切實(shí)加強(qiáng)和改進(jìn)民族地區(qū)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式

劉兆第

（中共陽(yáng)江市委黨校 廣東 陽(yáng)江 529500）

黨在民族地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)方式是黨領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)民族地區(qū)的公共權(quán)力、領(lǐng)導(dǎo)和支持少數(shù)民族群眾管理社會(huì)事務(wù)、推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的機(jī)制、方法、手段、途徑的總稱。由于歷史、自然、地理和環(huán)境的原因，民族地區(qū)的現(xiàn)代化建設(shè)將十分艱巨和復(fù)雜。所以選擇什么樣的領(lǐng)導(dǎo)方式實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)，直接體現(xiàn)著黨對(duì)民族地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平，進(jìn)而也影響著各族群眾的凝聚力及民族地區(qū)現(xiàn)代化發(fā)展的進(jìn)程。正因?yàn)槿绱?，黨在民族地區(qū)選擇科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)方式以便進(jìn)一步提高領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平就顯得特別重要。

一、加強(qiáng)和完善民族地區(qū)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的極端重要性

（一）民族地區(qū)固有的特點(diǎn)迫切需要改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式

我國(guó)少數(shù)民族有1億多人口，占全國(guó)人口的8%，少數(shù)民族人口雖少，但分布地區(qū)卻占全國(guó)總面積的64%，而且大多聚居在陸地邊疆地區(qū)。從某種意義上說(shuō)，少數(shù)民族及民族地區(qū)的發(fā)展是特定區(qū)域少數(shù)人的局部發(fā)展問(wèn)題。但是基于少數(shù)民族所具有的特殊地理區(qū)位和民族感情，強(qiáng)烈的民族和國(guó)際間的利益對(duì)比反差不僅容易形成區(qū)域性問(wèn)題，而且容易由原來(lái)的區(qū)域性問(wèn)題上升為影響全國(guó)穩(wěn)定發(fā)展的全局性問(wèn)題。因此，民族地區(qū)的發(fā)展，不僅是一個(gè)重大的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也是一個(gè)重大的政治問(wèn)題。

從經(jīng)濟(jì)上看，民族地區(qū)的發(fā)展是全國(guó)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的前提和后備動(dòng)力。正如胡錦濤同志強(qiáng)調(diào)：“促進(jìn)各民族共同繁榮發(fā)展，是全面建設(shè)小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的必然要求，是鞏固和發(fā)展全國(guó)各族人民的大團(tuán)結(jié)、確保黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安的必然要求，也是開創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)新局面、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必然要求。”

從政治上看，隨著蘇聯(lián)和東歐國(guó)家的劇變，第三次民族主義浪潮興起，民族問(wèn)題已成為世界性的熱點(diǎn)問(wèn)題。這對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)統(tǒng)一的多民族的國(guó)家是一種潛在的壓力，因?yàn)槲覈?guó)少數(shù)民族不僅多處邊疆地帶，有約30個(gè)少數(shù)民族與國(guó)外的相同民族跨境而居，而且由于自然和歷史的原因，民族間存在著事實(shí)上的不平等。這直接影響著民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定、邊疆鞏固和祖國(guó)的統(tǒng)一。改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式不僅是民族地區(qū)發(fā)展的需要，而且也是國(guó)際國(guó)內(nèi)局勢(shì)發(fā)展變化的需要。

（二）民族問(wèn)題的凸現(xiàn)使黨的領(lǐng)導(dǎo)方式面臨特殊的挑戰(zhàn)

