基層黨建與社會(huì)管理創(chuàng)新研究

劉立軍，陳 蔚，許英鵬

(中共惠州市委黨校，廣東惠州516001)

馬克思主義認(rèn)為，政黨本質(zhì)上是特定階級(jí)利益的集中代表者，是由各階級(jí)中的政治中堅(jiān)分子為了奪取或鞏固國家政治權(quán)力而組成的政治組織。政黨的“特定階級(jí)利益集中代表者”、“特定階級(jí)政治力量中的領(lǐng)導(dǎo)力量”指明了政黨的社會(huì)屬性。執(zhí)政黨的社會(huì)管理更關(guān)系到執(zhí)政的安全，以及一個(gè)國家和民族的發(fā)展前景。

一、政黨在場:現(xiàn)代社會(huì)管理的組織運(yùn)行基礎(chǔ)

社會(huì)管理一般是指政府和社會(huì)組織等社會(huì)管理主體為促進(jìn)社會(huì)系統(tǒng)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的組成部分及社會(huì)發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督和控制的過程。而政黨是以奪取和鞏固國家政權(quán)為目標(biāo)的政治組織，這是政黨與一般政治組織和社會(huì)團(tuán)體的根本區(qū)別。這種質(zhì)的規(guī)定性決定了政黨的主要活動(dòng)領(lǐng)域是政治領(lǐng)域。政黨是由持有相同或類似政治觀點(diǎn)或政治目標(biāo)的人組成的，代表的是特定階級(jí)、階層或全體的利益，這個(gè)“出身”使得政黨具有天然的社會(huì)屬性。在國家與社會(huì)的架構(gòu)中，政黨是聯(lián)系公共權(quán)力與社會(huì)公眾的橋梁，是社會(huì)管理的主體。

政黨具有利益表達(dá)和利益綜合功能，成為執(zhí)政黨后，這些功能就和政府的統(tǒng)治功能結(jié)合在一起，形成利益整合功能。一個(gè)政黨在執(zhí)政條件下要得到社會(huì)認(rèn)可，就必須把協(xié)調(diào)好社會(huì)各方利益作為自己的職責(zé)。從這個(gè)角度上說，執(zhí)政黨協(xié)調(diào)利益矛盾、整合各方利益就貫穿了社會(huì)管理的全過程。一個(gè)政黨要在國家的政治生活中有所作為，一方面要實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的有效主導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)，另一方面要建立起廣泛而穩(wěn)定的群眾基礎(chǔ)。這種整合是基于對(duì)政黨的政治優(yōu)勢(shì)資源的有效開發(fā)而形成的，其本質(zhì)是凝聚人心，引導(dǎo)民眾認(rèn)知，從而使社會(huì)在穩(wěn)定的環(huán)境中健康發(fā)展。社會(huì)是促使政黨生成、發(fā)育的土壤，政黨對(duì)社會(huì)的經(jīng)營和開發(fā)，關(guān)系到其在政治生活中的前途和地位。

二、基層黨建:中國特色社會(huì)管理的組織資源

當(dāng)前，在中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的過程中，社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化滯后于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化。從現(xiàn)實(shí)來看，社會(huì)發(fā)展滯后已經(jīng)給經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、文化領(lǐng)域帶來若干棘手問題，并間接引發(fā)了政治領(lǐng)域的連鎖反應(yīng)。在這種情形下，我國社會(huì)建設(shè)與管理的任務(wù)更加突出和艱巨。

