對哈巴河縣草原生態(tài)保護補助獎勵機制的調查與思考

王紅瑛

（中共哈巴河縣委黨校 新疆 哈巴河 836700）

草原生態(tài)環(huán)境資源是具有生態(tài)價值、經濟價值和社會價值的多元價值統(tǒng)一體。為保障國家生態(tài)安全，促進牧區(qū)牧業(yè)發(fā)展和牧民增收，2011年，國務院決定在新疆等8個?。▍^(qū)）實施草原生態(tài)保護補助獎勵機制，獎勵政策主要包括草原禁牧補助、草畜平衡獎勵、牧民生產性綜合補貼等，五年一個周期，5年內新疆將獲近百億元補償獎勵資金。政策的制定和出臺是黨中央、國務院統(tǒng)籌我國經濟社會發(fā)展全局做出的重大決策，是國家從草原牧區(qū)實際出發(fā)，推進牧區(qū)發(fā)展、改善民生、構建和諧社會的具體體現，是加快草原保護，促進牧民增收，實現牧區(qū)經濟社會和生態(tài)協(xié)調發(fā)展的重要舉措。阿勒泰地區(qū)是典型的草原畜牧業(yè)地區(qū)，全區(qū)草原面積1.48億畝，占新疆草場總面積14.4%，境內有可利用草原面積1.08億畝，占全疆的15%，牧民總數3.49萬戶，14.52萬人，是自治區(qū)的主要牧業(yè)大區(qū)。獎補機制的實施，對于我地區(qū)改善和恢復草原生態(tài)功能，改造提升傳統(tǒng)畜牧業(yè)生產方式，增加牧民收入都是難得的歷史機遇。

一、提高認識，增強落實政策的自覺性

我國是世界上第二草原大國，擁有天然草原近60億畝，近年來，國家先后實施了西部大開發(fā)戰(zhàn)略和退牧還草、京津風沙源治理等一系列草原重大生態(tài)工程，初步遏制了草原生態(tài)環(huán)境加劇惡化的勢頭。但由于氣候變化、過度利用和人為破壞影響，目前全國仍有90%的可利用草原不同程度退化，草原生態(tài)總體上呈“點上好轉、面上退化，局部改善、總體惡化”的趨勢，加強草原保護與建設刻不容緩，迫切需要進一步加大投入和政策支持力度。建立草原生態(tài)保護補助獎勵機制，就是要深入貫徹落實科學發(fā)展觀，堅持以人為本和統(tǒng)籌兼顧，著眼于可持續(xù)發(fā)展，在全國主要牧區(qū)可利用天然草場范圍內，通過實施禁牧補助和草畜平衡獎勵、對牧民給予生產性補貼等一整套支持政策，基本達到草畜平衡、轉變畜牧業(yè)發(fā)展方式，逐步實現草原生態(tài)保護和牧民增收的雙贏目標。這項政策充分體現了黨中央、國務院對“三牧”工作的高度重視，反映了牧民和牧區(qū)的意愿，不僅是牧區(qū)政策的重大突破，也是強農惠農政策的豐富和完善，是促進牧區(qū)又好又快發(fā)展的重要支撐?？梢哉f，這是一項生態(tài)工程、民生工程，也是一項德政工程。

素有“金山銀水”之稱的阿勒泰地區(qū)全境范圍內都是重點生態(tài)功能區(qū)，是全疆乃至全國的重要生態(tài)屏障。良好的生態(tài)環(huán)境是阿勒泰最為特色的優(yōu)勢，最為寶貴的資源。保持和發(fā)展這一優(yōu)勢，能使阿勒泰實現可持續(xù)發(fā)展，也可提升阿勒泰長遠的競爭力。在去年10月召開的自治區(qū)第八次黨代會上，張春賢書記就指出，要牢固樹立“環(huán)保優(yōu)先、生態(tài)立區(qū)”的理念。在不久前召開的自治區(qū)生態(tài)環(huán)境保護工作座談會上張春賢書記又特地強調，要把保護生態(tài)放在阿勒泰地區(qū)開展一切工作的首位。要把阿勒泰打造成新疆兩個可持續(xù)示范區(qū)，建成代表新疆現代化的重要“會客廳”。

畜牧業(yè)既是阿勒泰地區(qū)經濟的重要支柱產業(yè)，也是地區(qū)民生工程建設的重要組成部分。建立草原生態(tài)保護補助獎勵機制，轉變草原畜牧業(yè)生產方式，不僅是按照“兩個可持續(xù)發(fā)展”戰(zhàn)略，改善草原生態(tài)的迫切需求，也是增加我區(qū)牧民收入，實現全面建設小康社會目標的必然要求。我們要深刻理解建立草原生態(tài)保護補助獎勵機制的重要意義和緊迫性，堅決把補獎機制政策落到實處。