首先，國(guó)際上連綿不斷的民族沖突可能對(duì)我國(guó)的穩(wěn)定產(chǎn)生不良的影響。冷戰(zhàn)后，隨著蘇聯(lián)、東歐的解體，相互的制衡體制被打破，長(zhǎng)期受壓抑的民族情緒釋放出來(lái)，民族問(wèn)題從幕后走到前臺(tái)，成為當(dāng)今世界局勢(shì)動(dòng)蕩不安的主要原因；西方敵對(duì)勢(shì)力“西化”、“分化”中國(guó)圖謀“癡心不改”，少數(shù)民族尤其是他們“西化”、“分化”的首選目標(biāo)。他們打著民族、宗教、“人權(quán)”的旗號(hào)，把邊疆民族地區(qū)作為突破口，扶植、慫恿、支持我國(guó)境內(nèi)外極少數(shù)民族分裂分子，進(jìn)行分裂民族團(tuán)結(jié)、破壞國(guó)家統(tǒng)一的罪惡活動(dòng)。其次，國(guó)內(nèi)建設(shè)中日益擴(kuò)大的東西部發(fā)展差距可能進(jìn)一步影響民族關(guān)系。由于歷史、自然以及改革開放以來(lái)發(fā)展重點(diǎn)、速度和政策上的差異，加之市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的作用，使少數(shù)民族在競(jìng)爭(zhēng)中顯得力不從心，東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距進(jìn)一步擴(kuò)大，而且還有繼續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)。隨著各個(gè)少數(shù)民族和民族地區(qū)事實(shí)上發(fā)展不平等狀態(tài)的加劇，必然會(huì)引發(fā)一些不該有的隔閡和矛盾，甚至?xí)e蓄不滿情緒，潛伏社會(huì)危機(jī)。再次，在民族區(qū)域自治問(wèn)題上出現(xiàn)了一系列新情況新問(wèn)題。如：如何努力使《民族區(qū)域自治法》貫徹到位，如何協(xié)調(diào)中央和地方的權(quán)力關(guān)系，如何使各職能部門職責(zé)明確；如何理順地方黨委與同級(jí)人大等部門的關(guān)系；如何使自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)得到充分的行使。這些問(wèn)題涉及到改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的問(wèn)題。面對(duì)挑戰(zhàn)，我們必須對(duì)黨在民族地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)方式的現(xiàn)狀有清醒的判斷，因?yàn)樗苯雨P(guān)系著黨應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的信心和能力。

二、切實(shí)加強(qiáng)和改進(jìn)民族地區(qū)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式

（一）樹立科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)理念與執(zhí)政意識(shí)

第一，堅(jiān)持“統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方”。中國(guó)共產(chǎn)黨不能代替國(guó)家機(jī)關(guān)具體行使管理職能，而是由微觀管理、直接領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)向宏觀管理、間接領(lǐng)導(dǎo)。第二，堅(jiān)持依法治國(guó)。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是保證人民當(dāng)家作主的政治前提，依法治國(guó)，是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的根本目的和有效途徑。第三，堅(jiān)持民主執(zhí)政。我們黨必須充分發(fā)揮人民群眾政治參與的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，增加執(zhí)政的透明度，使黨委的領(lǐng)導(dǎo)方式和領(lǐng)導(dǎo)方法從封閉式向開放式轉(zhuǎn)變，第四，堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)。重大問(wèn)題黨委集體討論，真正發(fā)揚(yáng)民主，實(shí)行一人一票表決制，是地方黨委必須解決好的問(wèn)題。第五堅(jiān)持依公信力領(lǐng)導(dǎo)，從依賴權(quán)力領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變到更多地依靠黨的感召力和威信來(lái)領(lǐng)導(dǎo)。

（二）著力理順民族地區(qū)的權(quán)力關(guān)系

首先，要理清中央與民族地區(qū)的權(quán)限。一是黨要領(lǐng)導(dǎo)、督促各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)制定、健全明確具體的權(quán)限層化、細(xì)化制度，并且使上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力的運(yùn)用有利于民族地區(qū)自治機(jī)關(guān)自治權(quán)的充分行使。三是上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)要認(rèn)真貫徹黨的民族政策，保障民族自治地方的自治機(jī)關(guān)行使自治權(quán)。制定配套的實(shí)施民族區(qū)域自治法的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)則，四是自治機(jī)關(guān)要密切結(jié)合我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期民族自治地方社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)際，逐層面細(xì)化自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)，尤其是財(cái)經(jīng)方面的自治權(quán)，使其便于操作，暢于行使；要規(guī)范自治機(jī)關(guān)對(duì)上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)不適合民族自治地方實(shí)際情況的決議、決定、命令和指示的變通執(zhí)行或停止執(zhí)行的請(qǐng)示報(bào)告和變通執(zhí)行方案的申報(bào)、審議、批準(zhǔn)程序；規(guī)范自治機(jī)關(guān)行使加速民族自治地方經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)事業(yè)發(fā)展權(quán)利的協(xié)議制度，保證與上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)形成共識(shí)。

