普惠型社會福利視角下的社會救助

滿新英

（中共山東省委黨校，山東濟南250103）

普惠型社會福利視角下的社會救助

滿新英

（中共山東省委黨校，山東濟南250103）

“適度普惠”社會政策的提出，標志著我國社會福利制度正從“補缺型”轉向“普惠型”。社會救助權利化趨勢要求轉變傳統(tǒng)理念；社會救助全面化趨勢要求以需求為導向，進一步拓展覆蓋城鄉(xiāng)的社會救助體系；社會救助專業(yè)化趨勢要求健全管理體制和運行機制。因此，要以公民權利和政府責任為導向，積極培育有利于普惠型社會救助發(fā)展的理念；要以受益的普遍性為導向，完善社會救助體系，擴大覆蓋面；要建立健全社會救助管理體制和運行機制，做好社會救助工作的組織保障。

普惠型社會；福利轉型；社會救助；現(xiàn)實挑戰(zhàn)；體系完善

社會救助是國家和社會按照法定程序，對因各種原因導致依靠自身努力難以滿足其生存發(fā)展基本需求的公民給予的物質幫助和服務照顧。在由社會救助、社會保險和社會福利三者構成的我國社會保障制度中，社會救助是最后的“安全網(wǎng)”，具有社會保險和社會福利所不具有的功能，是緩解貧困、推動社會公平的有效制度安排。20世紀90年代以來，我國社會救助制度得到快速發(fā)展，初步實現(xiàn)定型化、規(guī)范化和體系化。2007年“適度普惠”社會政策的提出，不僅意味著我國社會福利理念發(fā)生了變化，也標志著我國社會福利制度正從“補缺型”轉向“普惠型”，社會救助制度作為一項基本的福利制度該如何構建成為亟待認真研究的課題。

一、普惠型社會福利視角下的社會救助

改革開放前，我國的社會救助制度主要包括城市救濟制度、農村的五保戶制度、企業(yè)單位的困難職工補助制度、災害救濟等，是一種面向城鄉(xiāng)“三無人員”的“剩余模式”，覆蓋面很低。

改革開放后，我國一直重視社會保險制度的建設與發(fā)展，只是把社會救助視為邊緣性的制度安排。由于社會保險覆蓋面有限、普惠型社會福利缺失，我國社會保障制度的保障功能發(fā)展比較緩慢，難以解決社會成員的基本生存問題，社會安全網(wǎng)出現(xiàn)了較大漏洞。為了讓多數(shù)公民享受社會保障，20世紀90年代以來，我國社會救助工作得到了很大的發(fā)展，社會救助在社會保障體系中的地位和重要性得以提高，從邊緣制度發(fā)展成為社會保障體系中的基礎組成部分。近十幾年來，社會救助快速發(fā)展，初步形成包括基本生活救助、專項分類救助、臨時應急類救助的綜合性救助體系，并初步實現(xiàn)了社會救助制度的定型化、規(guī)范化和體系化。當前，我國社會救助工作正經歷著經濟轉軌、社會轉型深刻變化帶來的重大挑戰(zhàn)，特別是“適度普惠”型福利政策的提出，標志著我國社會福利價值理念由“補缺”向“普惠”轉型，社會救助在整個社會保障體系中的地位和作用也會隨之發(fā)生相應的變化。

從實踐看，受市場化改革不到位、公共服務體系不健全等因素影響，當前我國新的福利保障制度正處于重構之中，社會成員個人不得不承擔著醫(yī)療、住房、教育等基本民生保障方面的巨大壓力。由于我國以社會保險為主的保障體系建設是個漫長的過程，而且從個人和家庭來看，導致貧困的原因很多，社會保險能夠應付的困難有限，隨著適度普惠型福利的推行，社會福利體系在緩解社會貧困方面會發(fā)揮更大的作用，但水平不會很高，這就決定了作為“兜底”工程的社會救助體系建設必將得到進一步加強，社會救助基礎地位對于擴充社會保障和完善普惠型福利保障體系具有重要意義。

