論我國行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置及缺陷

金 淼

一、我國行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置的歷史沿革

我國古代社會(huì),司法與行政合一的歷史十分悠久。行政長官兼理司法,各種糾紛統(tǒng)一由行政長官處理,是一種延續(xù)多年的制度。為了促進(jìn)司法公正,歷代統(tǒng)治者也很重視行政監(jiān)督和司法監(jiān)督,但將主要精力放在了上級部門對于下級部門的監(jiān)督上。

在我國唐代,司法監(jiān)督和行政監(jiān)督制度已經(jīng)非常成熟和完備——在中央政府內(nèi)部,御史臺(tái)是專門的監(jiān)察機(jī)關(guān),御史大夫是級別最高的監(jiān)察官。御史臺(tái)分為三院 (臺(tái)院、殿院、察院),各院負(fù)責(zé)不同的監(jiān)察對象,但又在御史臺(tái)的統(tǒng)領(lǐng)下互相配合。不過,這種監(jiān)督僅限于政府內(nèi)部,至于對官府與老百姓之間的糾紛處理工作進(jìn)行監(jiān)督,則幾乎沒有,這與現(xiàn)代行政復(fù)議制度所重視的對行政爭議的處理完全不同?，F(xiàn)代行政復(fù)議制度追求的是防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為,保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。

現(xiàn)代意義上的行政復(fù)議概念在中國的出現(xiàn),大約在辛亥革命之后。1912年3月8日,《中華民國臨時(shí)約法》由臨時(shí)參議院(南京)通過,于3月11日頒布實(shí)施。該法第10條規(guī)定:“人們對于官吏違法損害權(quán)利之行為,有陳訴于平政院之權(quán)?！?914年5月18日,《行政訴訟條例》頒布實(shí)施。該條例規(guī)定:“處理官吏違法行為的平政院隸屬于大總統(tǒng)。”實(shí)際上,當(dāng)時(shí)的行政訴訟制度中就含有行政復(fù)議制度的雛形。

新中國成立之初,我國就建立了行政復(fù)議制度,但是缺少系統(tǒng)的法律法規(guī),有關(guān)行政復(fù)議內(nèi)容的規(guī)定散見于各種類型的行政法律文件中,因此關(guān)于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的規(guī)定也就呈現(xiàn)出多種類型。從國務(wù)院于1990年12月24日頒布《行政復(fù)議條例》起到現(xiàn)在已經(jīng)有20多年的歷史,期間對于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的規(guī)定大致有以下三個(gè)階段。

(一)第一階段的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)

以國務(wù)院頒布 《行政復(fù)議條例》為標(biāo)志。作為行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置的第一個(gè)階段?！缎姓?fù)議條例》規(guī)定:“復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)工作需要,確立本機(jī)關(guān)的復(fù)議機(jī)構(gòu)或者專職復(fù)議人員?！薄翱h級以上地方各級人民政府的復(fù)議機(jī)構(gòu),應(yīng)設(shè)立在法制工作機(jī)構(gòu)內(nèi)或者與政府法制工作機(jī)構(gòu)合署辦公?！边@種規(guī)定以行政法規(guī)的形式確立了行政復(fù)議機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立的法律地位。這一階段的行政復(fù)議機(jī)構(gòu),具有以下兩個(gè)明顯的特征:第一,行政復(fù)議機(jī)構(gòu)比較健全。根據(jù)有關(guān)部門的統(tǒng)計(jì),全國絕大多數(shù)地方的省級政府和設(shè)區(qū)的市兩級政府都普遍建立了專門的行政復(fù)議機(jī)構(gòu),并基本落實(shí)了專門人員。國務(wù)院部門大部分也都建立或指定了行政復(fù)議機(jī)構(gòu),省級以下部門中,公安等執(zhí)法任務(wù)較重的部門也確定了行政復(fù)議機(jī)構(gòu)。第二,行政復(fù)議機(jī)構(gòu)模式多樣化。主要有三種模式,一是行政復(fù)議委員會(huì)模式,通常有行政首長任主任,委員會(huì)下設(shè)辦公室,負(fù)責(zé)具體的行政復(fù)議工作;二是行政復(fù)議辦公室模式,由政府或者部門的副職或者其他領(lǐng)導(dǎo)任主任,法制工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人任副主任,由法制工作機(jī)構(gòu)具體承擔(dān)行政復(fù)議工作,并直接對行政首長負(fù)責(zé);三是法制工作機(jī)構(gòu)內(nèi)的行政復(fù)議處模式,即在政府或部門的法制工作機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)置行政復(fù)議處,或者在其他處室配備專人承擔(dān)行政復(fù)議工作。這三種模式中,前兩種都采取了行政復(fù)議機(jī)構(gòu)與法制工作機(jī)構(gòu)合署辦公的模式,行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在形式上是與法制工作機(jī)構(gòu)并列的兩個(gè)機(jī)構(gòu),只有在第三種模式中,行政復(fù)議機(jī)構(gòu)才是法制工作機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。[1]

