從上訪人心態(tài)管窺信訪工作的社會管理

韓占元

(中共大連市委黨校，遼寧大連 116013)

在當前的社會矛盾凸顯期，社會矛盾大量反映在信訪領(lǐng)域，信訪工作也被社會廣泛關(guān)注。做好和改進信訪工作必須深入研究上訪人的微觀行為，關(guān)注上訪人心態(tài)，這樣才能做好“人”的工作，搞好社會管理，促進社會和諧穩(wěn)定。

一、上訪人的典型心態(tài)

信“訪”不信“法”。在制度設計上，當前社會矛盾調(diào)處是有多種渠道的，然而在現(xiàn)實中面對司法、信訪兩大渠道時，大部分上訪人比較“偏愛”信訪，信訪是其反映訴求、解決糾紛的主渠道，很多人質(zhì)疑司法渠道的效率、效果及成本，不到萬不得已不愿通過司法渠道反映訴求。不僅涉及政府職能部門的社會矛盾找信訪，很多民事糾紛的當事人也要求政府介入解決。甚至一些司法案件被終審后，當事人還要走信訪途徑。上訪人對信訪渠道的過度依賴使得大量社會矛盾集中于信訪部門，不僅給信訪部門帶來巨大壓力，也不利于建設法治社會的長遠目標。

信“上”不信“下”。上訪人從我國權(quán)力科層結(jié)構(gòu)分布實際的出發(fā)，在信訪中更傾向于到高層政府，直至中央各部門，找領(lǐng)導找大官申訴解決問題，而對于基層普通公職人員的一般性接待，除非能解決其訴求(現(xiàn)實中很少見)，否則很難認可。上訪者直接點名要見縣長、市長、省長，去省進京越級上訪反映問題。而依據(jù)信訪條例“屬地管理、分級負責、誰主管、誰負責”，基層政府要擔負起化解社會矛盾的主要職責，這與“信上不信下”產(chǎn)生了極大的張力，圍繞“上”和“下”的問題基層政府和上訪人發(fā)生著激烈的沖突。

博弈心態(tài)。隨著信訪工作中的“異化”［1］現(xiàn)象日趨嚴重，上訪人在信訪渠道表達訴求受阻的情況也經(jīng)常出現(xiàn)，上訪人為暢通訴求渠道，迫使權(quán)力部門重視解決其問題，采取各種手段向相關(guān)部門施壓，如鬧訪，糾集大量民眾集體訪，越級上訪，進京訪，甚至“跪訪”，等等。隨著網(wǎng)絡的發(fā)達，上訪人也把這一新興媒體充分利用了起來，紛紛在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)帖反映情況、表達訴求，甚至演變成“上訪不如上網(wǎng)”這一特定態(tài)勢。必須注意的是上訪人在合法的訴求渠道和訴求手段失靈的情況下，訴諸于非法手段，使得社會矛盾調(diào)處更加復雜，信訪秩序也因此走向混亂。

妖魔化心態(tài)。在社會轉(zhuǎn)型、社會矛盾高發(fā)的背景下，各級權(quán)力部門越位、缺位、錯位凸顯，社會治理乏力，各級政府及官員往往成為社會問題的矛頭所向。在信訪工作中，很多上訪人帶著成見，情緒上訪，認為自己的利益受損與政府不作為、官員腐敗有著必然聯(lián)系。在這種心態(tài)的作用下，一旦訴求不順，比如不予受理，或者簡單告知、轉(zhuǎn)送其他部門，上訪人就會認為他們在推諉扯皮、官官相護，正好印證了自己的認知，往往會情緒失控，憤怒發(fā)作，甚至辱罵工作人員，發(fā)生沖突，造成不良影響，甚至在上訪人群中傳播這種不良心態(tài)。妖魔化心態(tài)是政府信任度降低的一種外在表現(xiàn)，信任一旦失去，就會成為思維定勢和心理暗示，使人帶著有色眼鏡解讀各種官方信息，這是人的認知上的一種普遍現(xiàn)象，也是官民互動中各級政府必須重視的認知規(guī)律。

功利心態(tài)。當前社會矛盾的核心圍繞利益展開，信訪涉及的社會矛盾也不例外，大多數(shù)上訪人最關(guān)注是自己的利益能否得到實現(xiàn)，利益尤其是經(jīng)濟利益構(gòu)成了上訪人心態(tài)和行為的基礎。不可否認，大多數(shù)上訪人的訴求中都包含合理的利益成分，但是也要看到在社會轉(zhuǎn)型、社會失序的背景下，很難清晰界定合理利益的邊界，上訪人在上訪中很容易走向功利主義。