從普惠型社會福利視角審視，未來社會救助應在以下幾個方面達到更高的標準：一是救助對象方面，社會救助應滿足社會成員普遍性需要。社會救助應覆蓋城鄉(xiāng)全體社會成員，戶籍和非戶籍人口應享受相同的救助制度，一切涉及社會成員基本生存的民生問題都應該得到相應制度的救助，即實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和應保盡保。二是救助內容方面，應建立多層次的救助體系，滿足合理覆蓋面的要求。社會救助要回應不同民生問題需求，應根據(jù)社會成員不同需要，建立多元化社會救助體系；同時，覆蓋全民的社會救助體系建設是一個漸進的發(fā)展過程，不可能一蹴而就，其制度設計應貫穿多層次原則，城鄉(xiāng)之間在保障項目和水平上也應有所區(qū)別。三是責任主體方面，應明確國家是社會救助的“第一責任人”，應以保障社會成員的基本生活為目標，建立適度普惠型的社會救助體系，滿足社會成員基本需要，真正落實公平正義的發(fā)展原則，真正維護社會成員的權利。

二、社會救助面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

（一）社會救助權利化趨勢要求轉變傳統(tǒng)理念

傳統(tǒng)社會救助理念認為，救助是一種施舍和恩賜，在救助對象的取舍、標準的確定、程序的實施等方面都存在隨意性、不固定性、不確定性，救助對象往往需要表達一定形式的感恩或聽命。1999年頒布的《城市居民最低生活保障條例》，標志著社會救助價值理念從傳統(tǒng)恩惠型救濟轉變?yōu)楝F(xiàn)代權利型、規(guī)范化和定型化的救助。從此，城鎮(zhèn)居民在遭遇生活困境時擁有了向政府申請并獲得救助的權利，基本生活保障權益得到維護，同時，對低收入者提供救助也成為政府和社會的責任。使救助對象的生存權和發(fā)展權得到進一步的保護，使全社會成員共享社會發(fā)展帶來的成果，日益成為我國領導層的政治共識。價值理念的更新和發(fā)展，為我國適度普惠型社會救助制度的發(fā)展奠定了重要的基礎，但從實踐層面看，與適度普惠相適應的救助理念的構建仍需要一個過程，具體表現(xiàn)在兩個方面：首先，政府社會救助權利意識和責任意識缺失。公民權利是社會救助過程應確立和體現(xiàn)的核心理念之一。從理論層面看，普惠意味著這項公民權利的全覆蓋，即任何社會成員無論出于什么原因，只要收入水平低于貧困線或其他法定標準，都應普遍地享有國家和社會對其基本生活的物質幫助，對陷入生活困境的貧困群體進行救助是政府的基本責任。但是，當前傳統(tǒng)救助觀念還不同程度地存在，一些政府工作人員仍把社會救助看作對救助對象的施舍，僅把其當成一種維護穩(wěn)定的管理手段，忽視受助者的權利，從而在社會救助實踐中產生了一些不當?shù)淖龇āＦ浯?，公民獲得救助權利的意識缺失。前些年我國在社會分配方面過分強調效率優(yōu)先原則，在一定程度上忽視了社會公平的價值取向，使公民社會權利意識在市場化改革過程中急劇萎縮。所以，原本獲得社會救助是公民的基本權利，但是公民不敢主張自己的權利，而是寄希望于得到政府的“施舍”、“恩賜”，這種心理在公民社會中并不少見。

（二）社會救助全面化趨勢要求以需求為導向，進一步拓展覆蓋城鄉(xiāng)的社會救助體系

社會救助是民生保障工程，適應民生需求，建立制度完善、內容全面的社會救助體系，是發(fā)揮社會救助基礎性作用的前提，當前我國社會救助體系存在救助水平低、覆蓋面窄、制度分割嚴重等問題。

