論新公共管理理論在當(dāng)前中國(guó)的境遇及其出路

霍秀紅

(南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京 210046)

新公共管理理論的興起與發(fā)展，是與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的現(xiàn)實(shí)和發(fā)展實(shí)踐相一致的，因其適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的魅力而風(fēng)靡全球。然而，當(dāng)把這一理論移植到當(dāng)前中國(guó)的發(fā)展實(shí)踐中時(shí)，就不可避免地會(huì)遇到一些問(wèn)題:其理論理論架構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制能否與中國(guó)的特有文化和發(fā)展實(shí)踐相適應(yīng)?如何實(shí)現(xiàn)其與中國(guó)具體實(shí)際的創(chuàng)造性結(jié)合?特別是在提出未來(lái)十年全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)以后，在鄉(xiāng)村治理方面就一直存在這樣一個(gè)問(wèn)題，即如何建立符合中國(guó)鄉(xiāng)村民主建設(shè)實(shí)踐的有效治理模式?這是當(dāng)前鄉(xiāng)村民主建設(shè)面臨的重大理論和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

一、新公共管理理論在鄉(xiāng)村民主建設(shè)中的境遇

所謂新公共管理(New Public Management)，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，并不是一個(gè)理論或一種學(xué)說(shuō)，而是一種思潮在公共管理領(lǐng)域里的體現(xiàn)。用它的原始命名者胡德的話來(lái)說(shuō)，是一個(gè)為方便起見(jiàn)而做的標(biāo)簽。［1］其理論淵源主要有兩個(gè):一是以極端自由主義為代表的當(dāng)代西方社會(huì)思潮，其主張是以憲政保障個(gè)人權(quán)利并限制政府權(quán)力，片面強(qiáng)調(diào)個(gè)人自由和市場(chǎng)本位。二是以布坎南創(chuàng)立的公共選擇理論為代表的西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，其特點(diǎn)是用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法和工具研究政治和政府管理問(wèn)題。這兩種理論思潮在西方20世紀(jì)80年代產(chǎn)生了巨大影響，引發(fā)了歐美國(guó)家廣泛的“民營(yíng)化”改革，90年代后逐漸掀起整個(gè)世界公共領(lǐng)域的改革浪潮并成為改革的核心內(nèi)容，作為西方理論界廣泛使用的熱門(mén)概念，新公共管理已成為指導(dǎo)越來(lái)越多國(guó)家公共管理實(shí)踐的新理論和新理念。

然而，作為一種外來(lái)的公共行政理論，新公共管理對(duì)于解決中國(guó)的問(wèn)題究竟是否適用仍需考驗(yàn)。一般來(lái)說(shuō)，多數(shù)學(xué)者贊同新公共管理理論對(duì)中國(guó)的鄉(xiāng)村民主建設(shè)具有借鑒意義，并且已有學(xué)者正嘗試用其分析中國(guó)的實(shí)踐，尤其是在公民社會(huì)建設(shè)和村民自治方面。但也有學(xué)者認(rèn)為，新公共管理理論在發(fā)展中國(guó)家仍然面臨適用性問(wèn)題。新公共管理理論自身對(duì)傳統(tǒng)官僚制的態(tài)度也不一致:一方面批判傳統(tǒng)的科層制，另一方面又將其作為新公共管理體系的核心和唯一穩(wěn)定部分。新公共管理主張管理主體的多元化，但是多元參與式民主的不足可能是，“少數(shù)有特殊利益需要的公民在某些主題中的參與行為可能被政策制定者誤解為大眾的共同意見(jiàn)，并且更糟糕的是，這會(huì)給公眾留下政策議程被特殊利益所左右的印象?！保?］因此，多元參與式的民主能否沖破傳統(tǒng)科層制的桎梏還是一個(gè)疑問(wèn)，若不能，則傳統(tǒng)的公共行政模式仍會(huì)是公共管理的主要模式，指望新公共管理較為徹底地改變既定制度安排就尚需時(shí)日。