可見,在構(gòu)建行政復(fù)議制度之初,我國對行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的建設(shè)是比較重視的,至少通過法規(guī)的形式確立了行政復(fù)議機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立的法律地位。但是在實(shí)際執(zhí)行中,仍存在一定的問題。如有的行政復(fù)議機(jī)關(guān)沒有設(shè)立行政復(fù)議機(jī)構(gòu),有的雖然設(shè)立,但由于復(fù)議案件偏少,很快又撤銷了復(fù)議機(jī)構(gòu);還有的行政復(fù)議機(jī)關(guān)考慮到上下級行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系,對復(fù)議案件多采取回避態(tài)度,能不受理就不受理,能維持就維持,實(shí)際也影響了行政復(fù)議的效果。

(二)第二階段的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)

以全國人大常委會(huì)通過《中華人民共和國行政復(fù)議法》為標(biāo)志。在這部法律中,取消了 《行政復(fù)議條例》關(guān)于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置的專章規(guī)定,只在總則中的第3條對復(fù)議機(jī)構(gòu)做了一個(gè)簡單的規(guī)定:“依照本法履行行政復(fù)議職責(zé)的行政機(jī)關(guān)是行政復(fù)議機(jī)關(guān);行政復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項(xiàng)?！备鶕?jù)該條規(guī)定,縣級和縣級以上地方各級人民政府,各級政府工作部門的上一級主管部門,人民政府的派出機(jī)關(guān),國務(wù)院各部門都是行政復(fù)議機(jī)關(guān)。具體辦理行政復(fù)議事項(xiàng)的是行政復(fù)議機(jī)構(gòu),在政府這一級就是 “法制辦”,在職能機(jī)關(guān)中的是“法制處”、“法制科”,有的未設(shè)立專門的法制機(jī)構(gòu),則由辦公室或別的政策法制部門承擔(dān)。實(shí)踐中,有的 “法制處”、“法制科”本身就屬于辦公室的機(jī)構(gòu),甚至沒有專門人員,由辦公室人員兼任。此外,法律對復(fù)議機(jī)構(gòu)的人員的任免資格、辦案人數(shù)、基本保障沒有做任何特別規(guī)定。

這樣的規(guī)定也反映出當(dāng)時(shí)立法者對 《行政復(fù)議法》的立法定位,在 《關(guān)于<中華人民共和國行政復(fù)議法>(草案)的說明》中的第一個(gè)問題就是關(guān)于起草復(fù)議法的指導(dǎo)思想。明確表示“第一,體現(xiàn)行政復(fù)議作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的特點(diǎn),不宜、也不必照搬司法機(jī)關(guān)的辦案程序,使行政復(fù)議司法化。按照草案的規(guī)定,除法律另有規(guī)定除外,行政復(fù)議實(shí)行一級復(fù)議制,不搞兩級復(fù)議;具體復(fù)議的事項(xiàng)由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)承辦,作為它的一項(xiàng)工作,不另設(shè)獨(dú)立的、自成系統(tǒng)的復(fù)議工作機(jī)構(gòu)。”