二、哈巴河縣草原生態(tài)保護補助獎勵機制工作落實情況

（一）基本概況

哈巴河縣位于阿爾泰山南麓，新疆最西北邊緣，西、北與哈薩克斯坦、俄羅斯接壤，東、南與布爾津縣、吉木乃縣為鄰，是一個以牧業(yè)為主的大縣，轄6鄉(xiāng)1鎮(zhèn)113個行政村，人口8.6萬余人，牧民7356戶26387人，草原總面積950萬畝，其中：可利用草原798萬畝、人工種飼草料地11.64萬畝。我縣草原類型多樣，資源豐富，但荒漠草原比重大，生態(tài)脆弱。6月末牲畜存欄數達62.92萬頭只，比去年同期增加2%，出欄數2.54萬頭（只），產奶量達21765噸，產肉1340噸。

（二）補獎政策落實情況

自治區(qū)政府草原生態(tài)保護補助獎勵機制工作開展以來，我縣高度重視，周密部署，科學謀劃，狠抓落實，扎實開展了草原面積核查、實施方案制定、草畜平衡核定、牧戶數量統(tǒng)計、草原證發(fā)放、入戶宣傳等工作，為順利實施草原生態(tài)保護補助獎勵機制奠定了良好的工作基礎。

2011—2015年，地區(qū)給我縣下達的草原生態(tài)保護補助獎勵機制應落實的面積為639萬畝（不含地區(qū)核減縣域內兵團使用草原面積20萬畝）。其中：草原禁牧180萬畝、水源涵養(yǎng)4萬畝、草畜平衡455萬畝，牧草良種補貼5.6萬畝，牧民生產資料補貼3140戶。（2008年牧業(yè)戶數）截止到目前，已發(fā)放2011年獎勵補助資金1499萬元，發(fā)放率為86.1%。

（三）工作中存在的主要問題

落實草原生態(tài)保護補助獎勵機制政策是一項政策性強，覆蓋面廣，長期復雜的系統(tǒng)工程。此項工作開展以來，我縣業(yè)務部門，相關單位采取一系列措施，付出了艱苦的努力，做了大量卓有成效的工作，取得了一定的成績，但還存在著諸多問題和困難，突出表現在以下幾個方面：

一是草原管護力量薄弱，裝備缺乏。補獎機制工作時間緊、任務重、工作量大，在編人員少。我縣有縣級草原監(jiān)理所1個，鄉(xiāng)級草原監(jiān)理所6個，全縣草原監(jiān)理機構現有職工人數45人。有縣級草原站1個，全縣草原站職工16人。目前普遍存在從事此項工作的技術人員緊缺，工作人員能力和水平距補獎工作的要求尚有差距?；鶎庸茏o人員、執(zhí)法人員，監(jiān)測人員不足，草原監(jiān)理執(zhí)法力量薄弱，執(zhí)法力度不夠。草原執(zhí)法地位和執(zhí)法隊伍亟待加強，草原執(zhí)法水平急需提高。同時，縣、鄉(xiāng)草原監(jiān)理機構辦公設備、執(zhí)法設備嚴重缺乏，都將阻礙補獎機制的落實。

二是工作經費短缺，各項工作運轉困難。草原補獎機制工作任務重，涉及面廣，要深入牧區(qū)開展廣泛宣傳，詳實調查，進行大面積的草原使用證換證和人、畜、草原面積的核實和數據錄入，禁牧區(qū)管護和草畜平衡區(qū)監(jiān)測，草場糾紛的解決等工作，需要大力的人力和工作經費。由于各項經費不足，造成工作運轉困難。過去鄉(xiāng)級監(jiān)理人員主要是臨時聘用，工資來源于草原管理費，現在取消費用后，監(jiān)理人員工資無法保障。經費的不足，造成干部及人員工作壓力大，隊伍不穩(wěn)定。

三是跨區(qū)放牧草場確權難度大。我縣草場不同程度的存在著跨兵團、跨縣、跨鄉(xiāng)、村放牧的現象，造成了草原管理困難，責任不明確，對草場確權、草原證發(fā)放等工作帶來困難。

四是牧區(qū)牧戶新增戶增多，給草場確權造成困難。由于享受生產資料綜合補貼牧民基數為2009年數據，未涵蓋國有牧場和新增牧戶牧民。近年來，隨著牧戶分戶增多，出現了分戶未定草場、未發(fā)草原使用證等情況，使得新牧戶無草原使用證，老牧戶部分草場又出現轉讓等問題出現了一些新的矛盾和糾紛。

五是草原面積變動較大，影響工作開展。由于80年代原發(fā)放的草原使用證，受當時技術條件限制，科學定位不準確，致使原有的《草原使用權證》內容不夠全面、科學、規(guī)范，加之各類草原開發(fā)、開墾、濫挖等問題，利用方式發(fā)生轉變，草原確權承包合同書面積與實際面積有差異，界限變動、交叉、一地二證、使用權轉讓等多重問題影響了草原獎補機制工作的開展。

