構(gòu)的科學(xué)性、合理性、有效性，建立權(quán)力間的制約關(guān)系，加強對權(quán)力運行的制約。二是要更重視權(quán)利保障，以對權(quán)利的保障來制約權(quán)力的行使。在公民權(quán)利保障方面主要增加全面參與公共管理的范圍，增加直接選舉權(quán)的規(guī)定，擴大全民決定的范圍;進一步增強國家公共財產(chǎn)和公民私有財產(chǎn)權(quán)的保障力度。

(四)從注重立憲、修憲本身向注重立憲、修憲的程序性規(guī)定轉(zhuǎn)變

一般而言，一個國家為了保證其政體的穩(wěn)定，對立憲、修憲程序都有十分嚴格的規(guī)定。我國也規(guī)定了憲法修正議案的提出與表決不同于一般法律的修改程序，但修憲程序規(guī)定本身過于簡單，規(guī)范的明確性差，規(guī)范效力太低，不足以規(guī)范修憲行為。加之新中國成立以來的立憲、修憲本身的隨意性，也說明了我國修憲不是法律自身發(fā)展的結(jié)果。為了立憲、修憲程序的穩(wěn)定，使人們形成對憲法的敬仰，必須注重對立憲、修憲程序的完善。在修憲程序的控制模式上，大多數(shù)國家往往會在修憲動議主體與修憲議案決定主體上體現(xiàn)全民參與性。憲法是全體公民公共意志的反映，對憲法的修改就是對主權(quán)者集中意志的修改。因此，在修憲程序上必須注重體現(xiàn)全民的參與性。立憲、修憲程序應(yīng)當(dāng)向前延伸至憲法是否需要需改、憲法起草委員會如何組成、議案以何種形式提出、如何提交全民討論修改、憲法草案如何通過等程序，都要由人民決定。只有從程序上讓全民自己決定了，才能確保憲法是人民權(quán)利的保障書。

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