上訪人的功利心態(tài)主要表現(xiàn)為:首先，多數(shù)上訪人最關(guān)注的是個人利益，這是他們進行上訪的原始驅(qū)動力，很多上訪人息訪也是因為自己全部或者大部分利益訴求得到了的滿足或補償。集體訪中上訪群體的聚合大多數(shù)也是因為共同利益所在而采取共同的行動，一旦共同利益被分解，上訪群體便走向解體。在上訪訴求中也有一些是和公共利益有關(guān)的，比如環(huán)境污染、交通問題等，但這些也往往與上訪者有間接的利益或利害關(guān)系。其次，部分上訪人超出合理利益的邊界，借助上訪實現(xiàn)自己的不合理利益訴求。在規(guī)則乏力的情況下，很多上訪人根本就不清楚自己的利益邊界究竟在哪里，通過提出過高要求，討價還價等方式追求利益的“多多益善”。在一些并不涉及政府行為的經(jīng)濟或民事糾紛中，某些上訪人明知自己的利益訴求并不合法甚至不合理，他們回避訴訟途徑，通過集體訪等手段向基層政府施壓，使基層政府以維護社會穩(wěn)定為名介入調(diào)解，迫使利益相關(guān)方讓步，獲取額外的收益。也有的把部分干部的以權(quán)謀私作為自己利益合理化的標準，提出不合理或不合法的要求。再次，上訪人以政治訴求作為實現(xiàn)利益訴求的工具。上訪人的上訪大多數(shù)是“反應性”［2］的，因為利益受到侵害而被動上訪，而不像西方那樣因權(quán)利問題主動表達，這在根源上就產(chǎn)生了強利益訴求，弱政治訴求的結(jié)構(gòu)。事實上，大部分上訪人的利益受損并不是孤立的，有著深刻的社會背景，與權(quán)力的現(xiàn)實運作、與社會的公平正義有著密切關(guān)系。而上訪人一般也只是把公平正義作為其利益訴求的支撐點，把舉報職能部門不作為或者官員腐敗作為自己的博弈工具，一旦上訪人的利益得到了合理滿足或補償，他們“見好就收”一般就會放棄這些政治訴求，并不堅持懲處相關(guān)行為體。最后，一些上訪人無視法律法規(guī)為達到自己的目的不擇手段，鬧訪、纏訪、跪訪，自殘、甚至告洋狀;甚至有個別上訪人在與政府達成息訪協(xié)議、拿到補償后再次上訪等等。

從眾心態(tài)。雖然目前社會矛盾高發(fā)，但是具體而言，因各種矛盾進行上訪的仍是少數(shù)，多數(shù)上訪者一開始對信訪并不了解，因此上訪人上訪的過程也是一個重新認識、學習的過程，是再社會化的過程，他們充分搜集信息，尋求實現(xiàn)自己訴求的有效方式、手段。在現(xiàn)有的機制渠道很難滿足上訪群眾反映訴求的需要，在合法的方式手段不足的情況下，上訪人自行探索有效的手段方式，并學習其他上訪者的成功經(jīng)驗、追隨其行為。而面對堵塞的訴求渠道，一旦出現(xiàn)缺口上訪人便會蜂擁而至，紛紛效仿，信訪不信法、信上不信下、博弈心態(tài)等都是其從眾心態(tài)的具體體現(xiàn)。另外，上訪中共同的利益、地位、遭遇和情感，也使得上訪人群容易產(chǎn)生共鳴，面對偶發(fā)事件發(fā)生共振。

二、上訪人心態(tài)反映出的社會管理問題

上訪人表現(xiàn)出來的這些典型心態(tài)有著深刻的社會背景和個人背景，不能完全歸因于社會管理，但它們從微觀角度顯示社會矛盾調(diào)處的社會管理存在很多問題。

1.傳統(tǒng)的管制思維仍居主導地位，“以人為本”的社會管理觀念尚未樹立。

一些地方政府和官員受舊有思維的制約，人為地將民眾的利益表達與社會穩(wěn)定對立起來，視上訪群眾為“刁民”，將群眾正當?shù)睦嬖V求與表達視為不穩(wěn)定因素，通過壓制和犧牲上訪群眾、尤其是弱勢群體的利益表達，來實現(xiàn)短期內(nèi)的社會穩(wěn)定。濫用警力、暴力管制、高壓維穩(wěn)，其結(jié)果不僅無助于矛盾化解，反而造成警民對立、干群對立，把政府推到群眾的對立面。單純的管制思維強調(diào)社會服從，缺乏溝通與合作，許多矛盾和問題被掩蓋，抑制了社會應有的生機和活力，不利于社會長期的和諧穩(wěn)定。

2.利益表達渠道受阻，合法有效的訴求手段缺失。

目前在正式制度的層面是有多種利益表達渠道的，如人大、政協(xié)、司法、信訪、媒體等，但是這些渠道在各種利益的制衡下表達的效率和效果上卻并不明顯，有些共性問題即使被表達出來，也很難解決。尤其是在上訪群眾并不掌握合法的施壓手段情況下，有關(guān)各方更缺乏動力來為其排憂解難。信訪領(lǐng)域的眾多亂象，都是在利益表達渠道受阻，合法有效的訴求手段缺失的情況下發(fā)生的。