執(zhí)政黨組織政權(quán)和管理社會(huì)的能力體現(xiàn)在社會(huì)領(lǐng)域，就是要使其組織網(wǎng)絡(luò)延伸和覆蓋面擴(kuò)大，并使這些組織有效運(yùn)轉(zhuǎn)。作為執(zhí)政黨，在推進(jìn)國家建設(shè)的同時(shí)，應(yīng)該充分發(fā)揮組織動(dòng)員力，整合和協(xié)調(diào)社會(huì)。中國共產(chǎn)黨具有密切聯(lián)系群眾的優(yōu)良傳統(tǒng)，這是其參與社會(huì)管理的政治優(yōu)勢(shì)，也是其參與社會(huì)管理的根本要求。中國共產(chǎn)黨是一支有著400萬個(gè)基層黨組織和8000多萬黨員的世界第一大執(zhí)政黨，完備的組織系統(tǒng)是執(zhí)政黨動(dòng)員和組織社會(huì)的重要組織保證和載體。黨的基層組織大量活躍在群眾之中，享有較高的社會(huì)政治權(quán)威，掌握了一定的社會(huì)資源，構(gòu)建了一定的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，擁有深厚的群眾基礎(chǔ)。在現(xiàn)行的社會(huì)管理格局中，基層黨組織是基層社會(huì)管理最活躍也是最可靠的力量。目前，我國社會(huì)管理中還存在著“無主管部門管理”、“多頭管理”、“無具體制度管理”、“有制度卻無辦法管理”并存的現(xiàn)象。解決這些問題需要基層黨組織運(yùn)用好執(zhí)政黨的組織優(yōu)勢(shì)，在基層社會(huì)管理中發(fā)揮“查漏補(bǔ)缺”的政治彈性作用，構(gòu)建“當(dāng)政府與社會(huì)組織功能缺位時(shí)，黨組織自動(dòng)補(bǔ)位”的基層社會(huì)管理模式。

從黨本身在現(xiàn)代化建設(shè)中的功能看，社會(huì)管理創(chuàng)新本質(zhì)上是要實(shí)現(xiàn)黨對(duì)社會(huì)的有效整合，在這個(gè)整合的過程中，基層黨組織功不可沒。在社會(huì)管理創(chuàng)新中基層黨組織一方面要真正成為社會(huì)管理的核心力量，發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)，貢獻(xiàn)社會(huì)管理，成為黨員充分發(fā)揮先鋒模范作用的組織。另一方面基層黨組織必須適應(yīng)社會(huì)管理的需要，轉(zhuǎn)變功能，通過服務(wù)社會(huì)、創(chuàng)新管理模式和機(jī)制促進(jìn)自身的不斷成長，成為具有服務(wù)社會(huì)、整合社會(huì)的有效力量。因此，基層黨建應(yīng)與社會(huì)發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來，在社會(huì)管理創(chuàng)新中實(shí)現(xiàn)共贏。

三、銜接補(bǔ)強(qiáng):執(zhí)政條件下的社會(huì)管理實(shí)現(xiàn)路徑

在政黨——國家——社會(huì)的邏輯中，執(zhí)政黨對(duì)社會(huì)實(shí)施有效管理，既包括秉持社會(huì)公正的原則運(yùn)用政策工具，也包括適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件而采取的各種方式和手段。在新形勢(shì)下，執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨應(yīng)該整合各方面利益要求，從社會(huì)工作與群眾工作對(duì)接、善待社會(huì)組織、培育多元主體以及政府購買服務(wù)等多路徑實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理創(chuàng)新，走出一條既符合社會(huì)管理發(fā)展規(guī)律又具有中國特色的社會(huì)管理創(chuàng)新之路。