《行政復(fù)議法》對于具體辦理行政復(fù)議事項(xiàng)的法制機(jī)構(gòu)雖然增加了五項(xiàng)職責(zé),但仍然貫徹了該《說明》中 “不另設(shè)獨(dú)立的、自成系統(tǒng)的復(fù)議工作機(jī)構(gòu)”的指導(dǎo)思想。

(三)第三階段的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)

以國務(wù)院頒行《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》為標(biāo)志。該條例第1條明確規(guī)定 “進(jìn)一步發(fā)展行政復(fù)議制度在解決行政爭議、建設(shè)法治政府、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中的作用”。將“解決行政爭議” 作為制度定位,這一立法宗旨表明立法者對行政復(fù)議制度認(rèn)識上的一個(gè)重大改變。

《條例》第2條規(guī)定:“各級行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真履行行政復(fù)議職責(zé),領(lǐng)導(dǎo)并支持本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)(以下簡稱行政復(fù)議機(jī)構(gòu))依法辦理行政復(fù)議事項(xiàng),并依照有關(guān)規(guī)定配備、充實(shí)、調(diào)劑專職行政復(fù)議人員,保證行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的辦案能力與工作任務(wù)相適應(yīng)。”說明《條例》強(qiáng)化復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置,對復(fù)議機(jī)構(gòu)有更高的要求。

這部條例的頒布說明我們不再囿于行政復(fù)議是一種“行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督”,而是將其視為一種解決行政爭議的制度,一種行政救濟(jì)制度。但是我們也應(yīng)看到,它畢竟還是一部行政法規(guī),屬于《行政復(fù)議法》的下位法,仍局限于《行政復(fù)議法》的規(guī)定,在制度的完善和創(chuàng)新方面也是有限的。

以上三個(gè)階段表明,我國行政復(fù)議制度在不斷的完善,在不斷的認(rèn)識和探索的過程中仍應(yīng)在《行政復(fù)議法》的修改中得到完善。

二、我國行政復(fù)議機(jī)構(gòu)存在的問題

(一)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)不獨(dú)立,影響行政復(fù)議的公正性

我國在行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置上,行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是行政復(fù)議機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。主要的出發(fā)點(diǎn)是使得行政復(fù)議工作具有內(nèi)部監(jiān)督的作用,使其更加高效、便民。但是,這種初衷使其喪失了公正性,難以獨(dú)立開展復(fù)議工作。當(dāng)復(fù)議機(jī)關(guān)主管領(lǐng)導(dǎo)的意見與法律發(fā)生沖突時(shí),復(fù)議機(jī)構(gòu)往往聽命于行政復(fù)議機(jī)關(guān)主管領(lǐng)導(dǎo)的意見,作出不公正的復(fù)議決定。另一方面,行政機(jī)關(guān)與行政復(fù)議機(jī)關(guān)往往存在著隸屬關(guān)系,在具體的辦案過程中,使得行政復(fù)議這種監(jiān)督往往演變?yōu)橐环N妥協(xié)和不監(jiān)督。特別是當(dāng)某些具體行政行為本身就是依據(jù)上級行政機(jī)關(guān)指定作出的,或是經(jīng)過上級領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)時(shí),復(fù)議機(jī)關(guān)常常是維持了事。并且許多行政復(fù)議機(jī)關(guān)擔(dān)心成為行政訴訟的被告,不敢改變原具體行政行為,經(jīng)常作出維持的決定。實(shí)踐證明,沒有相對獨(dú)立與統(tǒng)一的行政復(fù)議機(jī)構(gòu),就難以作出公正的行政復(fù)議裁決,就難于有效發(fā)揮行政復(fù)議的功能。[2]

