民事公益訴訟界定問題范圍

劉恒1，王姣2

（1.山西省人民檢察院，山西太原030006；2.山西大學(xué)，山西太原030006）

民事公益訴訟界定問題范圍

劉恒1，王姣2

（1.山西省人民檢察院，山西太原030006；2.山西大學(xué)，山西太原030006）

十一屆全國人大常委會第二十八次會議通過的《民事訴訟法（修正案）》對民事公益訴訟制度首次作出了規(guī)定，但是，就民事公益案件的范圍規(guī)定而言并不全面，需要將來繼續(xù)完善。遵循純粹公共利益和私益附帶公益這兩條界定民事公益案件的標準，拓展民事公益訴訟的范圍，將更多符合標準的案件，如壟斷、不正當競爭、價格違法等公益違法行為也納入到民事公益訴訟的范圍之中，已成為現(xiàn)階段充分保護社會公共利益的必要選擇。

民事公益訴訟；范圍；公益案件種類；公共利益

十一屆全國人大常委會第二十八次會議通過的《民事訴訟法（修正案）》明確將污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為納入了民事公益訴訟的范圍，但是，就民事公益案件的范圍而言，這條列舉式的規(guī)定并不全面，一個“等”字涵蓋了太多的東西，為以后拓展公益訴訟的范圍留下了空間，基于這種情形，筆者認為有必要就民事公益訴訟的范圍進行深入的探討。

一、民事公益訴訟

要確定民事公益訴訟的范圍，就必須首先了解什么是公共利益，什么是民事公益訴訟。一般認為，民事公益訴訟是指法律規(guī)定的國家機關(guān)、有關(guān)組織和公民，根據(jù)法律規(guī)定，對損害社會公共利益和國家利益的違法行為，向人民法院提起訴訟的制度。民事公益訴訟的特征是：訴訟目的具有公益性，原告主體范圍的廣泛性，訴訟對象的特殊性，訴訟判決的影響力具有深遠性。我國十一屆全國人大常委會第二十八次會議通過的《民事訴訟法（修正案）》對公益訴訟明確規(guī)定是“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！边@里沒有賦予公民個人公益訴訟的原告資格，實為美中不足。要厘清民事公益訴訟的范圍，還必須理解公共利益的含義。

理論界存在不同的看法，一種意見認為，公共利益是指國家利益、社會利益、特定或不特定的他人利益〔1〕；另一種意見則認為，公共利益僅限于國家利益和社會利益，不應(yīng)當包括個人利益（無論是特定的還是不特定的個人利益）。第一種意見對公共利益的理解更為廣泛，只要涉及到公共利益，不管是純粹為了公共利益，還是當事人提起的訴訟是為了個人私益，只要訴訟請求涉及到公共利益的案件，都可納入民事公益訴訟的范圍。而第二種意見相對比較狹窄，將起訴主體為了私益附帶提起公益訴訟的案件排除在民事公益訴訟范圍之外。筆者認為，顯然有一些案件單純從利益的角度考量，當事人訴訟根本不值得，他們投入的成本遠遠大于他們個人的收益，比如，一元錢訴訟案件。所以，筆者同意第一種意見，只要涉及國家利益、社會利益、不特定多數(shù)的他人利益，即為公共利益，應(yīng)當認定為公益訴訟。

二、民事公益訴訟范圍的界定標準

公共利益是民事公益訴訟的一個中心要素，對公共利益內(nèi)涵理解的不同決定了民事公益訴訟范圍的界定不同。筆者認為，對一起案件是否屬于公益案件，可以適用純粹公共利益和私益附帶公益兩個標準加以界定。

（一）純粹公益標準

根據(jù)《牛津法律大辭典》解釋，“利益”，意為“個人或個人的集團尋求得到滿足和保護的權(quán)利請求、要求、愿望或需求”。在現(xiàn)代社會，多樣的利益結(jié)構(gòu)與多元的利益主體導(dǎo)致法的利益內(nèi)涵本身的復(fù)雜化。公共利益作為一種客觀存在，必然也具有多樣性與層次性，它具有兩層含義：一是社會公共利益，二是國家利益。

