城市建設(shè)用地短缺的破解之策
——以我省綜改試驗(yàn)背景下農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)為突破口

張愛權(quán)

（中共山西省委黨校，山西太原030006）

城市建設(shè)用地短缺的破解之策
——以我省綜改試驗(yàn)背景下農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)為突破口

張愛權(quán)

（中共山西省委黨校，山西太原030006）

我省城市建設(shè)用地短缺問題突出。在綜改區(qū)背景下，可以把農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)作為解決城市建設(shè)用地短缺的突破口。具體可通過制定完善現(xiàn)有法律法規(guī)、建設(shè)用地流轉(zhuǎn)平臺(tái)、完善管理機(jī)制、簡化流轉(zhuǎn)形式等構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機(jī)制；通過利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，實(shí)行農(nóng)村土地綜合整治，推動(dòng)我省農(nóng)村建設(shè)用地有效流轉(zhuǎn)。

綜改試驗(yàn)；城市建設(shè)用地；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；困境；破解之策

我省地處華北西部的黃土高原東翼，山多川少，山地丘陵面積占全省總面積的80%以上，城市建設(shè)用地相對較為缺乏。近年來伴隨城市建設(shè)、投資開發(fā)力度的不斷加大，我省建設(shè)用地急劇緊張，尤其是獲批“綜改試驗(yàn)區(qū)”之后，各地市紛紛加快投資開發(fā)建設(shè)節(jié)奏，進(jìn)一步加大了對城市建設(shè)用地的需求。據(jù)公開資料顯示，我省現(xiàn)在每年擁有大約11萬畝至12萬畝的建設(shè)用地指標(biāo)，難以滿足工業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目需求。省委書記袁純清在2011年7月28日的全省領(lǐng)導(dǎo)干部大會(huì)上指出，目前我省每年有10萬畝的土地缺口，而據(jù)省政府估算，實(shí)現(xiàn)“十二五”末再造一個(gè)新山西的目標(biāo)至少需要120萬畝土地。

2010年12月1日，經(jīng)國務(wù)院同意，國家發(fā)改委正式批復(fù)設(shè)立了“山西省國家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”（簡稱“綜改區(qū)”），我省成為我國第九個(gè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。從某種意義上說，綜改區(qū)的設(shè)立為我們以農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)為突破口，破解城市建設(shè)用地瓶頸提供了政策支持和保障。

一、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的困境

所謂農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，是指在不改變集體建設(shè)用地所有權(quán)的前提下，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)在使用者之間或使用者與所有者之間的流轉(zhuǎn)。這一流轉(zhuǎn)目前面臨諸多困境。

首先，按照我省目前相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)民集體所有土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。《山西省實(shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》規(guī)定了農(nóng)村集體土地的主要使用范圍：一是興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，二是村民建設(shè)住宅，三是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)。除以上三種情況外，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用農(nóng)村集體土地的，必須首先將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地。這就是說，不符合規(guī)定的集體土地使用權(quán)主體資格，既不能在集體土地初級市場上取得集體土地使用權(quán)，也不能在集體土地二級市場上以出讓、轉(zhuǎn)讓或出租的形式獲得集體土地使用權(quán)。法律禁止集體建設(shè)用地使用權(quán)自行入市，集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為城市用地只能經(jīng)由土地征收這個(gè)唯一的合法途徑。

其次，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機(jī)制不暢、流轉(zhuǎn)平臺(tái)欠缺。由于種種原因，目前我省并沒有制定出完善的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)配套機(jī)制，也沒有建立起有效的促進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、交易的平臺(tái)。這在某種程度上阻礙了集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。

再次，促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的政策無法順利實(shí)施。如國土資源部在2010年9月批準(zhǔn)我省為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)省，這一政策在促進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、保障城市建設(shè)用地方面具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，然而在試點(diǎn)過程中，這一政策的推進(jìn)由于缺乏必要的法律保障而困難重重。

二、綜改區(qū)背景下我省城市建設(shè)用地短缺的破解之策

鑒于綜改區(qū)賦予我們的政策優(yōu)勢以及集體建設(shè)用地在各地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中取得的成功經(jīng)驗(yàn)，可考慮從以下方面探尋破解我省城市建設(shè)用地瓶頸的對策。

（一）構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機(jī)制

首先，要以十七屆三中全會(huì)及我省綜改區(qū)政策為依據(jù)，制定和完善現(xiàn)有法律法規(guī)。我省作為綜改區(qū)獲得的最大政策就是“先行先試”試驗(yàn)權(quán)，完全可以根據(jù)十七屆三中全會(huì)關(guān)于促進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的精神，利用“先行先試”這一政策開展試點(diǎn)，逐步建立和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，為解決日益緊缺的城市建設(shè)用地問題開辟道路。一是要制定《山西省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，并據(jù)此制定相關(guān)配套規(guī)章制度。二是要修訂和完善我省現(xiàn)行有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)章制度，廢除不利于我省農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定和條文。通過地方立法的形式推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，既能規(guī)范各地在試點(diǎn)中的行為，同時(shí)也能起到保護(hù)試點(diǎn)、保護(hù)先進(jìn)的作用。