按照《行政復(fù)議法》規(guī)定,復(fù)議機(jī)構(gòu)作為復(fù)議機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),隸屬于各級人民政府及其職能部門,不具有獨(dú)立的行政主體地位,只能以復(fù)議機(jī)關(guān)的名義而不能用自己的名義進(jìn)行復(fù)議活動(dòng)。這樣,復(fù)議機(jī)構(gòu)就受制于復(fù)議機(jī)關(guān),受理還是不受理,維持還是變更,復(fù)議機(jī)構(gòu)只有建議權(quán),沒有決策權(quán)。導(dǎo)致在實(shí)踐中,受案數(shù)過少,復(fù)議能力偏弱。統(tǒng)計(jì)資料顯示,我國每年行政復(fù)議案件數(shù)量少于行政訴訟。盡管我國正處于社會(huì)矛盾高發(fā)期,但持續(xù)數(shù)年,我國行政復(fù)議受案量徘徊在8萬件左右?！皯?yīng)該講,大部分市縣政府的行政復(fù)議受理量都不多,甚至還有個(gè)別縣多年行政復(fù)議零受理?！睂幭恼ㄖ妻k副主任洪寅生說。福建省法制辦副主任林依欽表示:“對游離于列舉之外的行政行為能否提出復(fù)議申請,實(shí)踐中判斷標(biāo)準(zhǔn)混亂,往往形成真空。這些爭議只能流向信訪?！敝袊ù髮W(xué)教授、中國法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)會(huì)長應(yīng)松年表示:“作為帶有監(jiān)督性質(zhì)的制度,行政復(fù)議的受案范圍,應(yīng)遠(yuǎn)比行政訴訟寬泛。除法律另有規(guī)定外,凡行政機(jī)關(guān)影響公民權(quán)利的行為應(yīng)該都納入復(fù)議的范圍。”[3]而在美國、韓國、日本等國,行政復(fù)議的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過行政訴訟案件,在美國是24:1,日本大約為8:1,韓國約為7:1,[4]行政復(fù)議是這些國家解決行政糾紛的主要渠道。英國每年通過行政裁判所處理的案件都在百萬件左右,但是訴諸法院的案件為數(shù)不多。2001年,英國行政裁判所共處理案件121萬多件,而同期向法院起訴的行政案件只有5000件。[5]

因此,缺乏獨(dú)立性的主體要以公正的身份裁決糾紛,難以做到真正的公正。而實(shí)踐證明,解決糾紛的公正性與解決糾紛機(jī)構(gòu)自身獨(dú)立性和權(quán)威性是密不可分。由行政復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)部負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)處理復(fù)議案件無法保障復(fù)議結(jié)果的公正性,這也是當(dāng)前行政復(fù)議制度在實(shí)踐中最大的問題。

(二)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一,行政復(fù)議機(jī)構(gòu)龐雜

根據(jù)行政復(fù)議法的規(guī)定,我國行政復(fù)議機(jī)關(guān)有兩種:人民政府和人民政府的工作部門。與此相適應(yīng),我國行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置也有兩種情況:國務(wù)院和地方各級人民政府的復(fù)議機(jī)構(gòu)、各級政府工作部門的復(fù)議機(jī)構(gòu)。如果按照行政復(fù)議法的規(guī)定,行政復(fù)議機(jī)構(gòu)則為各級政府及其組成部門的法制機(jī)構(gòu)。按照規(guī)定,最大的問題是機(jī)構(gòu)設(shè)置龐雜。