三、對落實草原生態(tài)保護補助獎勵機制的幾點思考

（一）進一步加強組織領導，確保各項政策落實到位。草原生態(tài)保護補助獎勵機制是一項具有重要歷史和現實意義的重大民生工程。需要各級政府進一步加強組織領導，把草原承包、基本草原劃定、補獎資金兌付等工作列入重要議事日程，定期研究部署，出臺配套政策，予以高位推進，重點推進，把這項民生工程做細做實做到位。積極發(fā)揮補獎機制領導小組各成員單位的作用，結合各自職能職責，積極主動做好相關政策業(yè)務指導，形成良好的運行機制。同時健全完善管理制度，嚴格草原保護獎補機制績效考核工作，打分定等，獎優(yōu)罰劣，形成長效機制。

（二）進一步加強政策的學習培訓和宣傳，營造良好氛圍。哈巴河這樣邊遠且少數民族聚居的地區(qū)，牧民文化水平普遍偏低，生態(tài)保護意識和法律意識都比較薄弱。要進一步采取發(fā)放宣傳單、刷寫標語、懸掛橫幅、召開會議和通過廣播電視等多種形式，深入牧區(qū)，宣傳好這項改善生態(tài)、惠及民生、關系千家萬戶牧民切身利益的國家政策。同時要加強對各級領導干部、管理和專業(yè)技術人員的培訓。加強對政策的解讀，準確把握政策內涵，操作程序和實施辦法。不斷提高解決問題的能力，推進工作的進度。

（三）加強草原監(jiān)理隊伍建設，確保各項任務完成。針對縣鄉(xiāng)草原監(jiān)理人員少，技術力量薄弱，人員編制和工作量不相符等問題，各級政府要高度重視草原監(jiān)理體系建設，健全機構、充實人員、提高素質、強化能力，盡快形成較完善的草原監(jiān)理體系，適應建立草原生態(tài)補償補償機制的客觀需要。要確保經費來源，穩(wěn)定草原監(jiān)理隊伍，增加草原執(zhí)法投入，充分發(fā)揮基層草原監(jiān)理隊伍作用。

（四）強化草原禁牧監(jiān)管，確保落實草畜平衡管護。實施禁牧和草畜平衡制度，強化禁牧和草畜平衡監(jiān)管，是落實草原補獎政策的核心和關鍵。要加強草原監(jiān)測管護體系建設，形成縣有草原監(jiān)理機構監(jiān)管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有分管領導主抓、專（兼）職干部負責日常管護，村有專職人員管護的草原監(jiān)測管護工作格局，切實加大對草原禁牧區(qū)和草畜平衡區(qū)動態(tài)監(jiān)測，建立健全縣、鄉(xiāng)兩級草原監(jiān)測管護技術服務體系，不斷拓寬技術服務領域，提高技術服務水平，真正做到從嚴管護、科學管護。要不斷增加基礎設施建設經費，加快建設禁牧區(qū)管護站和草畜平衡檢查站建設，要落實管護責任，加強日常巡查。加大對破壞草原行為的打擊和查處力度?？h畜牧獸醫(yī)局建立舉報制度，建立并公布舉報電話，發(fā)動群眾參與禁牧與草畜平衡管護，并接受群眾監(jiān)督。

（五）實施牧民轉移安置，積極發(fā)展后續(xù)產業(yè)，確保禁牧成效。要將落實草原生態(tài)補助獎勵政策與牧民定居、牧區(qū)水利建設、轉變草原畜牧業(yè)生產方式、推動牧區(qū)社會事業(yè)發(fā)展、實施牧區(qū)勞動力轉移等方面有機結合，整合各類涉牧資金和援疆項目，加快后續(xù)產業(yè)發(fā)展。要進一步調整優(yōu)化畜牧業(yè)內部結構，挖掘內部增收潛力，發(fā)展多種經營，以多種方式、多種措施分流轉移天然草原核減下來的牲畜，做到“禁牧不禁養(yǎng)、減畜不減肉、減畜不減收”，保障畜產品市場供給。要做好牧區(qū)勞動力轉移培訓工作，積極引導牧民生產生活方式的轉變，加強家政服務、餐廳服務、修理、駕駛等技能培訓和具有民族傳統(tǒng)特色的烹飪、手工藝加工、畜產品加工等技術的傳承發(fā)展。全面提升牧民科學養(yǎng)殖能力和專業(yè)技能。鼓勵牧民將補獎資金用于住房、棚圈、購置農牧機械及生產支出，開展畜禽規(guī)模化養(yǎng)殖，全力推行舍飼圈養(yǎng)育肥工程，組織牧民開展以“牧家樂”為主的旅游業(yè)、民族手工業(yè)，提高牧民就業(yè)技能，拓寬就業(yè)渠道，拓展牧民選擇生產生活方式的能力和空間，不斷提高收入水平。