其次，要建立集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，完善管理機(jī)制。我省相關(guān)政府部門要通過多種形式，在縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村設(shè)立“土地流轉(zhuǎn)辦公室”、“土地流轉(zhuǎn)交易所”等流轉(zhuǎn)平臺(tái)，以解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不暢的問題，逐步實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場化、規(guī)范化。

再次，要簡化流轉(zhuǎn)形式，拓寬流轉(zhuǎn)范圍。以我省地方立法的形式明確規(guī)定對存量集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)無需審批，流轉(zhuǎn)方式可采用轉(zhuǎn)包、出租、入股、抵押等多種方式。在權(quán)屬明確的基礎(chǔ)上，村組織或村民可以自由決定是不是交易，只需在交易市場進(jìn)行備案登記即可。針對我省現(xiàn)行立法對建設(shè)用地流轉(zhuǎn)范圍規(guī)定過窄的弊端，可以借鑒其他試點(diǎn)省份的立法經(jīng)驗(yàn)，拓寬我省農(nóng)村集體建設(shè)用地使用范圍。通過農(nóng)村集體建設(shè)用地的自由流轉(zhuǎn)、大范圍流轉(zhuǎn)，在實(shí)現(xiàn)集約、節(jié)約用地的同時(shí)，達(dá)到破解我省城市建設(shè)用地瓶頸的目的。

最后，要嚴(yán)格界定土地征收中的“公共利益”范圍，在補(bǔ)償中體現(xiàn)土地增值等收益，確保農(nóng)民利益不受損害。我省要通過地方立法的形式嚴(yán)格限制土地征收、征用行為，明確規(guī)定“公共利益”范圍，對確實(shí)屬于因“公共利益”需要征收、征用集體土地的，必須采取完全補(bǔ)償模式，保證農(nóng)民利益不受損。

（二）利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，實(shí)行農(nóng)村土地綜合整治

農(nóng)村土地綜合整治就是利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，按照土地集約節(jié)約利用的要求，通過對項(xiàng)目區(qū)內(nèi)（一般為基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)或一般農(nóng)地區(qū)）的田、水、路、林、村、房以及灘涂荒地、未利用地等的整理（復(fù)墾），再通過合理規(guī)劃布局，在特定規(guī)劃區(qū)域內(nèi)減少一定數(shù)量耕地的同時(shí)，相應(yīng)增加一定數(shù)量城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)的一種做法。其建設(shè)內(nèi)容包括項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民的搬遷安置、土地整理與復(fù)墾、生產(chǎn)生活配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)保護(hù)與建設(shè)等。這一政策實(shí)施要建立在農(nóng)村集體建設(shè)用地自由流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，既保證農(nóng)民利益不受損，又能有效解決城市建設(shè)用地短缺問題。

成都、重慶等地作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜改試驗(yàn)區(qū)，在農(nóng)村土地綜合整治過程中，探索試行建設(shè)用地指標(biāo)交易制度，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)在一定條件下流轉(zhuǎn)，取得了較為突出的成績。我省作為綜改試驗(yàn)區(qū)，享有的第二項(xiàng)政策就是可以將全國其他綜改區(qū)已有的好的經(jīng)驗(yàn)政策，優(yōu)先進(jìn)行移植與推廣。從這一角度考慮，我省完全可以借鑒成都、重慶等綜改區(qū)的經(jīng)驗(yàn)和做法，推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。具體做法是：首先，在全省范圍內(nèi)具備條件的地區(qū)開展農(nóng)用地整理。目前我省農(nóng)業(yè)用地等多呈條塊分割狀態(tài)，具有較大的整理空間。通過對田、水、路、林的有機(jī)統(tǒng)一和綜合整治，既能促進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的換代升級、切實(shí)改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、提高基本農(nóng)田的糧食綜合生產(chǎn)能力，又能確保新增有效耕地、基本農(nóng)田總量不減少、質(zhì)量不降低。其次，開展集體建設(shè)用地整理和村莊整治。對我省有條件的地方，通過宅基地（閑置地）和集體建設(shè)用地復(fù)墾，推進(jìn)村莊整治統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一提供宅基地、統(tǒng)一建設(shè)新居、統(tǒng)一配套農(nóng)村公共設(shè)施，形成與城鎮(zhèn)同樣便利但風(fēng)貌有別的現(xiàn)代農(nóng)村。再次，在全省范圍內(nèi)以縣為單位，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤置換，將農(nóng)村富余的建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)劑到城鎮(zhèn)使用，破解城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)短缺的難題。我省在煤炭資源整合重組中，關(guān)閉了近1600座小煤礦，能開發(fā)整理13萬畝左右的土地。最后，我省還可以通過對采煤沉陷區(qū)、廢棄工礦地、劣質(zhì)土地整理復(fù)墾，進(jìn)行“土地置換”獲得更多的建設(shè)用地指標(biāo)，以確保項(xiàng)目建設(shè)用地需求。

F 301.2

A

1009-1203（2012）06-0045-02

2012-10-03

張愛權(quán)（1979-），男，山西大同人，中共山西省委黨校省情與發(fā)展研究所講師。

責(zé)任編輯 梁華林