1.社會公共利益。社會公共利益就是全體社會成員或大多數(shù)成員所享有的利益，其表現(xiàn)形式主要有公共產(chǎn)品、公共事務(wù)以及公共權(quán)利等。公共產(chǎn)品是社會公共利益中的一部分，即社會中的每個人都可免費使用的產(chǎn)品，對于環(huán)境污染以及自然資源的破壞就是對社會成員所享有的利益的損害。公共事務(wù)也是社會公共利益必不可少的要素。當公共管理活動損害民眾利益時，公眾或者能夠代表公眾利益的法定機關(guān)就應(yīng)當能夠訴諸法院以維護公眾的利益。公共權(quán)利屬于社會公眾，是任何社會成員都可以行使的權(quán)利，包括公共秩序的安全、經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定等各個方面。消費者作為弱勢一方，在權(quán)利受到損害時，有關(guān)機關(guān)或者組織應(yīng)有理由訴諸司法機關(guān)保護消費者的合法權(quán)益，這一點我國法律已有明確規(guī)定。

2.國家利益。國家利益，就是國家作為獨立的社會共同體所享有的利益。從產(chǎn)生的源頭來看，國家利益是統(tǒng)治階級所享有的普遍利益，在我國社會主義制度下，國家利益歸根到底就是人民群眾的利益，是絕大多數(shù)社會成員所享有的利益，這和社會公共利益在本質(zhì)上講是一致的。在具體的社會生活中，國家利益由代表人民群眾利益的立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)等國家機關(guān)及其工作人員所維護，但是由于存在機關(guān)或工作人員的自身利益，實踐中發(fā)生了大量消極行使權(quán)力的瀆職現(xiàn)象，從而使國家利益受到損害，而國家利益都是屬于社會公眾的，這就使得公眾應(yīng)當有權(quán)利以自己的名義保護國家利益?！缎淌略V訟法》中第99條第2款規(guī)定，“當國家利益、集體利益受到損失時，人民檢察院在提起公訴時，可以提起附帶民事訴訟”。由于是“可以”而不是“應(yīng)當”，若是檢察院未提起附帶民事訴訟，是否允許其他公眾或有關(guān)組織為了維護國家利益而提起民事?lián)p害賠償訴訟，現(xiàn)有的法律并未作出規(guī)定，這就成為一個需要探討的問題。

（二）私益附帶公益標準

馬克思主義的辯證法表明，公共利益與私人利益是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，二者可以相互轉(zhuǎn)化：當社會公共利益被法律規(guī)定為一種公民權(quán)利時，享有權(quán)利的主體就被具體化了。比如對環(huán)境進行保護本來屬于社會公共利益，但是當《環(huán)境保護法》頒布后，享有保護環(huán)境權(quán)就成為公眾、企業(yè)或社會團體的權(quán)利；而當個人利益受到侵害成為一種普遍現(xiàn)象、具有社會意義時，個人利益就會轉(zhuǎn)化成為社會公共利益，如拖欠農(nóng)民工工資的現(xiàn)象，當他們的自身的利益得不到保護時，可能會對社會秩序產(chǎn)生影響，因而具有社會公共利益的性質(zhì)。上述現(xiàn)象表明個人利益與公共利益有時是并存的，當公民個人利益受到損害，提起民事訴訟要求保護自身權(quán)益時，其提出的訴訟請求就具有社會公共利益的屬性，因此，有必要將其納入民事公益訴訟案件的范圍。有學(xué)者擔(dān)心會造成公益訴訟案件的爆炸，但筆者認為，雖然公民的法律意識在不斷提高，維護自身權(quán)利的意識在不斷覺醒，但是允許公益訴訟的存在并不代表無程序可言，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以對公益性的案件提起訴訟，必定會有相關(guān)的程序性的法律規(guī)定予以約束與限定。就像法律允許公民之間發(fā)生糾紛可以向人民法院起訴并沒有引發(fā)訴訟爆炸，能夠起訴、愿意起訴到人民法院解決糾紛的案件相對于糾紛本身的數(shù)量而言少得多一樣。