首先，社會救助水平低、覆蓋面窄，沒有形成科學動態(tài)的調整機制。從總體上看，我國社會救助水平偏低，雖然救助金的絕對標準一直在上升，但相對救助標準相對于人均可支配收入的比例卻一直在下降。救助水平低，覆蓋人數(shù)必然少。

其次，社會救助制度城鄉(xiāng)分割和項目之間分割現(xiàn)象嚴重，影響了整體性發(fā)展。城市居民最低保障制度建立十幾年來，有效緩解了陷入貧困的城市居民的生存壓力，遏制了城市貧困規(guī)模的持續(xù)擴大，維護了社會安定。2007年農村最低生活保障制度開始建立，也發(fā)揮了很大的作用。但是由于城鄉(xiāng)分割分治，農村社會救助發(fā)展普遍落后于城市，一些救助性福利覆蓋不到農村。近年來，中國已開始出現(xiàn)貧困的代際傳遞現(xiàn)象，中國農村兒童入學率或失學率與家庭經濟狀況相關。城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間缺乏救助制度的統(tǒng)籌，城市社會救助缺乏對外來人口和農民工等低保邊緣群體有效的救助措施。普惠型社會救助既要逐步覆蓋老年人、兒童、殘疾人等特殊群體，也要覆蓋由于經濟轉軌和社會轉型帶來的下崗失業(yè)人員、農民工等社會“新弱勢群體”。城鄉(xiāng)分割造成救助項目之間嚴重分割，由于社會救助項目缺乏頂層設計，隨著各地實踐的發(fā)展，救助項目日益增多，特別是一些專項分類救助制度逐漸建立，使社會救助出現(xiàn)明顯的“碎片化”和“分散化”特征，城鄉(xiāng)分割、群體分割、部門分割和地區(qū)分割導致社會救助發(fā)展不協(xié)調。

再次，專項分類救助項目需要進一步細化。2003年民政部提出“分類施?！钡睦砟?，要求對低保對象科學分類，提高對特殊困難低保對象的救助水平。實踐中，專項救助制度只是簡單地附加于基本生活救助制度之上，只有少數(shù)人才能享受，救助效果不明顯，這種專項分類救助把最低生活保障人群劃分為不同的類型，只要是五保戶、軍烈屬、殘疾人等某一類型群體，不管其生活境況如何，大都能得到固定的社會救助，但是因病致貧、因學致貧的群體卻很難獲得有效的救助。而且，專項分類救助只是簡單地在最低保障制度之上疊加一定補助金額，不利于其他配套制度的設計和實施。所以，在分類施保的基礎上，要推進醫(yī)療、教育、住房和法律援助等專項救助建設，保證社會成員在陷入貧困時能得到相應的救助。

（三）社會救助專業(yè)化趨勢要求健全管理體制和運行機制

首先，社會救助沒有形成統(tǒng)一的監(jiān)督管理機構。在現(xiàn)行體制下，社會救助涉及的部門較多，民政部門作為社會救助的主管部門并未做到對整個社會救助進行有效的監(jiān)督和管理，而是由各個部門分頭監(jiān)督管理，不僅信息共享機制不夠健全，而且管理、協(xié)調與實施成本也較高。從具體社會救助項目看，民政部門管理著城鄉(xiāng)低保、農村五保、災害救助、醫(yī)療救助和臨時救助等救助項目，住房與城鄉(xiāng)建設部門管理著住房救助項目，教育部門管理著教育救助項目，司法部門管理著司法援助，工會系統(tǒng)和殘聯(lián)系統(tǒng)管理著另外一些救助項目，扶貧開發(fā)系統(tǒng)則管理著扶貧開發(fā)救助項目，等等。救助項目分散于很多國家機關之間，社會救助工作及管理體制的分散性和非系統(tǒng)性，使得眾多管理部門職責不清、職能重疊，造成多頭救助、重復救助、救助遺漏等無序狀態(tài)，影響整個社會救助體系的功能發(fā)揮與效率提高。