其次，處理好黨政、黨群和黨與周邊其他國(guó)家政黨的關(guān)系。中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，必須對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、經(jīng)濟(jì)文化組織、群眾團(tuán)體等各方面的工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，但不能以黨代政甚至替代它們的工作。另外，邊疆地區(qū)既是對(duì)外開放的前沿，又是文化交流的窗口，黨要善于同周邊國(guó)家政黨搞好關(guān)系，這有利于雙邊貿(mào)易往來(lái)，也有利于邊疆的安定。

（三）建立健全法律法規(guī)，處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治“區(qū)”的關(guān)系

要通過(guò)立法，促進(jìn)民族地區(qū)的發(fā)展。目前少數(shù)民族自治地方的民族立法仍滯后于形勢(shì)的發(fā)展。如155個(gè)民族自治地方只出臺(tái)了129個(gè)自治條例，還有26個(gè)民族自治地方的自治條例還沒(méi)有制定出來(lái)，特別是由于管理體制和其它方面的原因，時(shí)至今日，5個(gè)自治區(qū)竟沒(méi)有一個(gè)制定出自己的自治條例。在制定的單行條例中，包括64個(gè)變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定在內(nèi)，也總共只有273個(gè)單行條例，5個(gè)自治區(qū)中也沒(méi)有一個(gè)制定過(guò)單行條例。

民族區(qū)域自治法及其它法律關(guān)于民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的原則性規(guī)定已經(jīng)比較全面，今后配套立法工作的重點(diǎn)首先應(yīng)該是五大自治區(qū)盡快出臺(tái)自治條例；然后就是各自治地方制定明確具體的自治法落實(shí)細(xì)則，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的規(guī)定要切合實(shí)際；最后一點(diǎn)非常關(guān)鍵，這就是各級(jí)黨組織和黨員要帶頭尊重法律和執(zhí)行法律，做到依法辦事。

（四）確立“外力援助”與“自力更生”相結(jié)合的發(fā)展思路

發(fā)展是硬道理，發(fā)展民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)是我們解決民族地區(qū)所有問(wèn)題的根本途徑和基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)建設(shè)上不去，民族地區(qū)的綜合實(shí)力得不到提高，各族人民生活得不到改善，民族地區(qū)的發(fā)展、穩(wěn)定、自治、團(tuán)結(jié)就會(huì)成為一句空話，就會(huì)失信于少數(shù)民族。客觀地說(shuō)，任何地區(qū)的發(fā)展都離不開外力的支持，只是源于民族地區(qū)的特殊性，它需要外力支持的形式、力度、大小有些與其他地區(qū)不同。今后國(guó)家要繼續(xù)加大對(duì)民族地區(qū)的政策優(yōu)惠、資金支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目照顧的力度，為民族地區(qū)的跨越式發(fā)展?fàn)I造一個(gè)比較合理的政策環(huán)境。但在國(guó)家的支持下，民族地區(qū)也要尋求自己的最佳發(fā)展思路，這才是最主要的。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整方面，首先要在整個(gè)國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局中找到自己的定位，從大方向上把握住發(fā)展重點(diǎn)；其次在區(qū)內(nèi)發(fā)展中也要從實(shí)際出發(fā)，突出特色。古今中外發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明，沒(méi)有特色的發(fā)展，終究是沒(méi)有活力的。要重視保護(hù)民族傳統(tǒng)文化。如果在現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程中只是一味地單純注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而忽視對(duì)民族文化生態(tài)的保護(hù)，我們不僅僅喪失的是中華民族的寶貴文化遺產(chǎn)，而且還將喪失這個(gè)最具競(jìng)爭(zhēng)能力的發(fā)展空間和發(fā)展領(lǐng)域，更為嚴(yán)重的是其發(fā)展的最終結(jié)果將導(dǎo)致民族文化多樣性的退化喪失，進(jìn)而損害各少數(shù)民族的感情和對(duì)祖國(guó)的向心力。所以，要制定保護(hù)性法規(guī)條例，注重保護(hù)和挖掘少數(shù)民族傳統(tǒng)文化，以使各民族人民能夠擁有繼承和發(fā)揚(yáng)民族傳統(tǒng)文化的權(quán)利。