盡管如此，對(duì)新公共管理的批判并不意味著對(duì)其進(jìn)行全盤(pán)否定。作為公共管理的一種工具或機(jī)制，新公共管理理論沒(méi)有因其宏觀理論層面的困境而失去效力。具體到我國(guó)的新公共管理研究，我們可暫時(shí)放棄其某些宏觀關(guān)懷，“在微觀意義上(尤其在地方層面上)說(shuō)明我們正面臨何種不可治理性，是什么導(dǎo)致了必須用政府、社會(huì)和市場(chǎng)的某種新組合來(lái)克服這些不可治理性，哪些組合方式(在何種條件下)是可復(fù)制、可模仿的，進(jìn)而在此基礎(chǔ)上形成本土化的分析理論模式。”［3］所以，中國(guó)的公共管理不能照搬西方的新公共管理理論與實(shí)踐，必須對(duì)其像“馬克思主義中國(guó)化”這樣的本土式改造，才能與我國(guó)的實(shí)際相契合。

二、當(dāng)前鄉(xiāng)村民主建設(shè)對(duì)新公共管理理論的本土化訴求

從以上論述可看出，雖然西方的新公共管理在理論上和實(shí)踐中還存在這樣或那樣的缺陷、雖然新公共管理運(yùn)用到中國(guó)的鄉(xiāng)村治理中進(jìn)行民主建設(shè)時(shí)會(huì)遇到一些理論和實(shí)踐困境，但其包含著諸多值得借鑒的理論價(jià)值和政策資源，無(wú)疑已成為指導(dǎo)中國(guó)公共管理實(shí)踐的一種新理論和新理念。因此，我們可以謹(jǐn)慎地對(duì)其加以吸收和運(yùn)用。

首先，從意識(shí)形態(tài)來(lái)看，新公共管理理論雖然主要是一種公共管理理論，但卻具有較強(qiáng)的資產(chǎn)階級(jí)意識(shí)形態(tài)色彩，這就要求我們?cè)诮梃b新公共管理理論時(shí)，必須有所選擇，“取其精華，去其糟粕”。因?yàn)樾鹿补芾淼睦碚摐Y源之一是極端自由主義，這一淵源在國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系上主張社會(huì)中心主義，反對(duì)政府干預(yù)。許多國(guó)家的實(shí)踐(如現(xiàn)在的希臘、意大利等)已經(jīng)表明，這種政治傾向有時(shí)會(huì)帶來(lái)災(zāi)難性的后果。

其次，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)看，新公共管理理論是對(duì)傳統(tǒng)大政府的福利國(guó)家的經(jīng)濟(jì)困境與財(cái)政危機(jī)的一種糾正與挽救。它從西方發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)情基礎(chǔ)出發(fā)，主張限制政府的職能和作用，主張管理主體的多元化、權(quán)力的多中心、管理主體與社會(huì)的互動(dòng)等，其“所勾畫(huà)的現(xiàn)實(shí)社會(huì)具有很大的虛構(gòu)性。這種虛構(gòu)性在分析全球化對(duì)第三世界國(guó)家的影響時(shí)尤為明顯”［4］。所以，對(duì)處于世界發(fā)達(dá)與落后之間的中國(guó)而言，這一理論并不能很好地解決發(fā)展中所面臨的所有問(wèn)題。

最后，從文化土壤來(lái)看，新公共管理理論的真正精神是以公民素質(zhì)較高并形成的個(gè)人主義為基礎(chǔ)的契約合作理念，這一理念深深地蘊(yùn)藏于以西方資產(chǎn)階級(jí)的自由、民主、平等為核心的公民社會(huì)文化之中。對(duì)中國(guó)這個(gè)具有不同文化土壤的國(guó)家來(lái)說(shuō)，若不切實(shí)際地在缺乏作為制度基礎(chǔ)的現(xiàn)代社會(huì)政治秩序的前提下，過(guò)分夸大新公共管理理論的效用，實(shí)施西方所追崇的模式，就可能會(huì)遇到挫折，從而破壞正在進(jìn)行的中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)。因此，在運(yùn)用新公共管理理論來(lái)分析和解決中國(guó)問(wèn)題時(shí)，應(yīng)明確認(rèn)識(shí)該理論的適用性。