3.社會矛盾調(diào)處領(lǐng)域秩序混亂，社會秩序亟待重建。

信“訪”不信“法”與我國依法治國、建設社會主義法治國家治國目標相悖，而信上不信下又與“屬地管理”相悖，現(xiàn)實中的信訪制度的運行淡化法治，突出人治，靠領(lǐng)導推動解決社會矛盾，法治被置于從屬地位。很多基層政府對社會矛盾傾向于功利化解決，要么一味壓制，要么“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”，在做協(xié)調(diào)工作時以利益作為誘導，忽視民主法治、公平正義的規(guī)則導向，使得上訪人一切向錢看，走向功利化，結(jié)果只能是“按下葫蘆浮起瓢”，上訪人要價越來越高，惡性循環(huán)，走入困境。另外，目前信訪工作的重壓在基層，高層政府往往對上訪人只是簡單的批轉(zhuǎn)，忽視對社會矛盾的層級管理，各級政府不能分工明確，提供行之有效、各負其責的制度產(chǎn)品。官民博弈失序，政府的權(quán)威逐漸被消磨，社會矛盾調(diào)處走向混亂，對整個社會秩序的建設提出挑戰(zhàn)。

4.社會矛盾調(diào)處的方式方法較為粗糙，精細化程度不夠。

信訪工作中有很多問題本不應該產(chǎn)生沖突，但是因為工作人員的方式方法的小問題導致大沖突。有的“小事拖大，大事拖炸”;有的因簡單粗暴傷害了上訪人的感情，觸怒上訪人，導致沖突;有的對上訪人的暴力壓制導致冤情增加，對立加劇，也有的因操作不規(guī)范，規(guī)則不明確，職能部門間銜接不緊密，導致上訪人對政府產(chǎn)生不信任，由此而增加工作難度，等等。胡錦濤同志指出:“社會管理，說到底是對人的管理和服務”，社會矛盾調(diào)處工作要根據(jù)人的社會需求、認知規(guī)律及情緒情感進行精細化操作，否則便會因小失大激化矛盾。

三、需加強的幾項工作

1.對待上訪群眾各種心態(tài)和行為要有正確的態(tài)度。

上訪人的這些典型心態(tài)是個人因素和社會因素的合力的結(jié)果，并且社會因素的影響占據(jù)主導地位。要認識到在信訪領(lǐng)域雖然一些群眾有過激行為，但仍說明他們是相信黨和政府的，愿意通過現(xiàn)有體制解決問題，相關(guān)職能部門要因勢利導暢通訴求渠道，不要把上訪人逼到體制外去，導致社會矛盾升級變性。要從“人”的角度關(guān)注、研究、認識這些心態(tài)，了解和明確他們在哪些情況下出現(xiàn)這些心態(tài)，加強對其規(guī)律性的把握，積極引導扭轉(zhuǎn)不良心態(tài)，增強信訪工作的社會性、科學性，提升社會管理水平。

2.弱化過度防范，加強制度體制建設，使各種社會矛盾轉(zhuǎn)化為推動社會進步的動力。

矛盾無處不在，無時不有，矛盾是事物發(fā)展的動力。社會矛盾處理的好就能推動社會發(fā)展，處理不好就會成為社會發(fā)展的阻力。要克服形而上學的過度防范，堅持辯證思維，以積極的姿態(tài)對待社會轉(zhuǎn)型期的各種社會矛盾，興利除弊，完善政策、懲治腐敗，建立健全民意溝通機制、利益表達機制，利益協(xié)調(diào)機制，矛盾疏導機制等等，使社會矛盾轉(zhuǎn)化為推動社會進步、促進社會和諧的動力源泉。

3.系統(tǒng)調(diào)處社會矛盾，維護社會秩序。

胡錦濤強調(diào)“我們加強和創(chuàng)新社會管理，根本目的是維護社會秩序、促進社會和諧、保障人民安居樂業(yè)，為黨和國家事業(yè)發(fā)展營造良好社會環(huán)境”。信訪領(lǐng)域發(fā)生的種種亂象要求從維護社會秩序的角度調(diào)處社會矛盾?！耙话愣?，社會秩序是指在一定規(guī)則體系的基礎上社會系統(tǒng)運行所體現(xiàn)出來的有規(guī)律、可預見、和諧穩(wěn)定的狀態(tài)，是社會微觀主體相互作用而產(chǎn)生的一種穩(wěn)態(tài)、和諧的宏觀現(xiàn)象”。［3］社會秩序可劃分為自發(fā)秩序與人為秩序兩個層次，“自發(fā)秩序與人為秩序的互動形成總體的社會秩序”［4］。就社會矛盾的調(diào)處來看，如果國家政權(quán)所提供的制度規(guī)則的人為秩序不能充分有效地與上訪人的自發(fā)秩序形成良性互動，社會矛盾調(diào)處就會失靈而走向失序。