（五）要加強(qiáng)有利于實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度建設(shè)

根據(jù)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式變化的需要，培養(yǎng)少數(shù)民族干部應(yīng)該從如下方面作出努力：首先是培養(yǎng)新觀念。通過(guò)學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、交流、考察、到發(fā)達(dá)地區(qū)掛職鍛煉等方式開闊眼界，樹立開拓進(jìn)取、求真務(wù)實(shí)、平等競(jìng)爭(zhēng)、尊重群眾、尊重法律的觀念；同時(shí)，通過(guò)不斷的學(xué)習(xí)，進(jìn)一步調(diào)整自己的知識(shí)結(jié)構(gòu)，提高勝任本職工作和應(yīng)對(duì)復(fù)雜問(wèn)題的水平和能力。其次，深化干部人事制度改革。主要是擴(kuò)大群眾對(duì)干部選拔工作的參與和監(jiān)督。要深化干部人事制度改革，把黨管干部原則同改進(jìn)黨管干部的方法結(jié)合好，擴(kuò)大群眾對(duì)干部選拔任用的參與和監(jiān)督，進(jìn)一步完善和推行民主評(píng)議、公開選拔、競(jìng)爭(zhēng)上崗、任前公示、用人失察失誤責(zé)任追究制度，通過(guò)這些制度把那些真正為人民服務(wù)的優(yōu)秀干部選拔到各級(jí)各類領(lǐng)導(dǎo)崗位上來(lái)。干部選拔在政策和指標(biāo)上對(duì)少數(shù)民族干部要有所傾斜。其三，發(fā)揚(yáng)民主，完善監(jiān)督。一是加強(qiáng)民族地區(qū)基層黨組織建設(shè)，完善各級(jí)各類組織設(shè)置；要健全黨內(nèi)民主制度，保障黨員多方面的民主權(quán)利；要健全黨的代表大會(huì)制度和各級(jí)黨委集體領(lǐng)導(dǎo)制度，堅(jiān)決反對(duì)個(gè)人專權(quán)；強(qiáng)化人大、政協(xié)、紀(jì)檢、監(jiān)察和新聞?shì)浾摰冉M織、機(jī)構(gòu)的監(jiān)督力度，堅(jiān)決鏟除腐敗產(chǎn)生的外部環(huán)境。二是健全人民民主制度。各級(jí)黨委要充分尊重各級(jí)人大、政府等組織的地位和權(quán)力，發(fā)揮它們不可替代的作用；完善人民代表大會(huì)制度。要高度重視人民群眾和法律法規(guī)在管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)中的重要作用，其四，黨的領(lǐng)導(dǎo)干部要深入研究和正確把握黨的民族政策，用足用活政策措施，創(chuàng)造性地開展工作。

[1]《我國(guó)民族區(qū)域自治制度的完善與發(fā)展》內(nèi)蒙古人民出版社，2000年8月。

[2]《民族政治學(xué)》[M]民族大學(xué)出版社。

[3]《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》[M]（2001年修正）。

[4]人民網(wǎng)：新華社北京2005年5月27日電胡錦濤在中央民族工作會(huì)議暨國(guó)務(wù)院第四次全國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會(huì)上的講話。