當(dāng)前是全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，無(wú)論是鄉(xiāng)村民主建設(shè)的理論研究還是實(shí)踐層面都面臨著現(xiàn)有管理體制機(jī)制的瓶頸束縛，而西方的新公共管理理論對(duì)消除這些瓶頸束縛大有裨益。因此，在理論上，就存在著如何將新公共管理理論同中國(guó)鄉(xiāng)村的實(shí)際有效銜接的問(wèn)題，即如何使新公共管理理論變成具有中國(guó)民族特色和文化特征的理論從而指導(dǎo)中國(guó)的鄉(xiāng)村改革與發(fā)展。在實(shí)踐上，表現(xiàn)為如何將新公共管理理論與我國(guó)的鄉(xiāng)村民主建設(shè)實(shí)踐實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造性結(jié)合。對(duì)這兩個(gè)問(wèn)題的研究與解決，關(guān)鍵是抓住整個(gè)初級(jí)階段尤其是當(dāng)前中國(guó)鄉(xiāng)村的實(shí)際。執(zhí)政者理應(yīng)更加注重目光下移，將頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)施對(duì)接起來(lái)。這固然有賴于基層自身的創(chuàng)新和努力，但更為重要和迫切的是改革創(chuàng)新基層治理模式，理順治理格局，優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，處理好管理與服務(wù)、經(jīng)濟(jì)與民生、發(fā)展與穩(wěn)定等關(guān)系。只有這樣，才能在公共服務(wù)最優(yōu)化、公共利益最大化的過(guò)程中，走出“選擇性治理”誤區(qū)，實(shí)現(xiàn)基層善治，從而達(dá)到在社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程中推動(dòng)鄉(xiāng)村民主不斷發(fā)展的目的。而要達(dá)到這個(gè)目的，就必須對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的管理體制與運(yùn)行機(jī)制情況進(jìn)行全面、客觀的調(diào)查與研究，找出當(dāng)前我國(guó)的鄉(xiāng)村民主建設(shè)究竟存在哪些問(wèn)題，產(chǎn)生這些問(wèn)題的根源是什么，如何使頂層的關(guān)注變成普遍的關(guān)切，使頂層的設(shè)計(jì)變成全民的自覺(jué)，真正把握一個(gè)真實(shí)的“微觀中國(guó)”，從而對(duì)這些問(wèn)題標(biāo)本兼治，實(shí)現(xiàn)政府管理與基層群眾自治的有效銜接與良性互動(dòng)，最終引導(dǎo)鄉(xiāng)村社會(huì)走向中央提出的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理新格局”。［5］

三、新公共管理理論與鄉(xiāng)村民主建設(shè)實(shí)踐的創(chuàng)造性結(jié)合

由于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村管理體制與機(jī)制的弊端導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理面臨諸多困境，無(wú)疑對(duì)鄉(xiāng)村民主建設(shè)產(chǎn)生了巨大影響。在全面建設(shè)小康社會(huì)的新階段，應(yīng)努力破解這些困境，尋求符合我國(guó)鄉(xiāng)村實(shí)情的鄉(xiāng)村民主建設(shè)新路徑。在此過(guò)程中，應(yīng)始終堅(jiān)持兩個(gè)基本原則:一是鄉(xiāng)村民主建設(shè)的整個(gè)過(guò)程必須接受黨和政府的領(lǐng)導(dǎo);二是鄉(xiāng)村民主建設(shè)必須堅(jiān)持生產(chǎn)資料集體所有制，重塑村民對(duì)村莊的認(rèn)同。而目前，最關(guān)鍵的問(wèn)題是如何利用好社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)所提供的歷史契機(jī)，實(shí)現(xiàn)新公共管理理論與鄉(xiāng)村民主建設(shè)實(shí)踐的創(chuàng)造性結(jié)合。這是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)面臨的重大理論與實(shí)踐課題。