其次，社會救助的實施缺乏專門的經辦機構和專業(yè)隊伍。社會救助是政策性極強的社會保障事業(yè)，需要專業(yè)機構和專業(yè)人士負責辦理。隨著社會救助規(guī)模的擴大，社會救助專業(yè)化方式缺乏，導致救助工作很難做細做實。以最低生活保障制度為例，目前在對申請救助的居民進行家庭收入和財產核查時，采取的主要方法是入戶調查、鄰里訪問、信函索證以及社區(qū)評議、社區(qū)公示等。但是居民收入來源日趨多樣化、復雜化，利用上述方法很難達到核查財產的目的，出現(xiàn)誤差的機率越來越高。同時，由于缺乏專業(yè)工作隊伍，社會救助政策執(zhí)行水平低，甚至出現(xiàn)社會救助政策被扭曲的現(xiàn)象。社會救助工作的進一步發(fā)展，亟需建立專業(yè)化隊伍。

三、社會救助體系的完善

（一）以公民權利和政府責任為導向，積極培育有利于普惠型社會救助發(fā)展的理念

首先，深刻認識社會救助是保障公民基本生存權利的客觀需要?，F(xiàn)代社會救助不是國家的一種恩賜和施舍，不是政府維穩(wěn)的手段，而是社會成員應該享有的權利，是人類福祉實現(xiàn)的手段。國家應當承擔起救助工作，把救助看作自己應盡的責任，保障每一位社會成員在陷入困境時都能夠得到救助，賦予公民在特殊困難的條件下享受國家救助的權利，而不能把對公民的救助看作是增加政府和社會的負擔。

其次，深入領會現(xiàn)代社會救助的內涵，正確看待社會救助在我國社會保障體系中的地位?，F(xiàn)代社會救助遠比傳統(tǒng)社會救濟復雜得多，是一項專業(yè)性很強的工作，是一項真正體現(xiàn)以人為本的工作，因此，必須高度重視社會救助的基礎性作用，強化政府的社會救助責任。各級政府要把社會救助作為基本公共服務放在社會管理的首要位置，注重維護社會公平正義，統(tǒng)籌社會救助事業(yè)規(guī)劃、項目和資金安排。中央政府制定整體規(guī)劃，省級政府制定救助標準，區(qū)縣級政府執(zhí)行社會救助相關政策，同時三級政府分別承擔各自的財政責任。

（二）以受益的普遍性為導向，完善社會救助體系，擴大覆蓋面

首先，完善社會救助的主要內容，滿足社會成員不同的救助需求。由于民生需求呈現(xiàn)多層性、多樣性特征，所以社會救助保障方式應實現(xiàn)由單一化向綜合性方向的轉變。應對現(xiàn)行救助制度進行調整、完善和補充，形成全覆蓋網(wǎng)絡。貧困人口根據(jù)一定標準和貧困程度，可以分為兩個層次：一是絕對貧困人口，二是相對貧困人口。貧困群體困難程度的差異性，要求保障工作必須由標準統(tǒng)一向分類分層發(fā)展，在救助內容上做到類別救助與專項救助相結合，在救助類別上做到物質救助與精神救助相協(xié)調，在救助方式上做到現(xiàn)金救助與服務提供相結合，實現(xiàn)社會救助受益的普遍性。要在完善最低生活保障制度的基礎上，強化包括住房、醫(yī)療、教育及司法援助等在內的專項救助制度。根據(jù)兒童、老年人、殘疾人等特殊群體的不同需求，進一步完善分類救助制度。