三、民事公益訴訟案件的種類

根據(jù)民事公益訴訟案件界定的標準，結(jié)合修改后的《民事訴訟法》及司法實踐中出現(xiàn)的公益案件，筆者認為，民事公益案件分為以下幾類：

（一）法律明確規(guī)定的案件種類

1.污染環(huán)境公害案件。一些統(tǒng)計數(shù)據(jù)足以引起我們對環(huán)境問題的高度重視：“1998年，世界衛(wèi)生組織公布的全球空氣污染最嚴重的10個城市中，中國占了7個。中國二氧化硫排放量居世界第三位，酸雨區(qū)面積擴大到全國國土面積的40%。2/3河流受到不同程度污染。水資源和水污染已經(jīng)成為我國經(jīng)濟與社會發(fā)展的制約因素?！薄?〕目前，對環(huán)境的保護主要是行政機關(guān)采取行政措施，督促污染的企業(yè)或個人停止污染破壞行為。但有時由于企業(yè)的效益與當?shù)氐慕?jīng)濟存在千絲萬縷的聯(lián)系，存在當?shù)卣畠H僅為了本地一時經(jīng)濟發(fā)展與政府績效而無法根除污染源、縱容環(huán)境破壞與污染的行為，這就導(dǎo)致了對環(huán)境破壞的現(xiàn)象缺乏強有力的保護。只有把此類案件納入到民事公益案件的范圍內(nèi)，允許法律規(guī)定的機關(guān)或有關(guān)組織提起民事公益訴訟，才能更有效地與直接地保護環(huán)境與資源。

在我國，實施環(huán)境保護的基本國策，涉及環(huán)境權(quán)的法律規(guī)定有：《憲法》第9條規(guī)定，“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物與植物”。第26條規(guī)定，“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”。《環(huán)境保護法》第6條規(guī)定，“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告?！鄙鲜鲆?guī)定都說明環(huán)境污染及破壞的行為有受到保護的法律依據(jù)，而且《民事訴訟法（修正案）》第55條也作出了相關(guān)規(guī)定，對環(huán)境污染損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟，這就從程序法上打通了保護環(huán)境的渠道，為改善環(huán)境質(zhì)量奠定了法律基礎(chǔ)。

2.消費者權(quán)益保護案件。個體消費者糾紛到底涉不涉及社會公共利益，能不能通過民事公益訴訟進行保護，還是一個有爭議的話題。有學(xué)者認為，《民事訴訟法（修正案）》將眾多消費者權(quán)益受損等同于社會公共利益是一種誤識。眾多消費者的權(quán)益受到侵害時，如果要尋求訴訟救濟，其完全可以通過民事訴訟法中已有的代表人訴訟加以實現(xiàn)。但也有學(xué)者提出，“群體性的小額損害，由于單個受害者損失較小，往往基于訴訟成本、訴訟風(fēng)險等因素，不愿提起訴訟維護自己的權(quán)利?！薄?〕

筆者認為，消費者權(quán)益糾紛屬于社會公共利益問題。第一，每一個公民作為社會主體，其作為消費者的權(quán)益，必須受到有效的保護。如果消費者權(quán)益糾紛受到不當處理或訴求無門，就會使消費者對市場或者企業(yè)失去信心，不利于經(jīng)濟社會的發(fā)展。第二，作為社會公眾，享有公共權(quán)利，消費者作為弱勢一方，更享有受到保護的權(quán)利，而社會公共權(quán)利是社會公共利益的重要內(nèi)容，因此，消費者權(quán)益糾紛涉及社會公共利益。第三，如果消費者權(quán)益訴訟案件，僅僅通過代表人訴訟進行保護的話，容易造成“搭便車”的現(xiàn)象，許多權(quán)益受損的消費者不想先起訴，而是等待其他人起訴。由此可見，消費者權(quán)益糾紛案件屬于重要的社會公共利益問題，《民事訴訟法（修正案）》將消費者權(quán)益保護案件納入到公益訴訟的范圍內(nèi)，由法律規(guī)定的機關(guān)或有關(guān)組織起訴加以保護，是有著較強的積極意義的。