新公共管理理論對(duì)我們解決這一課題具有啟發(fā)和借鑒意義。新公共管理理論反對(duì)傳統(tǒng)的政府中心論，主張管理主體的多元化，不僅包括政府，還包括公共組織、私人機(jī)構(gòu)和個(gè)人等;主張從政府、市場(chǎng)、企業(yè)、公民和社會(huì)等多維度、多層面去觀察問(wèn)題、分析問(wèn)題，克服市場(chǎng)缺陷和政府失靈;強(qiáng)調(diào)管理過(guò)程、管理方式與手段的合法性(legitimacy)、透明性(transparency)、責(zé)任性(accountability)、法治(rule of law)、回應(yīng)性(responsiveness)、有效性(effectiveness);強(qiáng)調(diào)“善治”應(yīng)對(duì)公民的權(quán)利和地位給與更多的重視，應(yīng)有更多的民主要素。當(dāng)前，我們應(yīng)該創(chuàng)造性地實(shí)現(xiàn)新公共管理理論與鄉(xiāng)村民主建設(shè)實(shí)踐的結(jié)合，筑牢干群關(guān)系的信任基石，走出“選擇性治理”誤區(qū)，真正把握一個(gè)真實(shí)的“微觀中國(guó)”，進(jìn)而保持政令暢通、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。其實(shí)，中央決策層已經(jīng)注意到這個(gè)問(wèn)題。胡錦濤總書(shū)記在黨的十七大報(bào)告中指出:“深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，完善政務(wù)公開(kāi)、村務(wù)公開(kāi)等制度，實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)。發(fā)揮社會(huì)組織在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強(qiáng)社會(huì)自治功能。”［6］這為我們實(shí)現(xiàn)新公共管理理論與鄉(xiāng)村民主建設(shè)實(shí)踐的有機(jī)結(jié)合提供了方向和思路。

為有效解決新世紀(jì)新階段我國(guó)鄉(xiāng)村民主建設(shè)實(shí)踐中存在的問(wèn)題，就必須恰當(dāng)運(yùn)用新公共管理理論，實(shí)現(xiàn)其與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)實(shí)踐的創(chuàng)造性結(jié)合。就我們當(dāng)前需要迫切解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題來(lái)說(shuō)，應(yīng)主要從以下三個(gè)方面著手:

首先，努力協(xié)調(diào)基層政權(quán)與鄉(xiāng)村自治的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府管理與基層群眾自治的有機(jī)結(jié)合和良性互動(dòng)。

要發(fā)展鄉(xiāng)村基層民主，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，引導(dǎo)鄉(xiāng)村社會(huì)走向“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的軌道，實(shí)行“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，［7］就必須結(jié)合新公共管理理論管理主體多元化的主張，充分發(fā)揮地方政府、鄉(xiāng)村自治組織、鄉(xiāng)村社會(huì)中介以及廣大農(nóng)民群眾的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，改革、完善現(xiàn)行的“鄉(xiāng)政村治”模式，就必須使基層政權(quán)在農(nóng)村地區(qū)提取的資源能夠有助于鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、能夠促進(jìn)整個(gè)鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)來(lái)說(shuō)，應(yīng)在堅(jiān)持生產(chǎn)資料公有制的前提下，合理利用鄉(xiāng)村公共資源，大力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的全面發(fā)展。唯有如此，才能實(shí)現(xiàn)政府管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動(dòng)。