從上訪者的訴求中反映的需求層次及其關(guān)系來看，首先是利益尤其是經(jīng)濟利益構(gòu)成了上訪人上訪的物質(zhì)基礎，它關(guān)系到上訪人的生存與發(fā)展;其次是支撐上訪人上訪的規(guī)則，也就是界定上訪人利益的“理”，這些規(guī)則在上訪人心中畫出合理、合法利益的范圍，是上訪人認知下的公平正義;再次是上訪人的情感，它充當著上訪的行為動力，是利益和認知在人主觀世界的投影。鑒于利益、原則、情感在上訪人訴求中的共生關(guān)系，就需要系統(tǒng)的調(diào)處矛盾，不僅要合理的處理好上訪人的利益問題，而且要綜合運用法律、法規(guī)、政策、道德、價值等社會規(guī)范體系，調(diào)整社會理性，恢復社會關(guān)系;同時還要在工作中把握上訪人受到情感損害，予之相應的情感安撫。

4.提升政府公信力。

信任度的降低給政府的工作帶來諸多的困境，要切實改進政府行為，樹立良好的權(quán)力規(guī)則，依法行政，提升行政效率，向社會提供更多更好的物質(zhì)和制度的公共產(chǎn)品，樹立政府維護社會公平正義的權(quán)威。在調(diào)處社會矛盾時引入社會力量，增強社會協(xié)同，擴大公眾參與，通過獨立的第三方彌補當前政府信任的不足。加強官民互動，問計于民，增強決策的民主性和科學性，利用互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息平臺，推進政務公開，引入社會監(jiān)督，把民眾滿意度作為工作考核的重要指標，獲取民眾對政府的理解和支持。

5.講求策略，促進官民合作。

要走出上訪人與權(quán)力部門對立的困境，走向官民合作，建立良好的社會矛盾調(diào)處秩序，必須講求策略。在各種有助于合作的策略中應重點關(guān)注“一報還一報”策略，這種策略的要義是“針鋒相對”，在參與者進行的多次博弈的環(huán)境中，對于博弈一方的合作行為，另一方應當給予積極的配合乃至獎勵;如果一方違背另一方的利益，另一方則必須立即給予相適合的懲罰。這種策略最適合多重博弈環(huán)境，而民眾受政府的管理當然要與各級政府進行長期的打交道，“即使最強有力的政府也不能強迫推行它的政策。為了有效地控制，政府必須誘導大多數(shù)被統(tǒng)治者服從它的政策。要做到這一點就要求建立和實行一些規(guī)則使得大多數(shù)的被統(tǒng)治者在大部分時間里，只要服從這些規(guī)則就會得到好處?！保?］因此，在社會矛盾調(diào)處中不但要對違反信訪規(guī)則的上訪人進行相應的懲罰，遵守信訪規(guī)則的人更要得到相應鼓勵，這樣不僅有助于政府調(diào)處社會矛盾，而且對于良好社會秩序的建立有著重要作用。

6.要加強社會心理服務工作。

社會矛盾調(diào)處是與具體的人打交道的工作，因此在做工作時必須人性化、精細化、規(guī)范化，做好上訪人的心理工作。加強對信訪工作者的心理知識培訓，使其對上訪人提供人性化的社會管理。在社會矛盾調(diào)處中，有些矛盾可以解決，而有些問題屬于社會深層次問題，不可能立即清除，要對上訪人進行心理撫慰、心理疏導，探索心理發(fā)泄的有效途徑，使上訪人的怒氣、怨恨以柔性的方式釋放。對那些因個人不幸經(jīng)歷和社會轉(zhuǎn)型雙重沖擊下的有一些心理問題的上訪人，要通過社會工作如社區(qū)活動等方式進行矯正，促進社會融和化解社會戾氣。

［1］徐行.中國式維穩(wěn)誤區(qū):異化與挑戰(zhàn)［J］.人民論壇，2010年9月(下).

［2］于建嶸.當前我國群體性事件的主要類型及其基本特征［J］.中國政法大學學報，2009，(6).

［3］紀寶成.論市場秩序的本質(zhì)與作用［J］.中國人民大學學報，2004，(1).

［4］王仕軍，李梅.企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的共時多樣性與歷時多樣性［J］.湖北經(jīng)濟學院學報，2004，(9).

［5］羅伯特·艾克斯洛德.《對策中的制勝之道——合作的進化》［M］.吳堅忠譯，上海人民出版社，1996:118.