其次，建立科學的社會救助標準，確定合理的社會救助覆蓋面。一是救助制度要覆蓋所有弱勢群體，包括農民工群體、重度殘疾人群體、重病人家庭、遭遇失業(yè)人口等。二是救助制度要覆蓋所有貧困狀況。如家庭困難的大學畢業(yè)生的求職費用、失業(yè)人員的求職費用、遭遇天災人禍的居民家庭的生活費用等，進一步擴大社會救助覆蓋范圍。要在救助對象認定上建立合理的機制，完善制度化的救助對象認定程序，打破專項救助以低保身份為準入條件的方法，使專項救助與低保救助適度分離、合理銜接，覆蓋更多人群。要科學合理地確立社會救助標準，積極研究解決非戶籍流動人口、失地農民享受社會救助待遇的問題，探索如何將邊緣貧困群體納入救助體系。

（三）建立健全社會救助管理體制和運行機制，做好社會救助工作的組織保障

首先，加強社會救助立法，確保公民社會權利的實現(xiàn)，同時對社會救助產生約束作用。基于社會救助立法缺失的現(xiàn)狀，當前主流的觀點是盡快制定《社會救助法》，明確社會救助的意義、地位、理念、原則以及社會救助的主體、對象、類別、標準、程序、機構、人員、管理和資金來源等。但是由于社會救助立法內容過于復雜，雖然2009年《社會救助法草案》報送到國務院法制辦，并向全民征求意見，但仍未獲得通過?？紤]到現(xiàn)階段城鄉(xiāng)、地區(qū)之間的差異和差距，以及社會救助實踐中中央主導下的地方分權、分責制的特征，社會救助立法可以在兩個層次上進行：一是抓緊制定全國性的《社會救助法》，對社會救助進行原則性規(guī)定，主要是明確中央財政資金保障在社會救助中的主導性責任，明確與社會救助實施有關的統(tǒng)一的且能體現(xiàn)公平公開公正原則的程序，以取代目前地方各自制定的相互之間有著顯著差異甚至沖突的程序。二是鼓勵地方探索制定分項法規(guī)。地方可以立足省域經濟社會發(fā)展實際和社會救助需要，進行探索和實踐，可以就社會救助各個項目的具體操作制定相應的地方性法規(guī)。

其次，健全社會救助管理體制和運行機制，做好社會救助工作的組織保障。一要加快社會救助管理體制改革，建立社會救助管理機構，并配備合格的專業(yè)人員，把政府部門從日常社會救助工作中解脫出來，實現(xiàn)政事分開。二要建立社會參與的多邊救助機制，鼓勵社會組織參與，依托逐步形成的信息共享、相互配合、協(xié)調運作的長效工作機制成立處理公共事務的綜合服務平臺，開展社會救助服務。三要完善社會救助運行機制。建立數(shù)字化管理平臺及信息共享機制，實現(xiàn)救助工作的動態(tài)管理，提高操作的規(guī)范化；加強社會救助資金使用的監(jiān)督機制，增強社會救助資金在緩解貧困方面的社會效益。

〔1〕劉喜堂.社會救助制度的基本情況及未來發(fā)展〔J〕.群言，2012（1）.

〔2〕林閩鋼，張瑞利.農村貧困家庭代際貧困傳遞研究〔J〕.農業(yè)技術經濟，2012（1）.

Theoretical Bases for Building a Party Committed to Learning

MAN Xin-ying
（The CPC Shandong Provincial Committee Party School，Jinan 250103，China）

Marx, Engels and Lenin’s thoughts on learning theories are the fundamentel bases for building a partycommitted to learning. A series of thoughts on learning theories which have been formed by the Chinese communistsheaded by Mao Zedong on the basis of carrying forward the relevant thoughts of classics are the important theoreticalbases for building a party committed to learning. The fact that all previous central collective leaderships sincelaunching reform and opening up have attached importance to learning Marxist theories is the direct theoretical basisfor building a party committed to learning

a party committed to learning；theoretical basis; Marxist classics；all previous central collective leaderships

F 061.4

A

1009-1203（2012）06-0047-04

2012-10-09

滿新英（1977－），女，安徽濉溪人，中共山東省委黨校馬克思主義研究所講師。

責任編輯 梁華林