國務(wù)院和地方各級人民政府的法制工作機(jī)構(gòu)是政府的辦事機(jī)構(gòu),其自身的性質(zhì)決定了他們的法律知識和處理法律爭議的水平較高,并且對于其所處理的復(fù)議案件具有較高的級別。由于行政復(fù)議法規(guī)定了行政復(fù)議審議選擇制度,使過去職能向上級部門申請行政復(fù)議的案件分流了一部分到政府,更重要的在于向政府申請行政復(fù)議客觀上更符合就近申請的原則,比向上級部門申請更方便、更經(jīng)濟(jì),特別是符合中國民眾具有對政府給予更多期望的心理。從功能上看,行政復(fù)議法在強(qiáng)調(diào)層級監(jiān)督的同時(shí),與《行政復(fù)議條例》相比更注重行政糾紛的解決和相對人權(quán)利的救濟(jì)。[6]行政復(fù)議案件辦案數(shù)量和質(zhì)量得到大幅度提高,83.9%的已辦結(jié)行政復(fù)議案件實(shí)現(xiàn)了“案結(jié)事了”,申請人不再向人民法院起訴,從而及時(shí)化解了一大批復(fù)雜的行政爭議,有效地維護(hù)了人民群眾的合法權(quán)益。[7]

作為復(fù)議機(jī)關(guān)的各級政府工作部門,其復(fù)議工作具體由哪個(gè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)承擔(dān)情況各異,很不統(tǒng)一。由于歷史的原因,在某些部門內(nèi)存在復(fù)議機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一的現(xiàn)象,在行政復(fù)議法實(shí)施以后也未及時(shí)清理。例如價(jià)格系統(tǒng)的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置有以下幾種情況:一是對市縣價(jià)格主管部門的行政處罰、行政強(qiáng)制措施不服的,由上一級物價(jià)檢查所負(fù)責(zé);對市縣價(jià)格主管部門的其他具體行政行為不服的,由上一級價(jià)格主管部門的綜合法規(guī)處負(fù)責(zé)。二是對市縣價(jià)格主管部門的行政處罰與其他具體行政行為不服的,名義上由上一級價(jià)格主管部門的綜合法規(guī)處負(fù)責(zé),但實(shí)際上對市縣價(jià)格主管部門的行政處罰、行政強(qiáng)制措施不服的,仍由上一級物價(jià)檢查所負(fù)責(zé)。三是對市縣價(jià)格主管部門的行政處罰與其他具體行政行為不服的,實(shí)際上都由上一級價(jià)格主管部門的綜合法規(guī)處負(fù)責(zé)。[8]

各級政府和政府工作部門根據(jù)自己的實(shí)際需要隨意改變行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的隸屬關(guān)系,根據(jù)自己的實(shí)際情況設(shè)立主管行政復(fù)議的工作機(jī)構(gòu),使得部門之間、上下級之間沒有形成統(tǒng)一的體系。工商、地稅、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督和土地管理等系統(tǒng)在行政復(fù)議法頒布以后,經(jīng)歷了政府機(jī)構(gòu)改革,變?yōu)榱耸∫韵碌拇怪惫芾?上級主管部門認(rèn)為應(yīng)該同垂直管理部門相同,行政復(fù)議權(quán)專屬于上一級主管部門。而各級政府則認(rèn)為自己也應(yīng)該有行政復(fù)議權(quán)。因此,給行政復(fù)議的管轄、執(zhí)行和經(jīng)驗(yàn)交流帶來了很多困難。

行政復(fù)議機(jī)構(gòu)工作人員嚴(yán)重缺位。由于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理,也使得行政復(fù)議人員的多層次、多機(jī)關(guān)。行政機(jī)構(gòu)改革后,有些復(fù)議機(jī)構(gòu)被取消,復(fù)議人員流失嚴(yán)重。此外,我國大量行政糾紛發(fā)生在市縣兩級行政機(jī)關(guān),而在這些基層復(fù)議機(jī)關(guān),卻多數(shù)無人承擔(dān)此項(xiàng)工作,且絕大部分工作人員是兼職。也就是說,愈是下級復(fù)議機(jī)構(gòu),直接受理的復(fù)議案件愈多,但配置愈欠缺,特別是縣級,行政復(fù)議機(jī)構(gòu)和人員編制虛位現(xiàn)象普遍存在,根本無法保證正常的辦案需要。[9]

[1]周漢華.行政復(fù)議司法化:理論、實(shí)踐與改革[M].北京大學(xué)出版社,2005.112.

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