其次，著力理順鄉(xiāng)村關(guān)系，促進(jìn)基層民主發(fā)展。

基層民主發(fā)展的核心是“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的協(xié)調(diào)發(fā)展。只有這四個(gè)民主協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)村公共權(quán)力格局均衡合理，才能保證鄉(xiāng)村民主建設(shè)的順利進(jìn)行。因此，必須認(rèn)真貫徹執(zhí)行2010年10月28日新修訂的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)、村黨支部、村民委員會(huì)以及村民之間的關(guān)系，加強(qiáng)彼此之間的信任與合作。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面上，要突破鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對(duì)傳統(tǒng)集權(quán)模式的依賴，構(gòu)建“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村一體化”的地方民主自治結(jié)構(gòu)，以減緩政府職能擴(kuò)張與市場(chǎng)秩序、長(zhǎng)期發(fā)展與短期利益等多重矛盾和沖突。在村莊層面上，應(yīng)正確認(rèn)識(shí)和處理村黨支部與村民委員會(huì)的關(guān)系，構(gòu)建民主合作的村莊治理結(jié)構(gòu)。一方面，村黨支部應(yīng)按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會(huì)行使職權(quán);依照憲法和法律，支持和保障村民開(kāi)展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利;另一方面，村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)宣傳憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策，向村民會(huì)議、村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟(jì)和其他經(jīng)濟(jì)，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，引導(dǎo)村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。由此，推動(dòng)基層民主實(shí)踐取得突破性進(jìn)展，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型奠定基礎(chǔ)。

最后，樹(shù)立鄉(xiāng)村干部的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，培育理性文明的鄉(xiāng)村文化。

鄉(xiāng)村干部是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和鄉(xiāng)村社會(huì)有機(jī)銜接的橋梁與紐帶，是黨的路線和各項(xiàng)方針、政策在農(nóng)村地區(qū)的貫徹者與落實(shí)者。因此，樹(shù)立鄉(xiāng)村干部的領(lǐng)導(dǎo)威信，處理好其作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)代理人、村民利益代言人和當(dāng)家人的關(guān)系就顯得頗為重要，這是現(xiàn)階段鄉(xiāng)村民主建設(shè)中有效調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村干部和村民積極性的重要舉措。同時(shí)，要有效整合鄉(xiāng)村的家族、企業(yè)以及社會(huì)中介等組織的利益矛盾與沖突，逐步消除農(nóng)村社會(huì)政治文化中的劣根性，培育多元管理結(jié)構(gòu)的鄉(xiāng)村社會(huì)文化土壤，從而推動(dòng)十七屆六中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化文化體制改革推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問(wèn)題的決定》的開(kāi)展與落實(shí)。

總之，要破解鄉(xiāng)村治理的體制性與機(jī)制性障礙，走出鄉(xiāng)村民主建設(shè)的多重困境，就必須處理好鄉(xiāng)村民主建設(shè)中多元主體之間的關(guān)系。從具體理論運(yùn)用來(lái)看，新公共管理理論是比較有效的理論，其理論原則主要來(lái)源于西方的公共管理理論與實(shí)踐，但其存在的社會(huì)基礎(chǔ)與我國(guó)的國(guó)情則有著根本差別，這就要求我國(guó)的鄉(xiāng)村民主建設(shè)必須在堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義理論的指導(dǎo)下進(jìn)行，需要對(duì)其進(jìn)行本土化改造，“取其精華，去其糟粕”，使之適應(yīng)當(dāng)前我國(guó)的國(guó)情與鄉(xiāng)村的實(shí)際。

［1］Hood C.，“A Public Management For All Seasons，”P(pán)ublic Administration，Vol.69，No.1，1991.

［2］Weeks，The Practice of Deliberative Democracy:Results from Four Large－scale Trials(American Political Science Review，69＜4＞，2000)，p361.

［3］王詩(shī)宗，治理理論的內(nèi)在矛盾及其出路［J］，哲學(xué)研究，2008年第2期。

［4］唐賢興，全球治理與第三世界的變革［J］，歐洲，2000年第3期。

［5］人民觀點(diǎn):走出“選擇性治理誤區(qū)”，人民網(wǎng)2011年10月27日。tttp://cpc.people.com.cn/GB/64093/82429/83083/16035141.html

［6］胡錦濤，高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)勝利而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告［M］，人民出版社2007年版，第30頁(yè)。

［7］胡錦濤，中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法(總則第二條)，中華人民共和國(guó)主席令，2010年10月28日。