1．支持社群對(duì)接，提升執(zhí)政黨的嵌入影響力。服務(wù)社會(huì)、服務(wù)群眾是中國共產(chǎn)黨的宗旨和先進(jìn)性要求，也是社會(huì)管理的客觀需要。群眾工作是中國共產(chǎn)黨的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，群眾工作與社會(huì)工作密切相關(guān):一是本質(zhì)上有關(guān)聯(lián)性。群眾工作是做人的工作，社會(huì)管理本質(zhì)上是對(duì)人的管理，二者無論從價(jià)值理念還是從工作方式上都有相通之處。二是內(nèi)容上有重合性。群眾工作與社會(huì)工作雖有區(qū)別，但是在我們黨長期執(zhí)政的條件下，二者有很大程度的重合。社會(huì)工作的內(nèi)容，恰恰是構(gòu)建良好的黨群關(guān)系的基礎(chǔ)。三是方法和手段有互補(bǔ)性。中國共產(chǎn)黨在90多年的實(shí)踐中形成了做群眾工作的優(yōu)良傳統(tǒng)，形成了一系列正確的方式方法，這些方法對(duì)做好社會(huì)工作都是有益的。當(dāng)前，黨組織可以充分利用自己的組織力，使工作在不同崗位的黨員在維系社會(huì)穩(wěn)定方面起到帶頭作用，以黨的組織力促進(jìn)社會(huì)管理。當(dāng)然，為了適應(yīng)社會(huì)的新形勢(shì)，黨的群眾工作的某些傳統(tǒng)方式和方法需要進(jìn)行變革才能獲得新的活力。而社會(huì)管理中以心理學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)等多學(xué)科專業(yè)知識(shí)為基礎(chǔ)提煉而成的科學(xué)手段和方法，可以為黨的群眾工作提供有價(jià)值的借鑒。因此，通過將社會(huì)管理與群眾工作對(duì)接，認(rèn)真研究群眾的心理特點(diǎn)和思維方式，在服務(wù)中凝聚群眾，切實(shí)提高群眾工作、社會(huì)工作的有效性，充分發(fā)揮執(zhí)政黨的嵌入影響力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)既充滿活力又擁有良好秩序這兩個(gè)目標(biāo)。

2．善待社會(huì)組織，擴(kuò)大執(zhí)政黨的社會(huì)影響力。近年來，一些學(xué)者提出了“國家在社會(huì)中”的觀點(diǎn)。他們認(rèn)為國家賦予社會(huì)工作者更大的力量，并不一定會(huì)削弱國家管制社會(huì)的權(quán)力。在某些情況下，國家與社會(huì)可以達(dá)成相互增權(quán)的格局，國家與社會(huì)的互動(dòng)能夠增進(jìn)雙方的能力。按照這一觀點(diǎn)，執(zhí)政黨在進(jìn)行社會(huì)治理時(shí)將面臨兩個(gè)重要任務(wù):一是促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)育，二是善待社會(huì)組織，促使其發(fā)展壯大。一些發(fā)達(dá)國家充分利用社會(huì)組織的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，通過與其建立合作伙伴關(guān)系，提高了社會(huì)管理的效率和效力。當(dāng)前，我國的社會(huì)組織無論在數(shù)量還是在規(guī)模上，都遠(yuǎn)沒有達(dá)到滿足社會(huì)需要的程度。具體而言，一是社會(huì)組織總體數(shù)量不足，難以應(yīng)對(duì)大量的社會(huì)管理事務(wù)，其原因主要有:有時(shí)候黨和政府對(duì)社會(huì)組織抱有疑慮，在注冊(cè)登記和日常管理等方面進(jìn)行諸多的限制，而且部分群眾也對(duì)新社會(huì)組織缺少了解，不信任。二是由于社會(huì)組織走上管理社會(huì)事務(wù)前臺(tái)的時(shí)間短暫，再加上一些政策規(guī)范等因素，導(dǎo)致其承擔(dān)社會(huì)事務(wù)管理的能力低下。這樣，就使得黨和政府不得已而去“管”很多原本可以通過社會(huì)組織來實(shí)施的事項(xiàng)，“越位”的結(jié)果是社會(huì)組織更難發(fā)育。因此，執(zhí)政黨應(yīng)該通過政策引導(dǎo)，在尊重社會(huì)組織相對(duì)獨(dú)立性的前提下，為其成長、發(fā)育提供良好的制度環(huán)境。