（二）法律沒有規(guī)定的其他案件類型

法律沒有明確規(guī)定，但司法實踐中存在的被部分媒體和學(xué)者稱為公益訴訟的案件也不在少數(shù)，如：

1.國有資產(chǎn)流失案件。雖然《刑法》已經(jīng)有相關(guān)的法律規(guī)定予以保護國家利益（國有資產(chǎn)），但是由于刑法的謙抑性，并不能很全面地保護國有資產(chǎn)，也不能完全或者充分使已經(jīng)流失的損失得到恢復(fù)與賠償，所以，應(yīng)根據(jù)其他的部門法如民法，對國有資產(chǎn)的流失問題進行保護。國有資產(chǎn)屬于全體人民所有，當出現(xiàn)國有資產(chǎn)流失的現(xiàn)象時，應(yīng)允許國有資產(chǎn)的主人——人民群眾對侵犯國有資產(chǎn)的違法行為向法院提起訴訟。如果人民群眾沒有任何途徑來保護國有資產(chǎn)，放任不法分子的侵吞、侵占，只會讓國有資產(chǎn)大量流失，使人民群眾的利益遭受巨大損害，這必然涉及社會公共利益。因此，應(yīng)將國有資產(chǎn)納入民事公益訴訟的保護范圍。至于起訴主體理論上并不作限制，只要是國有資產(chǎn)的享有者，即可作為原告起訴。但由于被告勢力強大，基于訴訟的要求，如收集證據(jù)等，應(yīng)當限定為法律規(guī)定的機關(guān)或有關(guān)組織享有起訴權(quán)。

2.壟斷行為案件。我國社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展，需要公平的自由競爭環(huán)境才能保證其發(fā)展的活力。對公平競爭最大的威脅就是壟斷。壟斷不僅會阻礙科技的進步，還會侵害眾多消費者的權(quán)利。因此，反壟斷成為維護正常高效的市場經(jīng)濟秩序必不可少的手段。對于一些壟斷行為，《反壟斷法》規(guī)定的法律責(zé)任僅限于一些行政處罰，并未對受壟斷行為損害的經(jīng)營者如何進行民事賠償救濟作出規(guī)定，這就為把制止壟斷行為的案件納入民事公益訴訟的范圍提供了可能性。由于受壟斷行為影響的往往是一些經(jīng)營規(guī)模比較小的經(jīng)營者，實施壟斷行為的被告一般具有較強的經(jīng)濟實力，這就造成了雙方訴訟實力的差異，所以，需要由專門的機關(guān)或組織通過司法渠道來反壟斷，賦予有關(guān)機關(guān)、組織對此種案件的民事公益訴訟權(quán)，通過訴訟達到反壟斷的目的，使社會主義市場經(jīng)濟健康有序發(fā)展。同時，這也充分發(fā)揮了民事公益訴訟的預(yù)防功能。

〔1〕趙許明.公益訴訟模式比較與選擇〔J〕.比較法研究，2003（2）.

〔2〕陸建華.中國社會問題報告〔M〕.北京：石油工業(yè)出版社，2002：162.

〔3〕王次寶.民事公益訴訟：路在何方？〔J〕.民主與法制，2012（1）.

D 915.2

A

1009-1203（2012）06-0075-03

2012-10-11

劉恒（1964-），男，山西大同人，山西省人民檢察院高級檢察官，碩士生導(dǎo)師。王姣（1988-），女，河北深澤人，山西大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

責(zé)任編輯 雨文