3．培育多元主體，分解執(zhí)政黨社會(huì)管理壓力?，F(xiàn)代社會(huì)管理理念提倡政府權(quán)力下放，改層級(jí)式的集權(quán)管理體制為平行網(wǎng)絡(luò)狀的互動(dòng)管理形態(tài)，力爭形成政府、公眾和社會(huì)之間的良性互動(dòng)。在社會(huì)管理領(lǐng)域培育多元主體，既可以調(diào)動(dòng)社會(huì)各方參與社會(huì)管理的積極性，也可以適當(dāng)減輕執(zhí)政黨的社會(huì)管理壓力。多元主體共同參與社會(huì)管理是一種全新的社會(huì)決策和治理機(jī)制，政府、公眾、專家、新聞媒體、企事業(yè)單位、社會(huì)組織、人民團(tuán)體等社會(huì)各主體共同討論、共同協(xié)商、共同決策社會(huì)公共事務(wù)，政府敞開民眾表達(dá)的大門，使民眾暢所欲言，為政府獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。這種多元主體參與的基層社會(huì)穩(wěn)定管理機(jī)制，符合黨中央提出的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理模式。在社會(huì)管理創(chuàng)新中，基層黨組織處于核心地位，黨組織要充分發(fā)揮凝聚和領(lǐng)導(dǎo)作用，充分發(fā)揮社會(huì)管理的主體——人民群眾的積極性，通過宣傳、教育、發(fā)動(dòng)、組織、指導(dǎo)人民群眾參與社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理，讓人民群眾通過社會(huì)組織有序地參與社會(huì)管理，使廣大群眾凝聚在黨組織周圍，成為多元治理的主體，形成多方參與、共同治理的局面。在社會(huì)管理中，政府可以作為管理者和服務(wù)者的角色，通過培育多元主體，從而使政府能夠更好地去解決其他問題。

4．政府購買服務(wù)，打破社會(huì)管理資源供給格局。為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理目標(biāo)，執(zhí)政黨可以運(yùn)用政策工具，通過制定社會(huì)政策宏觀引導(dǎo)和影響社會(huì)發(fā)展。此外，執(zhí)政黨還可以通過間接的方式，即利用財(cái)政工具，通過購買服務(wù)等方式對(duì)社會(huì)進(jìn)行具體的、有特定對(duì)象和目的的管理。其基本路徑是，政府在社會(huì)福利的預(yù)算中拿出經(jīng)費(fèi)，對(duì)各類提供社會(huì)公共服務(wù)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)直接撥款進(jìn)行資助或公開招標(biāo)購買其服務(wù)。這種政府采購是在新公共管理思路下降低政府運(yùn)行成本、提高政府效率的重要舉措之一。由于我國社會(huì)組織的服務(wù)對(duì)象特殊，再加上其成立時(shí)間較短、社會(huì)公信度不高、自行對(duì)外開展業(yè)務(wù)的能力較弱等因素的影響，使其獲得社會(huì)捐贈(zèng)和服務(wù)收費(fèi)的比例普遍較低，大多要借助政府資源才能獲得發(fā)展機(jī)會(huì)。從我國社會(huì)成長的現(xiàn)狀來看，制度化的財(cái)政支持是必需的。當(dāng)前，提高政府購買服務(wù)需要做好以下幾個(gè)方面的工作:一是政府主觀上重視并充分信任社會(huì)組織，克服購買意識(shí)薄弱的主觀障礙?！皬?qiáng)政府，小社會(huì)”不利于基層社會(huì)管理主體多元化格局的盡快形成，“強(qiáng)政府、大社會(huì)”才是解決之道。二是規(guī)范政府購買服務(wù)流程，以制度化的途徑規(guī)范政府購買服務(wù)的機(jī)制，如將政府購買服務(wù)納入預(yù)算，克服政府購買服務(wù)隨意化等不規(guī)范的現(xiàn)象。三是促進(jìn)政府購買服務(wù)走上科學(xué)化、民主化、法制化的道路。政府在確定購買社會(huì)管理服務(wù)之前，應(yīng)該進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃和論證、加強(qiáng)民主參與和評(píng)估，在規(guī)范管理的前提下展開，以提高政府購買服務(wù)的管理績效，克服政府購買服務(wù)項(xiàng)目的政治功利性弊端，避免運(yùn)動(dòng)式、作秀式的做法，使政府財(cái)政作用最大化。

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